韓福國,蔡櫻華

(1.復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海200433;2.復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所,上海200433;3.復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心,上海200433)

一、基層開放式治理:國家治理體系的中軸命題之一

現(xiàn)代城市對(duì)于現(xiàn)代國家的重要性不言而喻,2015年“中央城市工作會(huì)議”突出強(qiáng)調(diào)了城市對(duì)于中國社會(huì)的帶動(dòng)作用,而不是過去所謂的“城鄉(xiāng)并進(jìn)”*當(dāng)然,這不是說鄉(xiāng)村不重要,而是城市的帶動(dòng)作用更顯著。,城市治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化也就構(gòu)成了國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵中軸。

截至目前,基層“街區(qū)治理”所涉及的問題似乎沒有超越2002年費(fèi)孝通牽頭召開的“組織與體制——上海社區(qū)發(fā)展理論研討會(huì)”上的議題*主要是“社區(qū)組織發(fā)展的基本現(xiàn)狀和一般趨勢(shì);社區(qū)組織的類型、結(jié)構(gòu)功能及其相互關(guān)系;社區(qū)組織與社會(huì)自主參與研究;社會(huì)工作專業(yè)化與社區(qū)組織研究;社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與管理體制研究;社區(qū)的組織創(chuàng)新與體制創(chuàng)新研究;中國社區(qū)發(fā)展模式及典型經(jīng)驗(yàn)的比較分析”等[1]。,集中地體現(xiàn)在1996—2000年間出版的一批總結(jié)全國社區(qū)建設(shè)的典型案例著作上。現(xiàn)有關(guān)于中國城市治理的理論與案例研究中,一是進(jìn)行了大量社區(qū)參與方式和社區(qū)物質(zhì)條件建設(shè)的案例分析,二是討論影響城市治理的不同因素*這方面的文獻(xiàn)很多,尤其是包括很多城市規(guī)劃和建筑設(shè)計(jì)的研究者對(duì)城市治理提了自己的研究路徑,并且從城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向了社區(qū)規(guī)劃,例如同濟(jì)大學(xué)的“408研究小組”等[2]。、城市發(fā)展路徑或“共同體”問題[3],出現(xiàn)了“從理論闡釋向經(jīng)驗(yàn)研究轉(zhuǎn)軌”的趨勢(shì)[4]。這些研究一方面基本都回避了“基層黨建”問題,因?yàn)樗唤缍ǔ梢粋€(gè)純粹的政治問題,而不是一個(gè)政治學(xué)或者公共管理學(xué)問題;或者又往往被簡單地等同于“馬列研究”或者“意識(shí)形態(tài)”問題;另一方面,即使不回避,但把“黨建問題”作為一種基層治理的要素進(jìn)行研究,還缺乏能夠擺脫兩張皮的有效路徑。目前研究在路徑和方式上,很少把黨建作為一個(gè)城市管理(urban management)或者城市治理(urban governance)的內(nèi)生問題(endogenous question),僅作為一個(gè)政治“帽子”,然后又回歸到城市管理方式或公共服務(wù)、公共參與、人群流動(dòng)和融合(融入)路徑上去。其他關(guān)于城市中的“黨建問題”研究,基本上是在政治意義上討論“城市建設(shè)和治理”問題,或是在基層民主自治意義上提到黨建,缺乏一種基于中國城市實(shí)際結(jié)構(gòu)的要素分析與制度關(guān)聯(lián)的論證。

這與國際城市治理研究形成鮮明對(duì)比*這方面的文獻(xiàn)很多,也在很多國內(nèi)研究中有諸多引用,本文不再贅述。:在許多參與機(jī)制和治理要素分析上,中國一直在做國際化的視野研究與引介,但在城市治理中的基層黨建這一要素上,很難找到對(duì)比的結(jié)構(gòu),主要是因?yàn)橹卫砀拍罹哂卸嘀行男?而中國政治結(jié)構(gòu)下的城市基層黨建引領(lǐng)是單中心性質(zhì)。這一矛盾讓二者在“科學(xué)性”上似乎形成了一個(gè)“學(xué)術(shù)困境”或者“學(xué)術(shù)陷阱”。但中國城市治理中的執(zhí)政黨基層組織建設(shè),是一個(gè)活生生的結(jié)構(gòu)性存在,不是一個(gè)可選擇的路線圖,不是一個(gè)可假設(shè)“有無”的中國問題。

(一)黨建與社會(huì)治理的內(nèi)生性關(guān)聯(lián)

“準(zhǔn)確把握黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)治理的關(guān)系,是堅(jiān)持創(chuàng)新社會(huì)治理正確方向的前提”,這是中西方城市社會(huì)治理的一個(gè)關(guān)鍵性政治制度差異,也是中國現(xiàn)代城市有序治理、持續(xù)更新和快速發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)無法回避的結(jié)構(gòu)性命題。因此,政黨建設(shè)與社會(huì)建設(shè)“能否有機(jī)結(jié)合,如何相互促進(jìn),何以共同發(fā)展”的三重任務(wù),是關(guān)系到當(dāng)代中國城市在推進(jìn)國家能力建設(shè)、執(zhí)政能力現(xiàn)代化與城市社會(huì)治理體系發(fā)育之間的戰(zhàn)略選擇。

組織形態(tài)是組織具體結(jié)構(gòu)的外在形式,組織結(jié)構(gòu)是組織形態(tài)展現(xiàn)的支撐。在現(xiàn)行的中國社會(huì)結(jié)構(gòu)下,基層黨組織只有“內(nèi)生性地”嵌入到城市基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中,才能實(shí)現(xiàn)“引領(lǐng)”;而基層黨組織建設(shè)的形態(tài),也制約著基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)。這一對(duì)戰(zhàn)略性關(guān)系,既要在國家宏觀層面展開,也必須在地方以及基層展開。具體的基層黨建結(jié)構(gòu)選擇什么樣的建設(shè)取向,是由執(zhí)政黨試圖領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)結(jié)構(gòu)與時(shí)代發(fā)展環(huán)境所決定的。中國城市基層黨建的內(nèi)在自身邏輯,須有一個(gè)“高于基層”的宏觀定位:向上吻合國家政治需要;中間回應(yīng)城市社會(huì)的建設(shè)需求;向下使得基層黨建擁有“嵌入”到社會(huì)治理中去的組織平臺(tái)與內(nèi)在推動(dòng)力。這對(duì)執(zhí)政黨提出了“開放式黨建”的命題。

“基層是一切工作的落腳點(diǎn)。”[5]單一執(zhí)政黨的黨建戰(zhàn)略定位,不能僅拘泥于黨組織內(nèi)部建設(shè)任務(wù)的完成,關(guān)鍵在于能否將“政黨建設(shè)”與“國家建設(shè)”“社會(huì)建設(shè)”“城市治理”與“持續(xù)發(fā)展”等外在戰(zhàn)略需求結(jié)合:從城市基層治理的社會(huì)需求切入,定位新時(shí)期基層黨建的組織使命;從基層黨建的引領(lǐng)功能入手,嵌入現(xiàn)代社會(huì)治理;在城市治理的資源整合上,保證執(zhí)政黨的政治引領(lǐng)以及群眾民主參與能落實(shí)在基層治理決策之前和決策實(shí)施之中[6]。因此,基層黨組織能否“嵌入”到社會(huì)治理的具體結(jié)構(gòu)中去,直接關(guān)系著中國現(xiàn)代城市社會(huì)治理的路徑展開方式,也決定著執(zhí)政黨如何應(yīng)對(duì)中國進(jìn)入“社會(huì)主義新的發(fā)展階段”,如何解決“社會(huì)治理制度供給不平衡不充分”的“突出的問題”[7]。

但二者如何建立一個(gè)“結(jié)構(gòu)上相互吻合”和“功能上相互支撐”的嵌入形態(tài)(embedded configuration),而不是一個(gè)試圖“全覆蓋和全部管”,另一個(gè)不斷“逃避和回避”的“兩張皮”式結(jié)構(gòu)割裂(structure cleavage)狀態(tài),真正避免城市治理中的“黨的建設(shè)弱化、淡化、虛化、邊緣化問題”,避免傳統(tǒng)的、固化式的黨建對(duì)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理的阻礙,造成黨建無法適應(yīng)“新的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)”[8]的困境,直接關(guān)系到中國城市治理結(jié)構(gòu)生成的未來發(fā)展。它與國際城市治理的多元性形成了明顯的對(duì)比,也是當(dāng)下中國城市治理必須面對(duì)的議題。

(二)“黨社雙向開放”的結(jié)構(gòu)可能性

回顧中國城市基層社會(huì)治理的歷程,一個(gè)基本的邏輯是試圖解決黨建和社會(huì)治理之間相互關(guān)聯(lián)的制度結(jié)構(gòu),即如何找到黨建在街區(qū)層面“落地開花”的支撐點(diǎn),形成一個(gè)“共建、共治與共享”的制度中軸。

政黨建設(shè)只有采取“開放式的結(jié)構(gòu)”,才能實(shí)現(xiàn)基層的社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)整合,以回應(yīng)整個(gè)現(xiàn)代城市社會(huì)開放式治理格局的形成,從而形成一個(gè)內(nèi)生性的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)(endogenous network)。這是基層黨建和上層組織化黨建的一個(gè)重要的建設(shè)取向差異,否則,一個(gè)封閉的基層黨建結(jié)構(gòu),即使有再多的政治綱領(lǐng)和口號(hào),也無法整合和回應(yīng)(integration and responsiveness)社會(huì)的多層次和多元需求,也無法動(dòng)員社會(huì)各個(gè)群體參與到執(zhí)政黨的具體任務(wù)落實(shí)當(dāng)中。

“毋庸置疑,現(xiàn)代社會(huì)和人類精神的演進(jìn),為社會(huì)發(fā)展確定了不能回避的目的:社會(huì)民主化和政治民主化。民主在我們這個(gè)世紀(jì)獲得了前所未有的發(fā)展。整個(gè)人類社會(huì)發(fā)展的這個(gè)歷史方向,從終極目標(biāo)上來看,也是中國社會(huì)發(fā)展的指向。當(dāng)然要發(fā)展的是適應(yīng)中國國情的社會(huì)主義民主政治?！盵8]因此,黨建必須通過城市基層多元共治的“民主”方式來商討和解決民眾的“民生”問題,通過嵌入目前的社會(huì)建設(shè)和治理結(jié)構(gòu),進(jìn)而改變目前碎片化的治理方式。

從一個(gè)理想的視角來觀察,現(xiàn)代城市基層治理的基本結(jié)構(gòu)應(yīng)該是:以居民區(qū)黨組織為中軸,居委會(huì)為主導(dǎo)、居民為主體、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等共同參與的居民區(qū)民主治理架構(gòu),把社會(huì)意見(民智)的征集、政府部門的聯(lián)動(dòng)(發(fā)展)、引導(dǎo)共建(和諧)與共同意識(shí)培養(yǎng)(素質(zhì))有機(jī)地結(jié)合起來,形成一個(gè)具有“完整性”的現(xiàn)代城市治理框架和結(jié)構(gòu)。

本文基于中國城市基層社會(huì)治理和基層黨建之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系與制度銜接,試圖探討二者在城市社會(huì)的開放屬性、城市治理問題的定位、政治結(jié)構(gòu)的訴求以及未來可能的組織嵌入路徑,以避免陷入結(jié)構(gòu)化割裂的困境。

二、現(xiàn)代城市基層治理的多元社會(huì)基礎(chǔ)

現(xiàn)代城市(尤其是國際性大都市)的人口聚集規(guī)模、產(chǎn)業(yè)集聚程度和居住空間的密度,均是城市開放式結(jié)構(gòu)的演化結(jié)果,也構(gòu)成了城市治理的問題本源。在發(fā)達(dá)國家城市化后的第二波全球化中的第三世界的城市化,讓大都市成為現(xiàn)代治理議題的集中體現(xiàn)之所[9]。

(一)國際城市競(jìng)爭(zhēng)決定現(xiàn)代城市的開放屬性

現(xiàn)代城市一直側(cè)重于物質(zhì)形態(tài)建設(shè),“19世紀(jì)70年代的技術(shù)發(fā)展,為20世紀(jì)的城市世界創(chuàng)立了主要的物質(zhì)結(jié)構(gòu)”[10]10,但卻長期停留在工業(yè)發(fā)展的國家區(qū)域化基礎(chǔ)上的封閉式城市管理模式下。全球化使得城市越來越具有開放性。倫敦-伯明翰城市群作為早期工業(yè)化集聚的國際性大都市典范,一直是世界城市發(fā)展的風(fēng)向標(biāo);法國巴黎和德國慕尼黑-柏林城市群,則不斷困擾于不同國際化移民之間的融合結(jié)構(gòu)問題;處于發(fā)展穩(wěn)定期的美國紐約城市群和日本東京城市群,均面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的諸多挑戰(zhàn)。如今最有發(fā)展?jié)摿Φ拿绹骱０冻鞘腥?其特點(diǎn)是整個(gè)區(qū)域?qū)τ诙嘣巳旱陌莺烷_放。城市群中,核心大城市的外圍都集聚了大量的中小城市,甚至最外圍的眾多城鎮(zhèn),形成了開放的城市空間發(fā)展結(jié)構(gòu),具有不同圈層的多中心開放式的資源流動(dòng)體系。依據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)律和城市品質(zhì)而自然形成了國際化的人才集聚、資本集聚和產(chǎn)業(yè)集聚,從而產(chǎn)生了這幾個(gè)突出的“城市群”(“城市帶”或“城市圈”)。

現(xiàn)代城市的開放屬性,為城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力支撐和資源持續(xù)集聚,而城市群之間的發(fā)展活力轉(zhuǎn)移,也是根據(jù)其治理結(jié)構(gòu)的封閉性與開放式進(jìn)行。任何一個(gè)現(xiàn)代城市的治理體系如果是封閉的,就失去了空間集聚和吸納資源的所有可能性,失去了作為資本、人才和產(chǎn)業(yè)“洼地”的空間優(yōu)勢(shì),不可避免地會(huì)陷入城市衰退(Urban Decay),這是世界城市競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的根本原因。

中外的政治體制有著根本差異,歐美主要國家在城市政府權(quán)力安排上是多黨競(jìng)爭(zhēng)制度;在治理權(quán)責(zé)主體上,是聯(lián)邦制分權(quán)*許多歐美單一制的國家結(jié)構(gòu)中,地方政府和城市的自主權(quán)也日益增加,暫且不論西歐城市自治歷史的傳統(tǒng)。結(jié)構(gòu)下的多中心治理格局;在城市治理結(jié)構(gòu)上,形成了多層次社會(huì)自治與跨域合作協(xié)同機(jī)制。全球化已經(jīng)成為所有現(xiàn)代國家與現(xiàn)代大城市發(fā)展的基礎(chǔ)動(dòng)力機(jī)制[11]232-249,中國改革開放40年來的快速發(fā)展,離不開對(duì)整個(gè)全球化進(jìn)程的緊密參與,執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和有效的政策體系也是基于對(duì)全球化趨勢(shì)的正確判斷。在全球化日益加深的今天,生產(chǎn)方式的工業(yè)化、金融媒體的信息化和社會(huì)生活方式的現(xiàn)代化是全球化的三個(gè)“發(fā)動(dòng)機(jī)”,在此基礎(chǔ)上,現(xiàn)代人的生存方式之一就是全球化流動(dòng),人們交往的城市一體化和國際化格局已經(jīng)成為各個(gè)城市重視的發(fā)展趨勢(shì)。這一全球化對(duì)于社會(huì)開放式治理的需求,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)所能容納的廣度和深度。因此,與歐美國家現(xiàn)代城市治理的要素不同,中國現(xiàn)代城市治理呈現(xiàn)出分層特征(見表1)。

隨著全球化和國際化進(jìn)程的加劇,無論是否能夠提供一個(gè)“智慧樣本”或“經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?中國都無疑要承擔(dān)更多的“國際責(zé)任”,這首先體現(xiàn)在作為國際城市競(jìng)爭(zhēng)節(jié)點(diǎn)的中國各個(gè)城市的治理品質(zhì)上。因此,中國城市必須在治理結(jié)構(gòu)上建構(gòu)自己獨(dú)特的開放性路徑,否則將無法實(shí)現(xiàn)在國際城市競(jìng)爭(zhēng)中的城市戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展。

(二)人口集聚要求城市治理的開放結(jié)構(gòu)

城市中至關(guān)重要的力量是各個(gè)群體的“共生關(guān)系和合作關(guān)系,只有這些關(guān)系保持內(nèi)在平衡并在更大的環(huán)境中保持穩(wěn)定時(shí),城市才能繁榮”,否則現(xiàn)代城市很難體現(xiàn)“市民的個(gè)人和全體的意志”,進(jìn)而體現(xiàn)現(xiàn)代城市的目的——“能自知自覺,自治自制和自我實(shí)現(xiàn)”[12]158。隨著人口大量集聚,除了現(xiàn)有中國城市公共管理體制存在許多制度性的困境需要改革以外,不同人群之間也出現(xiàn)了國際城市發(fā)展歷史中普遍的現(xiàn)象——職業(yè)的分隔,社會(huì)的分隔,對(duì)某一喜愛的功能過分關(guān)注,形成過度化的群體主義,從而缺乏合作共識(shí)的社會(huì)關(guān)系和社群融合的思想。

表1 歐美國家與中國現(xiàn)代城市治理要素比較

雖然中國城市人口在集聚結(jié)構(gòu)上日益多元,但城鄉(xiāng)二元的戶籍區(qū)隔結(jié)構(gòu)一直存在,雖然有一些地方實(shí)行了部分的“城鄉(xiāng)一體化政策”,但整體上城市人群間并不具有同等的城市權(quán)利,因此,流動(dòng)性帶來更多的不確定性,政府對(duì)各種人群的服務(wù)供給面臨著結(jié)構(gòu)性壓力,造成政黨基層組織對(duì)流動(dòng)人群的組織化吸納和引領(lǐng)面臨極大挑戰(zhàn)。

人們交往的國際化是城市國際化的基礎(chǔ),作為人口集聚的空間載體,所有的城市戰(zhàn)略規(guī)劃——經(jīng)濟(jì)的、產(chǎn)業(yè)的、社會(huì)的、政治的,都落腳于人們?nèi)粘Ｉ畹幕鶎由鐓^(qū)載體能否達(dá)到一種國際化視野,因此,只有立足于國際交往格局,城市才能更好地實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展戰(zhàn)略。

“要加強(qiáng)創(chuàng)新合作機(jī)制建設(shè),以協(xié)同創(chuàng)新牽引城市協(xié)同發(fā)展。城市工作必須同‘三農(nóng)’工作一起推動(dòng),形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。”[13]這明確指出了中國需要形成城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)治理格局,超越目前的城鄉(xiāng)區(qū)隔現(xiàn)狀。許多中國特大型城市,甚至包括國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易比較發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市——例如國際商品城的義烏,國際性人口集聚十分明顯,許多社區(qū)居住了大量國際化人口,出現(xiàn)了國際人口參與社區(qū)治理的事實(shí)*上海有典型的國際化社區(qū),例如仁恒濱江園、古北社區(qū),杭州也出臺(tái)了國際化社區(qū)專門的市政府文件。2011年上海市徐匯區(qū)華涇鎮(zhèn)就有境外人口440人[14]。。

三、問題與定位:“組織化嵌入”而不是“結(jié)構(gòu)化割裂”

“國家治理”與“社會(huì)治理體系”和“全球治理體系”,構(gòu)成了十九大報(bào)告提出的“三層次治理體系”,其中最為核心的是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,但中國的主要社會(huì)矛盾也發(fā)生了變化?！霸谏鐣?huì)新舊體制和新舊結(jié)構(gòu)交替之際,矛盾、沖突、錯(cuò)節(jié)、失衡相隨產(chǎn)生,作為社會(huì)調(diào)控系統(tǒng)的政治和行政系統(tǒng)能否迎接挑戰(zhàn),將決定新體制和新秩序能否牢固地、順利地建立起來,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最終能否有序地建立起來。”[8]國家治理體系和治理能力需要根據(jù)社會(huì)矛盾的新變化進(jìn)行提升,這對(duì)基層城市治理中的黨建與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)如何銜接的問題,提出了具體的挑戰(zhàn)。

(一)基層街區(qū)治理形成了基本穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)

經(jīng)過改革開放40年的持續(xù)發(fā)展,中國的社會(huì)環(huán)境和結(jié)構(gòu)從初期相對(duì)穩(wěn)定的以經(jīng)濟(jì)增量為主的狀態(tài),到今天的現(xiàn)代化全面開啟、社會(huì)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型的狀態(tài),尤其是基層社會(huì)結(jié)構(gòu)從過去的高度組織化狀態(tài),轉(zhuǎn)變到基層社會(huì)的民主生活體系發(fā)育與多元群眾自治形態(tài)。社區(qū)建設(shè)在“街道社區(qū)”與“居委社區(qū)”兩個(gè)不同幅度上展開,從早期開展城市社區(qū)的物質(zhì)環(huán)境條件改造開始,到今天強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)的建設(shè),“街區(qū)”成為城市治理的落腳點(diǎn)。

一是嘗試建立組織聯(lián)動(dòng)式的“區(qū)域化黨建格局”。中國城市基層在街道層面上形成了“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理格局,“街道社區(qū)”黨組織通過聯(lián)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位,把“單位黨建”“行業(yè)黨建”“樓宇黨建”“兩新組織黨建”等活動(dòng)都涵蓋在基層區(qū)域化黨建結(jié)構(gòu)當(dāng)中,以期形成“互聯(lián)、互補(bǔ)、互動(dòng)”的黨建格局。二是基層民主參與制度的擴(kuò)展。全面推開了基層黨務(wù)公開、“公推直選”等黨建民主化機(jī)制。同時(shí),公民有序參與的制度和程序不斷生成,很多地方創(chuàng)新了社區(qū)事務(wù)議事會(huì)、社區(qū)公共事務(wù)決策聽證會(huì)、社區(qū)矛盾協(xié)調(diào)會(huì)等制度,居民有了“民主協(xié)商、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的基本載體。三是社會(huì)組織不斷發(fā)育。許多城市出臺(tái)了具體措施,鼓勵(lì)并支持在居民區(qū)自治中引入專業(yè)社會(huì)組織,提供法律援助、文化建設(shè)、物業(yè)管理、社會(huì)工作、科學(xué)健身等專業(yè)服務(wù),以滿足基層民眾日益增長的多元需求。

(二)城市治理與基層黨建:黨建嵌入基層社會(huì)治理的問題困境

十九大提出了一個(gè)具體明確的模式——“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”,現(xiàn)代城市基層治理的關(guān)鍵點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”[15]各個(gè)制度環(huán)節(jié)之間的具體銜接,讓黨建的組織功能與城市社會(huì)管理與“社區(qū)自治-社會(huì)共治”之間有一個(gè)合理的互動(dòng)。

一是組織權(quán)力與認(rèn)同權(quán)威的不匹配。權(quán)力和權(quán)威并不總是聯(lián)系在一起,黨組織的權(quán)力與社會(huì)權(quán)威如何匹配就成為一個(gè)中軸性問題。新的基層黨組織要在組織權(quán)力的基礎(chǔ)上具有新的權(quán)威,才能有效地執(zhí)導(dǎo)和引領(lǐng)社會(huì)的快速發(fā)展,但如果現(xiàn)有基層黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)不與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革同步,一個(gè)后果是其組織權(quán)力還存在,但是組織權(quán)威卻會(huì)逐漸消散,從結(jié)構(gòu)上看它與社會(huì)結(jié)構(gòu)不吻合,從功能上看它與社會(huì)結(jié)構(gòu)不匹配,從形態(tài)上看它無法取得社會(huì)的意識(shí)認(rèn)同。

二是制度疊加的“創(chuàng)新內(nèi)卷化”。在黨建組織化網(wǎng)絡(luò)持續(xù)健全的基礎(chǔ)上,中國城市已經(jīng)形成了初步的“共治合力”,但整體上觀察,基層黨建呈現(xiàn)出了制度不斷疊加、創(chuàng)新功能卻不斷“內(nèi)卷化”*社會(huì)學(xué)用“內(nèi)卷化”來解釋由于外部條件嚴(yán)格限制或內(nèi)部機(jī)制的嚴(yán)格約束下,社會(huì)經(jīng)濟(jì)或文化制度出現(xiàn)一種惰性,導(dǎo)致一種“內(nèi)卷性增長”,即沒有發(fā)展的增長。我們?cè)诖酥阜Q制度增加但是問題卻沒有根本解決的制度創(chuàng)新困境[16]。的困境,即治理結(jié)構(gòu)的泛政治化。黨建“無法嵌入”到變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)中,導(dǎo)致黨建方法、方式和格局停留在“傳統(tǒng)方式鎖定”上,形成了一種隱匿的行進(jìn)性發(fā)展的組織失調(diào),包括認(rèn)知不足、溝通失語、措施失用和執(zhí)行乏力等功能障礙,同時(shí)伴有基層人員的行為僵化和組織動(dòng)員功能的減退。

三是多元人群參與的不均衡。除了社區(qū)干部和社區(qū)群體,目前城市居民參與自治與共治的愿望普遍不強(qiáng),只有遇到與自己利益密切相關(guān)的事項(xiàng)才會(huì)“被動(dòng)性參與”,而參與也多為“老面孔”,難以吸引年輕人和白領(lǐng)階層;同時(shí),大量外來非戶籍人口缺乏參與的途徑和機(jī)制;更為突出的是,基層黨建如何在非公企業(yè)、新型社會(huì)組織和互聯(lián)網(wǎng)空間內(nèi)發(fā)揮嵌入性引領(lǐng)功能,還在現(xiàn)代信息社會(huì)中存在著“有心無力”的困境。

四是新城市空間領(lǐng)域內(nèi)的治理滯后。在快速城市化進(jìn)程中,中國大多數(shù)城市的城郊結(jié)合部和遠(yuǎn)郊農(nóng)村中的物質(zhì)空間不斷更新(regeneration),出現(xiàn)了治理的空間滯后(space lag)現(xiàn)象。特別是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、舊區(qū)改造和大型居住區(qū)建設(shè),出現(xiàn)了一批“大鎮(zhèn)”“大居”,城市治理方面出現(xiàn)了新矛盾,造成黨建缺少有效的嵌入路徑,僅停留在傳統(tǒng)的組織建設(shè)覆蓋面和發(fā)展黨員上,對(duì)新空間內(nèi)社會(huì)治理問題的解決能力匱乏。

五是組織激勵(lì)的動(dòng)力不足。傳統(tǒng)中國城市內(nèi)的黨員身份關(guān)系到城市管理中的“精英繼承問題”[17],即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展到今天,基層管理體制如何吸納社會(huì)精英,成為執(zhí)政黨基層組織的生命力所在。目前基層社區(qū)建設(shè)者隊(duì)伍構(gòu)成的一個(gè)最大特征就是身份復(fù)雜*主要有機(jī)關(guān)行政人員、事業(yè)編制人員、社區(qū)干部、社工、協(xié)管員、聘用人員、部門派駐人員等七大類,其中,僅協(xié)管員隊(duì)伍就有四類20余支。,雖然這是為了適應(yīng)社區(qū)管理的不斷發(fā)展,但它造成了“管理多頭”“政出多門”“待遇不同”“忙閑不均”等問題;許多城市中心城區(qū)中的居民區(qū)黨組織書記年齡趨于老化,年輕人員“干不長”,使得基層黨建與自治缺乏持續(xù)性的人力資源支撐基礎(chǔ)。

六是治理方式的“碎片化”。中國城市基層治理,一直面臨著如何形成一個(gè)基層空間上的制度整體性,避免長期以來的“碎片化治理”難題,這一困境也從根本上制約著“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的治理格局能否真正形成,制約著實(shí)現(xiàn)“自治、共治、法治和德治”的整體性鏈接。但從制度理念的提出到建構(gòu)“落實(shí)基點(diǎn)”,是一個(gè)持續(xù)的過程,目前基層黨建在“引領(lǐng)”多元社會(huì)主體主動(dòng)參與社區(qū)共治上還存在許多嚴(yán)重的不適應(yīng),造成基層治理所需要的和黨建組織化與基層民主自治和社會(huì)共治之間存在著“結(jié)構(gòu)化割裂”困境,因此,整個(gè)中國城市治理的中軸性議題仍然是如何創(chuàng)新基層黨建的組織形態(tài)與具體的黨建工作方法,避免“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的“黨建碎片化”模式。

(三)結(jié)構(gòu)嵌入與民主自治結(jié)合的治理框架

針對(duì)中國城市基層所呈現(xiàn)的“多元化、資源分散和動(dòng)態(tài)變化”的基本困境,“黨建引領(lǐng)下的社區(qū)共治和社區(qū)自治”路徑直面回應(yīng)了基層黨建的嵌入問題,即“黨的基層組織如何整合資源、黨的基層領(lǐng)導(dǎo)何以形成最大化共識(shí)、黨的基層網(wǎng)絡(luò)怎樣引領(lǐng)群眾有序參與”等等,這構(gòu)成了中國政治結(jié)構(gòu)下的一個(gè)城市基層社會(huì)治理的框架,如表2所示。

表2 中國城市基層社會(huì)治理框架的要素

現(xiàn)代城市的歷史是與自治、民主、自由聯(lián)系在一起的,它們構(gòu)成了現(xiàn)代政治的市民社會(huì)基礎(chǔ)?！俺前钍切袠I(yè)和職能相異的分子的組合”[18]3,但現(xiàn)代城市的集聚方式與傳統(tǒng)城市發(fā)生了根本的差異:傳統(tǒng)城市是手工業(yè)者、流亡者和商業(yè)者這些非貴族階層的結(jié)合體基礎(chǔ)上的“行業(yè)自治”和“城市自治”的緊密結(jié)合,而現(xiàn)代城市社會(huì)則是各個(gè)不同社會(huì)階層的人,集聚在不同形態(tài)的城市空間內(nèi),聯(lián)結(jié)成一個(gè)社區(qū)自治和社會(huì)共治結(jié)構(gòu),形成一個(gè)有序的社會(huì)機(jī)制[19]。在一定程度上,城市雖然擺脫了“單位計(jì)劃組織形態(tài)”,但是依然停留在政治城市化和行政城市化的結(jié)構(gòu)當(dāng)中,開放式治理可以使得城市回歸到人的城市化當(dāng)中去。

一個(gè)具有中國“政社結(jié)構(gòu)特征”的城市物質(zhì)空間(包括產(chǎn)業(yè)空間、經(jīng)濟(jì)空間)層面的技術(shù)規(guī)劃,如何與一個(gè)能支撐起這一規(guī)劃的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和基層黨建機(jī)制相匹配,成為至關(guān)重要的問題。所以,中國城市治理的一個(gè)核心問題就在于如何建構(gòu)一個(gè)整體性的開放式治理形態(tài),從而使得獨(dú)特的中國政治結(jié)構(gòu)有效而有序地容納、接受、吸納和引領(lǐng)多元的社會(huì)參與力量,形成一個(gè)開放式的“政黨-政府-社會(huì)-市場(chǎng)”的多元融合,而不是形成一個(gè)黨建組織網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)自治網(wǎng)絡(luò)之間的“結(jié)構(gòu)化割裂狀態(tài)”,否則,最終會(huì)影響現(xiàn)代城市對(duì)于人力資源、經(jīng)濟(jì)資源、技術(shù)資源和資本的整合能力,帶來不可避免的城市衰敗。

四、中國城市治理的內(nèi)生結(jié)構(gòu)性營造

社會(huì)民主自治結(jié)構(gòu)的維持和發(fā)育,是執(zhí)政黨基層黨組織“嵌入”的基本前提,而不是要“單純占領(lǐng)”的陣地。無法有效嵌入到現(xiàn)存城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中的黨組織建設(shè),必然無法實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)動(dòng)員和政治領(lǐng)導(dǎo),黨建要嵌入和融合,就需要基于現(xiàn)代城市的社會(huì)基礎(chǔ),而不是回避這一現(xiàn)實(shí)。所以,黨建要形成中國城市基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)力量,與關(guān)鍵社會(huì)資源形成有效互動(dòng),就要變成城市治理的“內(nèi)生性支撐要素”,與持續(xù)的社會(huì)建設(shè)融合在一起,這是基層黨組織運(yùn)作的原則和目的。但黨組織需要解決的問題可能比社會(huì)本身更為復(fù)雜和艱巨,包括黨組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)在中國現(xiàn)階段單位的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理中有何作用?黨組織的權(quán)力要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展,該如何組織和建構(gòu)?

執(zhí)政黨對(duì)其黨組織的功能要求是要“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”,推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政能力在基層社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。這一使命集中體現(xiàn)在基層黨建的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”上,即“從上層著力向基層著力轉(zhuǎn)變,從局部推進(jìn)向整體推進(jìn)轉(zhuǎn)變,從各自封閉向共同參與轉(zhuǎn)變,從簡單粗放向精準(zhǔn)發(fā)力轉(zhuǎn)變”。毋庸置疑的是,從政治訴求上看,黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)為現(xiàn)代城市治理的全面改革提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障而不是體制障礙,以有效解決基層黨建組織上的“嵌入議題”,而不是惡化“結(jié)構(gòu)割裂”的現(xiàn)狀。要改變這一困境,基層黨建要進(jìn)行組織化嵌入社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性營造。

(一)從組織封閉轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)開放:黨組織自身建設(shè)訴求

1.黨建嵌入多元治理的政治訴求

對(duì)中國現(xiàn)代城市治理結(jié)構(gòu)的演化與生成而言,落后的黨建形態(tài)會(huì)阻礙社會(huì)建設(shè)和治理的進(jìn)程,如同過去鄧小平指出的那樣,“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步,都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制,就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展,阻礙四化的成功”“重要的是政治體制不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求,所以不搞政治體制改革就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果,不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)”[20]158。

執(zhí)政黨對(duì)中國城市社會(huì)治理創(chuàng)新的核心政治要求是“堅(jiān)持把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線”,這是中國特定政治結(jié)構(gòu)對(duì)城市治理結(jié)構(gòu)的外在制度約束。政黨在基層治理中的組織行動(dòng),如何“尋找”城市基層治理的中軸性制度載體,建立一個(gè)能整合各個(gè)層面的“治理子制度”之間的良好協(xié)作關(guān)系,使得黨建和社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理之間形成一個(gè)“同向”的治理力量凝聚,建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)中各個(gè)子系統(tǒng)之間的銜接點(diǎn),以期形成良好的整體性治理績效?這一政治問題在城市治理的結(jié)構(gòu)上就變成:城市空間內(nèi)的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的一元化與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的多元化之間的關(guān)系如何互動(dòng)?

這里一個(gè)很重要的理論問題是中國社會(huì)治理中的正常社會(huì)穩(wěn)定(social order)需求與被動(dòng)式“維穩(wěn)”(political control)之間的關(guān)系,許多管理行為往往混淆了漸進(jìn)式改革所需要的穩(wěn)定[21]與“維穩(wěn)”之間的本質(zhì)區(qū)別。許多基層的黨建無法嵌入社會(huì),很多是被穩(wěn)定社會(huì)的任務(wù)所束縛,導(dǎo)致現(xiàn)有的黨建模式陷入“穩(wěn)定—掌握—管控—?jiǎng)訂T—穩(wěn)定”這一“路徑鎖定循環(huán)”。

改革開放40年來,雖然以政黨為組織核心的單位體制在很大程度上消解了,但黨的各級(jí)組織網(wǎng)絡(luò)依然與中國社會(huì)運(yùn)作緊密聯(lián)系在一起,并且黨組織擁有很多國家的行政和財(cái)政資源。因此,執(zhí)政黨的基層組織要嵌入到新時(shí)期的城市基層社會(huì)治理中,不能只是過去簡單的“政治意義上的組織領(lǐng)導(dǎo)”,而必須建立一個(gè)基層黨組織可以嵌入到具體的社會(huì)治理制度當(dāng)中去的創(chuàng)新路徑,否則,就只能外在于社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程,談不上實(shí)現(xiàn)真正有效的政治領(lǐng)導(dǎo)。

黨建要為基層城市社會(huì)治理提供強(qiáng)大的組織力量支撐,關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)基層黨建組織與社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng),嵌入到社會(huì)多元參與的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中,而不是形成黨建網(wǎng)絡(luò)“孤零零”地矗立在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之上。中國各個(gè)城市都已經(jīng)意識(shí)到城市基層黨建結(jié)構(gòu)開放性問題的嚴(yán)肅性和關(guān)鍵性,一些區(qū)域核心城市,尤其是東部沿海的一線城市也都對(duì)基層黨建進(jìn)行了嵌入式創(chuàng)新嘗試。

2.群眾路線與人才更新

從接管城市以來,執(zhí)政黨在城市里面建立了廣闊的組織網(wǎng)絡(luò),也擁有比較成熟的群眾工作體系,這是城市治理的資源,有助于現(xiàn)代城市社會(huì)的成長?，F(xiàn)代基層黨建要建立開放式結(jié)構(gòu),第一位的要素是黨組織踐行群眾路線的自覺性,引領(lǐng)和支持民眾在基層公共決策和社區(qū)治理事務(wù)上的協(xié)商民主決策機(jī)制。只有嵌入到社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中去,黨建才能真正從群眾中汲取到必要的智慧和力量。例如上海市閔行區(qū)古美街道探索的“開放式黨建”模式、杭州市江干區(qū)建設(shè)的“同心圓”工程等,都是黨建組織嵌入社會(huì)治理的有效嘗試。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過各級(jí)組織特別是基層組織卓有成效的工作來實(shí)現(xiàn)”,但踐行群眾路線在于具體執(zhí)行人的主動(dòng)性發(fā)揮,“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,關(guān)鍵在體制創(chuàng)新,核心是人”,沒有人的主動(dòng)性也就沒有所謂的組織創(chuàng)新的可能性,否則,黨的領(lǐng)導(dǎo)就成為一句老生常談而讓人不勝其煩的套話?，F(xiàn)代城市治理毫無疑問要落實(shí)在“建立一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍”上面,前提是政黨建設(shè)需要有現(xiàn)代的人力資源結(jié)構(gòu)——了解現(xiàn)代城市的治理技術(shù),熟悉協(xié)商民主的程序,尊重現(xiàn)代社區(qū)共營和共治共建共享的系統(tǒng)化知識(shí)。只有基層黨組織的人力資源具有現(xiàn)代治理的知識(shí)結(jié)構(gòu),才能理解、尊重和支持社會(huì)專業(yè)隊(duì)伍的具體行動(dòng),才能把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入到人民群眾之中,才能依靠群眾和動(dòng)員群眾,“政治領(lǐng)導(dǎo)”才不是一個(gè)口號(hào)式的存在。

3.政治領(lǐng)導(dǎo)“融入”自治民主

黨的基層組織是政治領(lǐng)導(dǎo)的“全部工作和戰(zhàn)斗力”的基礎(chǔ),但政治組織要領(lǐng)導(dǎo)的是一個(gè)具有自治能力的群眾聯(lián)合體和民主結(jié)構(gòu)的社會(huì),而不是一個(gè)僵化而被動(dòng)的社會(huì)體,否則,政治領(lǐng)導(dǎo)沒有任何互動(dòng)性的意義和價(jià)值。

歷史上中國共產(chǎn)黨一直重視征求城市的社會(huì)民意基礎(chǔ),這奠定了執(zhí)政黨“統(tǒng)籌全局”的基礎(chǔ)[22]。從最初接管城市開始,中國共產(chǎn)黨就逐步形成了有效利用基層民主的方式來動(dòng)員和領(lǐng)導(dǎo)民眾,利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的力量來對(duì)抗市場(chǎng)波動(dòng)。陳云最早接管沈陽、陳毅接管上海等突出案例[23]以及不武力解放香港和澳門的決定等[24],都充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對(duì)城市治理的政治領(lǐng)導(dǎo)能力與民主方式的結(jié)合。新時(shí)期城市基層黨組織帶頭創(chuàng)新各種基層民意整合的科學(xué)民主機(jī)制,主動(dòng)支撐社會(huì)自身的自治,而不是事事都要依靠“行政資源”去提供,依靠“行政強(qiáng)制”去壓制“社會(huì)糾紛”。從執(zhí)政黨的角度而言,就是如何體現(xiàn)黨引領(lǐng)的問題,而不是管控的問題,需要考慮政治領(lǐng)導(dǎo)如何與基層民主自治相結(jié)合的問題,包括黨組織在社會(huì)意見整合上如何形成開放的制度和科學(xué)程序,而不是“指定代表”的群眾座談會(huì);黨的意識(shí)形態(tài)宣傳如何適應(yīng)現(xiàn)代城市社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化和信息化的傳播方式,而不是簡單的“新聞審查”與“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控”等。

基層黨建的“民主落實(shí)基點(diǎn)”,是基層黨組織如何看待社會(huì)民主化的問題。只有基層黨組織充分認(rèn)知、理解和接受了現(xiàn)代民主治理的意義、價(jià)值和規(guī)則,用其政治資源支持群眾自治結(jié)構(gòu)的生成,才能真正聽到民意,形成多數(shù)人的意見。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)要既不越位,又能起到引領(lǐng)的作用,因此,要堅(jiān)決避免“簡單粗暴式”的黨組織包辦。例如業(yè)委會(huì)的選舉,無論選出來什么人,只要是合法選舉,一個(gè)有“自信”的基層黨組織都可以接受民主的選擇,然后尋找辦法把業(yè)委會(huì)等社會(huì)組織協(xié)調(diào)起來,在政治引領(lǐng)下形成社會(huì)治理中基層“三駕馬車”的“合力共治”,而不是兩兩組合,形成對(duì)抗。

(二)多元共治的社會(huì)多中心復(fù)合治理結(jié)構(gòu)

隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展加快、人口大量增加、社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于多元、群眾利益訴求復(fù)雜多樣以及信息傳播方式的深刻變化,中國各個(gè)社群都在快速變遷,各類非常態(tài)現(xiàn)象直指社會(huì)間的相互信任問題。但社會(huì)要有序運(yùn)行,城市要良性發(fā)展,除了宏觀的政治改革要推進(jìn)、民主制度要建設(shè)外,從基層社會(huì)的治理角度來看,還要通過“自治與共治”形成各個(gè)社會(huì)共同體內(nèi)以及相互之間的基本共識(shí),不同群體訴求之間有一個(gè)最大可能的“公約數(shù)”,它是實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精細(xì)化與公共服務(wù)高效化的民主基礎(chǔ)。

現(xiàn)代城市的發(fā)展,不是城市對(duì)所有資源的過度占有和無序擴(kuò)展,而是一種有利于城市各個(gè)人群“居住、生產(chǎn)、交通和游憩”的資源合理配置;現(xiàn)代城市的不斷更新,也不是各個(gè)城市組織部分之間空間結(jié)構(gòu)的緊張或各個(gè)社會(huì)群體的分裂和對(duì)抗,更不是政府與社會(huì)的對(duì)立。因此,城市持續(xù)發(fā)展不是簡單的物質(zhì)形態(tài)增長壓抑一種生命力的發(fā)展[19],通過民眾感情上的共同體交流與治理技術(shù)上的精通熟練,從而擴(kuò)大城市生活各個(gè)方面的空間,這一直是歷史上城市的最高職責(zé),也將成為中國城市連續(xù)存在的主要理由。

要構(gòu)成一個(gè)現(xiàn)代城市治理體系,毫無疑問需要城市政府具備現(xiàn)代的政治智慧,“鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)和管理,真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”*“中央城市工作會(huì)議在北京舉行”,新華網(wǎng),2015-12-22,http:∥news.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm。充分發(fā)揮市民“共治共管”的積極性,事實(shí)上也是減小城市管理執(zhí)法壓力的有效路徑*“城市管理要融入‘共治共管’思維”,《四川日?qǐng)?bào)》,2016-08-25,http:∥news.163.com/16/0825/05/BV9SGTA600014SEH.html。通過政府的制度載體供給和政策行動(dòng)激勵(lì),使得現(xiàn)代城市的“規(guī)劃參與”“民主管理”“基層自治”和“信息共享”之間相互匹配,形成一個(gè)完善的、功能明確而又相互配合社區(qū)塑造或者社區(qū)營造[25]的整體過程。

“要堅(jiān)持協(xié)調(diào)協(xié)同,盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng),使政府有形之手、市場(chǎng)無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”,其基礎(chǔ)就是建構(gòu)一個(gè)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的多中心復(fù)合治理結(jié)構(gòu),形成政黨的基層領(lǐng)導(dǎo)能力。雖然目前中國各個(gè)城區(qū)的實(shí)踐模式有形式上的差異,甚至各個(gè)實(shí)踐名稱也是“百花齊放”,但整體上現(xiàn)代城市基礎(chǔ)多元共治的多中心復(fù)合治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步在制度化和體系化,為城市治理吸納社會(huì)多層次的資源提供了開放式的載體。

(三)城市基層協(xié)商民主參與的程序化

城市參與一直是城市治理的核心議題[26]。“事實(shí)上,20世紀(jì)最引人注意的變化之一,我們很難實(shí)際上看到哪個(gè)國家對(duì)公眾參與政治的合法權(quán)利直接予以拒絕的情形。只有那么幾個(gè)國家連起碼的形式上的投票權(quán)也沒有給予它們的公民,也不舉行哪怕是名義上的選舉;甚至最專制的獨(dú)裁者現(xiàn)在也要在口頭上表示承認(rèn)民眾參與政治的合法權(quán)利——即參與‘管理’(governing)的權(quán)利,哪怕不是以公開競(jìng)爭(zhēng)(public contestation)的方式?！盵27]5

中國社會(huì)正在從“權(quán)威式治理”走向“信息式治理”,從“集中式治理”走向“分權(quán)式治理”,從“管制式治理”走向“驅(qū)動(dòng)式治理”,而民主與非民主構(gòu)成了以上不同方式的具體執(zhí)行路徑[8]。十八大報(bào)告以及其后一系列的中央文件,都在政治層面確定了協(xié)商民主對(duì)于中國城市治理的重要意義。最近十幾年,各個(gè)城市在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的多元實(shí)踐中,圍繞形成一個(gè)能“處理好黨組織和其他治理主體的關(guān)系,明確權(quán)責(zé)邊界,做到無縫銜接,形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的多元城市治理機(jī)制,都在進(jìn)行著新的制度嘗試*這些政策提法還很難在理論上形成一個(gè)明確的評(píng)價(jià)和界定,但卻是基層治理中的一個(gè)重要議題。。十九大報(bào)告一個(gè)突出的地方就是把十八大報(bào)告提出的“協(xié)商民主是一種治理方式”上升到“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式”[7]11,要“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè),形成完整的制度程序和參與實(shí)踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”*李昌禹等在2017年10月21日的《人民日?qǐng)?bào)》中提出“有事好商量,眾人的事情由眾人商量:協(xié)商民主,更廣泛更活躍”。。這一中國特定的協(xié)商民主形式,明確界定了在“黨建引領(lǐng)下的社會(huì)共治和社區(qū)治理”[15]的結(jié)構(gòu)中,黨建采取什么具體程序、方式和載體,提煉多元人群參與城市治理的科學(xué)化的協(xié)商民主程序,開放地容納多元社會(huì)力量參與,形成現(xiàn)代城市治理中的“合力”與“共識(shí)”。

中國現(xiàn)代城市處在一個(gè)急速塑造的過程中,尤其是沿海發(fā)展比較快的區(qū)域,需要直接面對(duì)國際上不同文化的沖擊和國內(nèi)不同人群相融合的困境。多元并存既是一種互相融合的機(jī)遇,也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。城市公共事務(wù)治理中,市民的參與既是民主的體現(xiàn)又是政府優(yōu)化決策的一個(gè)基礎(chǔ)性資源。通過所有層面的公民公共參與,最終形成城市對(duì)人生活本身的回歸,因?yàn)槌鞘械淖罱K任務(wù)是促進(jìn)人們自覺地參與城市演化歷史的進(jìn)程。因此,現(xiàn)代城市治理的關(guān)鍵在于如何科學(xué)匯集基層社會(huì)的需求信息,政府如何按照協(xié)商民主的程序和方法來引導(dǎo)政策信息與民眾進(jìn)行有效互動(dòng),從而形成一個(gè)治理共識(shí),達(dá)成問題解決的“實(shí)踐案例”。這是協(xié)商民主在整個(gè)社會(huì)基層治理中的程序功能,也是十八大報(bào)告及其后一系列具體政策的目的所在,更是十九大報(bào)告持續(xù)強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主制度發(fā)展對(duì)于中國基層治理的重要意義所在*具體詳細(xì)內(nèi)容可參見十八大和十九大報(bào)告,以及中共中央辦公廳的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等文件。。

許多城市和地方都實(shí)踐了基層協(xié)商共治的實(shí)際操作案例,側(cè)重基層協(xié)商民主的精細(xì)化制度設(shè)計(jì),在協(xié)商民主參與的程序化和方法技術(shù)的科學(xué)性方面做出了很多前沿性的實(shí)踐。例如上海浦東新區(qū)浦興街道與涼城街道的“街道自治金協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”、靜安區(qū)南京西路街道的“社區(qū)代表會(huì)議”、浦東新區(qū)洋涇街道的“社區(qū)委員會(huì)實(shí)體化運(yùn)作”、虹口區(qū)嘉興路街道的“社區(qū)協(xié)商共治和自治制度的系統(tǒng)化建構(gòu)”等,這些案例都實(shí)際操作了協(xié)商民主在城市基層治理中的科學(xué)性、程序性與制度化。許多城市基層民主的科學(xué)實(shí)踐過程與浙江省溫嶺市工業(yè)化發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算改革中的協(xié)商民主(民主懇談)、云南鹽津縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾協(xié)商預(yù)算等一起形成了中國城鄉(xiāng)區(qū)域“齊頭并進(jìn)”的格局。

協(xié)商民主的未來發(fā)展應(yīng)從“協(xié)商民主”的本質(zhì)含義入手,“形成完整的制度程序和參與實(shí)踐”[7]38,提煉出更易于整合各社會(huì)群體意見的參與程序,保證民主協(xié)商參與的科學(xué)性。根據(jù)上海、浙江、四川、云南等地最近十幾年的持續(xù)實(shí)踐,科學(xué)地篩選協(xié)商民主決策參與者需要超越政府指定或者自愿報(bào)名傳統(tǒng),同時(shí)也應(yīng)超越單純隨機(jī)抽取方式,通過完善的分層隨機(jī)抽樣,實(shí)現(xiàn)合理的意見整合,把黨委政府的宏觀引導(dǎo)性與科學(xué)量化的民意協(xié)商融合,形成復(fù)式協(xié)商民主決策程序。

(四)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)空間的民主治理訴求

當(dāng)代社會(huì)的管理技術(shù)已經(jīng)從傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代乃至后現(xiàn)代的技術(shù)支撐方式,高科技手段以前所未有的方式重塑著現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu),塑造了智慧城市(smart city)等形態(tài),形成了新型公私合作方式。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的信息流動(dòng),呈現(xiàn)出信息節(jié)點(diǎn)的平面化、信息抵達(dá)的即時(shí)性和傳播幅度的廣延性等特征,使得許多社會(huì)事件更加隱蔽,并且這一信息流動(dòng)方式帶來人們交往方式的變化,加劇了傳統(tǒng)交往模式中突發(fā)事件的激烈程度。

網(wǎng)絡(luò)空間的開放性大大超越了以往物質(zhì)空間內(nèi)的形態(tài),形成了集中多于分散的結(jié)構(gòu),這給城市社會(huì)中的人群提供了可超越傳統(tǒng)社區(qū)交往的多中心空間,它一方面使得傳統(tǒng)中國家庭的關(guān)系可能更加緊密和睦,如遠(yuǎn)距離的交流得以實(shí)現(xiàn),使得鄰里關(guān)系得到強(qiáng)化,同時(shí)許多公共問題可以在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇上討論而不必面對(duì)面爭(zhēng)執(zhí)。這是現(xiàn)代城市治理中對(duì)所有的組織——政黨和政府,和所有個(gè)體的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)議題,最為重要的是形成了可以超越傳統(tǒng)黨建組織覆蓋方式難以觸及的“死角”。

網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)信息傳播的改變同時(shí)也是一個(gè)可能的有利資源,關(guān)鍵是如何利用信息技術(shù)來重塑治理格局。中國城市一直在“重視與擔(dān)憂”中推進(jìn)社會(huì)組織參與基層民主和治理,由年輕群體為主的新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織,以及人們對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間的依賴與參與,都是過去基層黨建與自治結(jié)構(gòu)沒有面臨過的問題。城市治理結(jié)構(gòu)在著力促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)健康有序發(fā)展的同時(shí),應(yīng)探索網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)政黨基層網(wǎng)絡(luò)的布局,提升基層黨建工作人員的信息技術(shù)應(yīng)用能力,而不是單純地培訓(xùn)搜索“不良”信息的技能。目前,許多社區(qū)自治中已經(jīng)出現(xiàn)了成熟的“互聯(lián)網(wǎng)+”管理的自治模式,同時(shí)一些新型媒體介入社會(huì)治理的形式也呈現(xiàn)出來,例如上海人民廣播電臺(tái)的《市民政務(wù)通—直通990》節(jié)目利用“阿基米德平臺(tái)”開展“閔行區(qū)社區(qū)文化建設(shè)大討論”。城市治理利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)提供精準(zhǔn)的社區(qū)服務(wù),在有效匯集現(xiàn)代社會(huì)治理的問題信息中凸顯現(xiàn)代社會(huì)的自治機(jī)理,形成網(wǎng)絡(luò)空間中基層黨建結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的“吻合度”。

五、結(jié)論:只有結(jié)構(gòu)開放與民主自治才能實(shí)現(xiàn)“黨建引領(lǐng)”

過去基于城市管控的中國基層社會(huì)是一種封閉性的治理模式,社會(huì)變遷帶來了黨建的組織割裂,如果基層黨建的“組織化嵌入”無法超越“結(jié)構(gòu)化割裂”,現(xiàn)代城市基層開放式治理的結(jié)構(gòu)性要素就無法生成,所謂的黨建因素對(duì)于城市治理而言是“內(nèi)生還是外生”,意義也就不重要了。

整體上觀察,各個(gè)城市實(shí)踐的“區(qū)域化黨建”路徑,初步形成了基層黨組織與區(qū)域內(nèi)駐區(qū)單位和人群的組織化互動(dòng),但目前還處于一種政治結(jié)構(gòu)覆蓋的主導(dǎo)態(tài)勢(shì),如何具體實(shí)現(xiàn)基層黨建對(duì)社會(huì)治理的引領(lǐng)作用,實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng),還需要許多具體制度的創(chuàng)新和程序方法的設(shè)計(jì)。

基層黨建在基層城市社會(huì)治理中的核心使命是堅(jiān)持培育開放包容的自治理念、多元協(xié)同的自治結(jié)構(gòu)、活力有序的自治機(jī)制,從而逐步引導(dǎo)居民從基層社會(huì)問題的發(fā)現(xiàn)者轉(zhuǎn)變成問題解決的參與者,讓居民群眾在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法、有序、有效、廣泛地參與到社區(qū)公共事務(wù)的決策、實(shí)施、監(jiān)督的各環(huán)節(jié)中來。因此,現(xiàn)代城市基層黨建嵌入到基層社會(huì)治理與自治民主的重點(diǎn)是提升黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)共治自治與基層協(xié)商民主的能力,開放空間給基層各個(gè)街道、村鎮(zhèn)以及社區(qū),努力探索符合現(xiàn)代城市治理的新形式,而不是簡單地依賴傳統(tǒng)的黨建模式,泛泛而談“政治領(lǐng)導(dǎo)”。

這樣一來,“開放式黨建”的城市治理涵義就變成了在中國社會(huì)從傳統(tǒng)單一的“政黨—政府中心”走向多元力量共治的格局背景下,基層政黨建設(shè)如果要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)可以吸納不斷發(fā)育的社會(huì)力量的新結(jié)構(gòu),就需要形成一個(gè)基于組織建設(shè)的結(jié)構(gòu)開放、決策流程優(yōu)化的協(xié)商民主和動(dòng)員機(jī)制、靈活多元的開放式結(jié)構(gòu),從而整合多元的社會(huì)力量,創(chuàng)造性地繼承群眾路線的工作模式,形成現(xiàn)代空間內(nèi)黨建與社會(huì)的有效互動(dòng)。

未來的城市基層黨建工作,只有“解放和激活社會(huì)活力”,才能形成“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,堅(jiān)持人民城市為人民”。否則,“長期執(zhí)政”就是一句空話,因?yàn)橹袊鞘兄卫淼娜蝿?wù),需要真正避免那種“輕輕松松、敲鑼打鼓”的政治運(yùn)動(dòng)式的黨建模式和解決治理問題的方式。