王保民,王 碧

(西安交通大學(xué)法學(xué)院,陜西西安710049)

2015年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)要求我國(guó)到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。在法治政府建設(shè)中,鑒于政府管理的績(jī)效和社會(huì)治理的水平直接取決于行政立法的質(zhì)量,故《綱要》中對(duì)于“法治政府”這一概念所設(shè)定的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一即為具有完備的依法行政制度體系[1]。就如何提高行政立法質(zhì)量,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系,《綱要》明確提出要“通過(guò)開(kāi)展立法前評(píng)估等方式,健全立法項(xiàng)目論證制度”。立法前評(píng)估采取將控制立法質(zhì)量關(guān)口前移的方法來(lái)保證立法質(zhì)量,是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。

行政立法前評(píng)估通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估,預(yù)測(cè)立法可能帶來(lái)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn),給立法、執(zhí)法和守法主體一個(gè)較為穩(wěn)定的預(yù)期,保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,是實(shí)現(xiàn)“提高政府立法質(zhì)量,構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系”目標(biāo)的重要措施。在行政立法前評(píng)估過(guò)程中,正是由于評(píng)估主體需要憑借特定的指標(biāo)體系對(duì)上述可能性影響進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè),達(dá)到遏制過(guò)度立法、節(jié)約立法資源、降低立法泡沫,防止不良立法出臺(tái)的目的,因此,行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系是行政立法前評(píng)估制度的核心要素,也是實(shí)現(xiàn)提高立法質(zhì)量這一目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

立法前評(píng)估的功能定位與立法后評(píng)估截然不同:立法前評(píng)估意在解決立法項(xiàng)目能否進(jìn)入立法程序,以及法律是否當(dāng)立、何時(shí)立、如何立的問(wèn)題,其指標(biāo)主要包括立法的必要性、合法性(是否與上位法沖突)、可操作性、立法對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化的影響等[2];而立法后評(píng)估則是對(duì)已經(jīng)頒行法律法規(guī)實(shí)施的基本情況進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的測(cè)度[3],目的在于檢驗(yàn)已實(shí)施的法律法規(guī)的立法質(zhì)量和實(shí)施效果,推動(dòng)已有立法的質(zhì)量提升[4],評(píng)估指標(biāo)包括立法技術(shù)、實(shí)施后的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益、執(zhí)法效果等[5]。近年來(lái),我國(guó)不論是中央還是地方都面臨著行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系仍然缺失的制度困境,導(dǎo)致我國(guó)行政立法前評(píng)估工作無(wú)法有序進(jìn)行及立法的執(zhí)行效果不佳等后果,極大地延遲了我國(guó)行政立法的科學(xué)化進(jìn)程。本文擬對(duì)實(shí)現(xiàn)行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的系統(tǒng)化、科學(xué)化路徑進(jìn)行深入探討,并嘗試構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的指標(biāo)體系,以促進(jìn)我國(guó)行政立法前評(píng)估的理論與實(shí)踐發(fā)展。

一、國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展與評(píng)價(jià)

目前,關(guān)于行政立法前評(píng)估的理論研究及相關(guān)制度實(shí)踐,國(guó)外主要取得了如下進(jìn)展:

第一,日本中央決策機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估指標(biāo)的功能進(jìn)行了深入的分析和評(píng)價(jià),強(qiáng)調(diào)評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府立法的有效指導(dǎo)作用;歐盟的立法評(píng)估貫穿立法活動(dòng)始終。日本東京都“政策報(bào)道室”不僅著眼于評(píng)估指標(biāo)能夠“對(duì)政府當(dāng)前政策的發(fā)展現(xiàn)狀和整體目標(biāo)進(jìn)行一個(gè)準(zhǔn)確的定位”,還將“對(duì)居民、工作人員、議會(huì)慣用標(biāo)準(zhǔn)的了解”“預(yù)計(jì)政策目標(biāo)惡化的結(jié)果,重新組合和配置政策資源”“對(duì)管理模式進(jìn)行改革”以及“政策目標(biāo)失敗的原因和追責(zé)和改進(jìn)策略”這種與社會(huì)管理相關(guān)的元素納入評(píng)估指標(biāo)的價(jià)值判斷[6]。歐盟國(guó)家的立法評(píng)估活動(dòng)起于立法前的協(xié)商咨詢、對(duì)政策對(duì)象的影響性評(píng)估、相關(guān)成本效益分析、立法草案起草、附隨評(píng)估,直至立法后的效果監(jiān)控[7]。

第二,成本效益分析方法已經(jīng)普遍用于國(guó)外行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建過(guò)程中,且形成了關(guān)于成本效益分析適用領(lǐng)域的成熟的制度規(guī)制。在評(píng)估制度的發(fā)展上,美國(guó)是世界上最早將成本效益分析運(yùn)用于行政立法前評(píng)估的國(guó)家,也是運(yùn)用成本效益分析方法實(shí)現(xiàn)行政立法科學(xué)化、合理化最成功的國(guó)家。美國(guó)主要采用國(guó)家立法和總統(tǒng)令的形式規(guī)定成本效益評(píng)估的原理和適用范圍。2003年9月,美國(guó)管理與預(yù)算辦公室制定的《A-4號(hào)監(jiān)管指引》[8]明確了立法成本與效益評(píng)估的基本原理,即借助貨幣單位對(duì)管制方案的成本與效益進(jìn)行量化和描述,以便對(duì)不同政策方案進(jìn)行分析和鑒別。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓于1993年頒布的12866行政命令(即總統(tǒng)令)[9]以肯定形式明確了行政規(guī)章允許使用成本效益分析方法的適用范圍,總統(tǒng)令還以否定模式明確了不能適用成本與效益評(píng)估方法的四種類型的規(guī)章。除總統(tǒng)令外,國(guó)會(huì)也憑借法案的形式來(lái)明確某些特定法律、規(guī)章適用立法成本效益評(píng)估的程序和內(nèi)容。

第三,歐盟國(guó)家對(duì)于政府立法前評(píng)估指標(biāo)的內(nèi)容及用途做了規(guī)定。歐盟委員會(huì)在2001年的持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[10]中指出,為了更好地實(shí)現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略的目標(biāo),進(jìn)一步提高歐盟監(jiān)管市場(chǎng)的能力,所有涉及政府與市場(chǎng)的重要的立法、條例、規(guī)章、指令等議案,都要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、環(huán)境的潛在影響的評(píng)估,分析其成本收益或者成本有效性。根據(jù)法國(guó)《憲法》[11]第39條第2款,絕大多數(shù)由政府起草的立法草案在向部長(zhǎng)會(huì)議提交審議之前,必須先向最高行政法院提交一份影響性評(píng)估報(bào)告,由后者提供評(píng)估意見(jiàn)。根據(jù)2009-403號(hào)組織法的規(guī)定,評(píng)估指標(biāo)至少包括:宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)影響、財(cái)政影響(中央與地方政府、公私法人預(yù)算)、法律影響、社會(huì)影響(公共利益與私人利益)、環(huán)境影響(引起的氣候及生物多樣性變化等)以及該草案給公共機(jī)構(gòu)、自然人、法人帶來(lái)的金錢(qián)類成本以及可期待的金錢(qián)收益,按照組織法的要求,評(píng)估方式中的計(jì)算方法也應(yīng)出現(xiàn)在報(bào)告中[12]。

關(guān)于行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系,國(guó)內(nèi)的研究進(jìn)展主要包括以下幾個(gè)方面:

第一,對(duì)于我國(guó)當(dāng)前行政立法存在的缺陷進(jìn)行了深入分析,提出了在缺少中央立法指引的情況下,應(yīng)加強(qiáng)地方示范性立法對(duì)于提升地方行政立法質(zhì)量的建議。加強(qiáng)地方示范性立法固然有助于立法實(shí)踐的豐富發(fā)展,但缺點(diǎn)是地方示范性立法往往著眼于地方的個(gè)性,缺乏全局性思維,而中央立法能夠做到顧及全局、適用性更強(qiáng),在具備中央立法的前提下再?gòu)?qiáng)調(diào)地方的示范性則更為適宜。

第二,對(duì)于成本收益分析方法的可借鑒價(jià)值和局限性具有一定的認(rèn)識(shí)。成本收益分析指的是政府需要通過(guò)法規(guī)開(kāi)展監(jiān)管時(shí),用擬議中的法規(guī)、監(jiān)管的貨幣化換算后的總收益(包括經(jīng)濟(jì)性收益及非經(jīng)濟(jì)性收益)減去貨幣化總成本(如機(jī)會(huì)成本、監(jiān)管給企業(yè)帶來(lái)的額外成本、監(jiān)管帶來(lái)的失業(yè)、價(jià)格上漲導(dǎo)致的消費(fèi)者福利損失等)以考察法規(guī)、監(jiān)管的可能的凈收益;凈收益越大說(shuō)明制定法規(guī)、監(jiān)管的理由越充分、越合理[13]。一般意義上成本收益分析是指應(yīng)用卡爾多-?？怂剐?Waldorf-Hicks efficiency)[14]意義上的財(cái)富最大化及效率來(lái)評(píng)估政府的項(xiàng)目、立法,其應(yīng)用范圍十分廣泛,不但用于行政立法評(píng)估,還可用于一般立法和普通法的判決。盡管這一分析方法在國(guó)外已得到普遍適用,但是結(jié)合成本收益分析的特點(diǎn)及我國(guó)的特殊國(guó)情,一些國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)識(shí)到成本收益分析不能用于我國(guó)立法評(píng)估指標(biāo)體系當(dāng)中。當(dāng)然,這種觀點(diǎn)有其合理之處,但有些偏激,我們不能徹底否定成本效益分析方法,在運(yùn)用時(shí)可以像美國(guó)那樣對(duì)其適用范圍進(jìn)行限制。

第三,基于現(xiàn)有立法理論構(gòu)建出了立法前評(píng)估指標(biāo)體系的初步模型。目前,國(guó)內(nèi)致力于立法評(píng)估領(lǐng)域的學(xué)者就立法后評(píng)估指標(biāo)已形成較為成熟的理論,并提出了立法前評(píng)估指標(biāo)體系的基本構(gòu)架,這些研究成果為行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的深入研究提供了一定的理論依據(jù),但并未就立法評(píng)估指標(biāo)體系所適用的領(lǐng)域做出進(jìn)一步的細(xì)分,指標(biāo)體系的適用呈現(xiàn)出“一刀切”的傾向。

綜上所述,與國(guó)外較為成熟的理論和制度實(shí)踐相比,我國(guó)雖然已經(jīng)開(kāi)始重視立法評(píng)估對(duì)于提高立法質(zhì)量的重要意義,但從目前來(lái)看,由于過(guò)去開(kāi)展的立法評(píng)估基本屬于立法后評(píng)估,對(duì)評(píng)估指標(biāo)的認(rèn)識(shí)、評(píng)估制度的發(fā)展以及評(píng)估制度的國(guó)家立法仍處于起步階段和初步探索中,因而在行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的研究和實(shí)踐操作方面存在諸多不足。要構(gòu)建我國(guó)行政立法評(píng)估指標(biāo)體系,首先需要厘清我國(guó)行政立法前評(píng)估存在的具體問(wèn)題,以問(wèn)題為導(dǎo)向來(lái)探索適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系系統(tǒng)化、科學(xué)化的可行路徑。

二、我國(guó)行政立法前評(píng)估存在的具體問(wèn)題

從立法實(shí)踐的總體情況來(lái)看,我國(guó)行政立法前評(píng)估存在的問(wèn)題主要是中央立法缺少行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系方面的具體規(guī)定,地方立法缺少關(guān)于行政立法前評(píng)估指標(biāo)的規(guī)范性可操作規(guī)定。這一問(wèn)題導(dǎo)致了我國(guó)行政立法前評(píng)估制度實(shí)踐中客觀量化成分太少,主觀性評(píng)估成分較多,過(guò)度重視定性分析,忽視或未能充分利用好定量分析,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不夠具體和客觀,缺乏說(shuō)服力[15]。

(一)中央立法缺少行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系方面的具體規(guī)定

為提高行政立法質(zhì)量,中央層面已出臺(tái)的行政法規(guī)或規(guī)范性文件中對(duì)行政立法評(píng)估(包括前評(píng)估)多有提倡或要求,并對(duì)未來(lái)我國(guó)行政立法做出了總括性規(guī)定。國(guó)務(wù)院2002年頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》*國(guó)務(wù)院2017年12月修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》(2018年5月施行)就行政立法前準(zhǔn)備工作做出了進(jìn)一步的規(guī)定,第十七條關(guān)于“行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的必要性、主要思路、確立的主要制度,征求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民意見(jiàn)的情況,各方面對(duì)送審稿主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)及其協(xié)調(diào)處理情況,擬設(shè)定、取消或者調(diào)整行政許可、行政強(qiáng)制的情況等作出說(shuō)明”的規(guī)定已經(jīng)涉及了行政立法前評(píng)估指標(biāo)的部分內(nèi)容。和《規(guī)章制定程序條例》中,要求行政立法部門(mén)要對(duì)行政立法的必要性、可行性和擬確定行政立法的主要制度的合法性、合理性等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估,這可視為我國(guó)行政立法前評(píng)估制度的肇始。但就現(xiàn)有規(guī)定的條文內(nèi)容來(lái)看,中央立法和黨政文件都還停留在原則性規(guī)定層面,缺乏具體性的規(guī)定。

(二)地方立法缺少關(guān)于行政立法前評(píng)估指標(biāo)的規(guī)范性可操作規(guī)定

我國(guó)地方立法遵循的是“不與中央立法相抵觸”和“體現(xiàn)地方特色”原則,前者要求地方立法可以在中央立法沒(méi)有規(guī)定的前提下,以不違反上位法為原則,進(jìn)行地方立法的先行先試;后者則要求地方立法應(yīng)針對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況和存在的特殊問(wèn)題,做出有針對(duì)性的體現(xiàn)地方特色的規(guī)定。由于各地區(qū)立法水平的差異,在現(xiàn)實(shí)中,一些地方政府規(guī)章照抄照搬上位法或?qū)ζ渌∈械耐惲⒎ǚ钚泻?jiǎn)單的“拿來(lái)主義”,造成很多行政規(guī)章缺乏地方針對(duì)性或“水土不服”;還有一些政府規(guī)章在立法審議過(guò)程中更側(cè)重于對(duì)草案的形式審議;此外,一些行政機(jī)關(guān)還通過(guò)所謂“立法創(chuàng)新”和“全面立法”來(lái)追求行政立法名義上的完備,忽略對(duì)立法質(zhì)量和現(xiàn)實(shí)有效性的考量。這些傾向或做法在行政立法前評(píng)估,尤其是指標(biāo)體系的規(guī)定方面同樣表現(xiàn)得非常突出。根據(jù)筆者的調(diào)研,2006—2017年,僅有本溪、太原以及廣東、陜西、西藏、黑龍江等地頒布了針對(duì)政府規(guī)章的立法評(píng)估實(shí)施辦法,其中涉及立法評(píng)估指標(biāo)體系方面的立法情況如表1所示。

表1中,我國(guó)一些地方人大或政府多采用地方性法規(guī)或規(guī)章等形式對(duì)立法評(píng)估工作做了規(guī)定,其中也涉及到了地方行政立法前評(píng)估。而通過(guò)對(duì)現(xiàn)有規(guī)定的考察,我們發(fā)現(xiàn)地方立法雖然對(duì)行政立法前評(píng)估有了更為具體的規(guī)定,也大多涉及到評(píng)估的內(nèi)容或一級(jí)指標(biāo),但是對(duì)立法評(píng)估的指標(biāo)體系仍缺乏細(xì)致具體的規(guī)定,一些評(píng)估指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng),缺乏可操作性,且對(duì)立法后評(píng)估規(guī)定較多,對(duì)立法前評(píng)估問(wèn)題涉及較少;各地方關(guān)于立法評(píng)估的規(guī)定存在相互雷同、缺乏地方特色性問(wèn)題;地方立法在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)定上,還存在邏輯性不夠、標(biāo)準(zhǔn)之間有交叉重復(fù)的現(xiàn)象。

三、中央行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)目標(biāo)與原則

構(gòu)建中央行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系之目標(biāo)與原則的確立不僅是構(gòu)建適合我國(guó)的指標(biāo)體系的前提,也是完善科學(xué)立法相關(guān)理論的重要環(huán)節(jié)。其宗旨是通過(guò)依法行政來(lái)維護(hù)人民切身利益,目標(biāo)是完善我國(guó)行政立法前評(píng)估制度,推進(jìn)行政立法科學(xué)化進(jìn)程。要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo),需要在行政立法前評(píng)估的過(guò)程中遵循如下步驟:首先是確立科學(xué)的、體系化的衡量標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)指標(biāo);其次是運(yùn)用便捷的方法計(jì)算出特定行政立法在必要性與可行性、合法性等評(píng)價(jià)指標(biāo)中的量化數(shù)值;第三是根據(jù)科學(xué)的原則方法計(jì)算出指標(biāo)閾值,將已測(cè)算的量化數(shù)值轉(zhuǎn)化為指數(shù),通過(guò)對(duì)比指數(shù)與閾值的關(guān)系來(lái)判定行政立法是否達(dá)到既定指標(biāo)的要求。

立法前評(píng)估原則的確立是構(gòu)建相應(yīng)評(píng)估指標(biāo)體系的根本性問(wèn)題,也是下文指標(biāo)體系構(gòu)想的前提?；诹⒎ㄇ霸u(píng)估將立法質(zhì)量控制關(guān)口前移的特性,它必然要建立在全面、客觀、可預(yù)測(cè)的原則之上。由于立法評(píng)估指標(biāo)體系的精髓是借助一定指標(biāo)和數(shù)值對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行衡量,具有很強(qiáng)的價(jià)值中立性,能夠反映評(píng)估對(duì)象的基本情況并使評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)具體化和量化,進(jìn)而保證了評(píng)估結(jié)果的客觀、準(zhǔn)確和可預(yù)測(cè)性。因此,本文中行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建體現(xiàn)的也是上述原則。

(二)選項(xiàng)與層次

鑒于中央行政立法前評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建對(duì)我國(guó)各級(jí)行政立法實(shí)踐具有重要的指引作用,本文分一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)兩個(gè)層次來(lái)構(gòu)建中央行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系框架,具體構(gòu)想如表2所示。

1.一級(jí)指標(biāo)

一級(jí)指標(biāo)是核心指標(biāo),是對(duì)某行政立法項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行考察以決定其能否進(jìn)入立法程序的分析指標(biāo)。在立法的必要性與可行性、合法性等方面,科學(xué)的行政立法與不良立法之間往往存在巨大的反差。

(1)立法的必要性、可行性指標(biāo)。立法的必要性和可行性指標(biāo)回答的是“為何立?能否立?”這兩個(gè)根本性問(wèn)題,是立法決策所要解決的前提性問(wèn)題。本指標(biāo)的功能在于判斷是否必須進(jìn)行政府行政立法,評(píng)估的主要依據(jù)是立法部門(mén)的調(diào)研和專家論證結(jié)果,其評(píng)估結(jié)果決定了行政立法項(xiàng)目是否應(yīng)該列入立法計(jì)劃。

(2)立法的合法性指標(biāo)。立法的合法性是要回答“本行政立法與現(xiàn)有法律體系是否銜接”的問(wèn)題,這是我國(guó)法制統(tǒng)一的必然要求。本指標(biāo)功能在于判斷立法者是否具備立法權(quán)限及立法內(nèi)容是否與上位法抵觸,評(píng)估的主要依據(jù)是我國(guó)《立法法》中關(guān)于行政立法權(quán)限的相關(guān)規(guī)定,其評(píng)估結(jié)果直接決定了所立之法能否具有法律效力。立法合法性指標(biāo)中,當(dāng)內(nèi)容是否符合上位法的規(guī)定、立法權(quán)限是否符合憲法和法律規(guī)定、立法程序符合法律規(guī)定這三類指標(biāo)達(dá)到表中所示分值時(shí),表示所立之法具有合法性,該行政立法項(xiàng)目方可列入立法計(jì)劃。

(3)立法的影響性指標(biāo)。立法的影響性指標(biāo)回答的是“該行政立法實(shí)施后將產(chǎn)生什么樣的社會(huì)影響”這一問(wèn)題,它是行政立法的社會(huì)目的性要求,也是發(fā)達(dá)國(guó)家最為重視的立法評(píng)估內(nèi)容。本指標(biāo)的功能在于測(cè)量立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的影響,評(píng)估的主要依據(jù)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)以及針對(duì)特定領(lǐng)域運(yùn)用成本效益分析社會(huì)影響、性別平等等所得數(shù)據(jù),根據(jù)其評(píng)估結(jié)果可判斷出某行政立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可能造成的有利或不利影響。

表2 中央行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系框架構(gòu)想

(4)立法的民主性指標(biāo)。立法是民意表達(dá)活動(dòng),民主是立法的最高價(jià)值,也是社會(huì)主義立法的基本原則。行政立法的價(jià)值除了追求效率外,還必須最大限度地體現(xiàn)民主。立法民主包括立法內(nèi)容的民主及程序的民主,兩者缺一不可。立法程序的民主要求立法過(guò)程的公開(kāi)和公民和社會(huì)的廣泛參與。立法影響性指標(biāo)中,各二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重可根據(jù)國(guó)家當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行調(diào)整,評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境中涉及的各具體指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算并計(jì)算總分值,評(píng)估中可采用成本效益分析方法,總評(píng)分越高代表立法項(xiàng)目列入立法計(jì)劃的可能性越大。

(5)立法的技術(shù)性指標(biāo)。立法的技術(shù)指標(biāo)回答的是“如何科學(xué)有效的立法”問(wèn)題,它是科學(xué)立法的基本要求和體現(xiàn)。立法技術(shù)涉及立法文本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、立法條文的邏輯結(jié)構(gòu)和立法語(yǔ)言的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范等,立法技術(shù)成熟與否直接影響著行政立法質(zhì)量。本指標(biāo)的功能在于判斷立法草案的邏輯和語(yǔ)言是否符合技術(shù)規(guī)范,評(píng)估的主要依據(jù)是全國(guó)人大法工委2009年頒布的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)》和經(jīng)驗(yàn)成熟的立法技術(shù)規(guī)范。

2.二級(jí)指標(biāo)

二級(jí)指標(biāo)是細(xì)化指標(biāo),旨在通過(guò)對(duì)核心指標(biāo)中所包含的相關(guān)項(xiàng)目的比率分析和匯總,對(duì)是否達(dá)到核心指標(biāo)做出客觀的判定。

(1)立法必要性與可行性指標(biāo)包括有急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、無(wú)替代方案、無(wú)現(xiàn)行法律或法規(guī)、立法條件和時(shí)機(jī)成熟以及能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。能否實(shí)現(xiàn)立法目的是立法程序啟動(dòng)與否的最終決定因素,立法的目的在于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,因此首先必須要有急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,越不急需則該項(xiàng)指數(shù)分值越低。立法是一項(xiàng)消耗社會(huì)資源的活動(dòng),過(guò)度立法會(huì)導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)和立法整體質(zhì)量的下降,因此替代性方案和有現(xiàn)行法律法規(guī)的指數(shù)越大,立法必要性指標(biāo)分值越低。立法條件成熟和能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)則意味著立法的可能性越高。

(2)立法的合法性指標(biāo)包括內(nèi)容是否符合上位法的規(guī)定、立法權(quán)限是否符合憲法和法律規(guī)定、立法程序是否符合法律規(guī)定。除了必要性、可行性之外,立法的合法性也是某行政立法產(chǎn)生法律效力的重要前提,沒(méi)有了法律效力,立法質(zhì)量便無(wú)從談起,因此它始終是立法評(píng)估的核心。如果某行政立法越符合對(duì)應(yīng)的上位法,該指標(biāo)分值越大,說(shuō)明它與現(xiàn)有法律體系的契合度越高。立法權(quán)限主要是針對(duì)立法主體提出的要求。在我國(guó),《立法法》已經(jīng)對(duì)于不同層級(jí)立法主體所享有的立法權(quán)限做出了明確規(guī)定,如國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限止于行政法規(guī)。如果某個(gè)立法主體越權(quán)立法,那么它首先違反了《立法法》,所立之法便喪失效力。立法程序的意義在于經(jīng)由民主機(jī)制將利益相關(guān)方的訴求吸收進(jìn)入立法過(guò)程,并保證各方充分參與,形成民主的博弈格局,從而提升立法的民主正當(dāng)性和可接受性。同時(shí),立法程序通過(guò)剛性的制度設(shè)計(jì),規(guī)范各立法環(huán)節(jié)的任務(wù)及聯(lián)動(dòng)關(guān)系,防止恣意立法和利益集團(tuán)滲透。立法程序近年來(lái)一直被我國(guó)行政立法所忽視,立法程序不合法指數(shù)越大,立法存在隱患的可能性越大,立法合法性指數(shù)越低。

(3)立法的影響性指標(biāo)包括立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響、立法對(duì)社會(huì)的影響、立法對(duì)環(huán)境的影響。立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是發(fā)展中國(guó)家在行政立法中最為看重的指標(biāo)之一,立法能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,能否切實(shí)推進(jìn)國(guó)家財(cái)政增長(zhǎng)往往成為行政立法能否通過(guò)的理由。立法對(duì)社會(huì)的影響主要體現(xiàn)在立法對(duì)就業(yè)、居民可支配收入、居民人身保障,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到的作用;立法對(duì)環(huán)境的影響也是未來(lái)立法中需要重視的,立法對(duì)于環(huán)境造成的惡劣影響將不能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相抵,要在維持生態(tài)環(huán)境的基本前提下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

(4)立法的公眾滿意度指標(biāo)包括立法是否符合公開(kāi)性和公眾是否充分參與到行政立法中,其中,公眾參與立法下設(shè)三級(jí)指標(biāo):公眾參與制度、專家論證制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。立法的民主性指標(biāo)中,按照某行政法規(guī)的立法公開(kāi)性和公眾充分參與立法情況共同計(jì)分。公眾參與立法以公開(kāi)征集立法項(xiàng)目建議數(shù)為衡量標(biāo)準(zhǔn),專家論證與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可參照《法治政府實(shí)施綱要》中的具體內(nèi)容要求進(jìn)行評(píng)分。總分值越高代表行政立法項(xiàng)目的民主性越強(qiáng),越符合行政立法的要求。十九大報(bào)告中明確提出“要時(shí)刻把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為工作的最高標(biāo)準(zhǔn)”,因此,立法的滿意度是中央立法成敗的重要指標(biāo)之一。國(guó)外早已開(kāi)始關(guān)注立法的公眾滿意度,20世紀(jì)80年代,英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部門(mén)首次就服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)和公眾滿意度指標(biāo)構(gòu)建立法評(píng)價(jià)的系統(tǒng)方案,該方案中的140個(gè)績(jī)效指標(biāo)被用于評(píng)價(jià)衛(wèi)生管理部門(mén)和服務(wù)系統(tǒng)的績(jī)效;到20世紀(jì)90年代初,評(píng)估指標(biāo)體系中關(guān)于效益型和服務(wù)質(zhì)量的指標(biāo)達(dá)557個(gè),占總指標(biāo)體系的24%[14]。

(5)立法的技術(shù)規(guī)范性指標(biāo)包括立法文本結(jié)構(gòu)的合理性、法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)健全、立法語(yǔ)言的嚴(yán)謹(jǐn)簡(jiǎn)明規(guī)范和法律規(guī)范的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。立法固然要考慮上述指標(biāo),但是立法技術(shù)也是立法質(zhì)量的一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn),若立法不遵守規(guī)范的文本結(jié)構(gòu)、存在語(yǔ)言和邏輯錯(cuò)誤,造成語(yǔ)言上的歧義和邏輯上的混亂,將嚴(yán)重影響該立法的實(shí)施效果,降低立法的社會(huì)公信力。根據(jù)表2中的公式測(cè)算,結(jié)果越趨近于0代表各細(xì)化指標(biāo)分值越高,說(shuō)明某行政立法的規(guī)范性和技術(shù)性水平越高,立法質(zhì)量越好。

四、行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的閾值與指數(shù)

(一)閾值

閾值是指標(biāo)正常和異常水平的劃分依據(jù),超出特定的閾值表示指標(biāo)出現(xiàn)異常,視為該考察項(xiàng)目未達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)。常用的閾值確定方法有均數(shù)原則法、多數(shù)原則法、參數(shù)原則法、中位數(shù)原則法等。其中,均數(shù)原則法是以樣本的算術(shù)平均值為參照點(diǎn),將超過(guò)均值某個(gè)水平的值作為閾值;多數(shù)原則法是按樣本的指標(biāo)值作降序排列,將某個(gè)比例作為閾值,這兩種方法適合統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的數(shù)據(jù)序列,而行政立法涉及多個(gè)領(lǐng)域,數(shù)據(jù)序列不統(tǒng)一,因此采用均數(shù)與多數(shù)原則法不利于指標(biāo)閾值的確定。

本文主要采用參數(shù)原則法和中位數(shù)原則法確定閾值。我國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定制度由來(lái)已久,便于直接采納或者調(diào)整,參數(shù)原則法正是以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值作為指標(biāo)的閾值,所以可以采用;中位數(shù)原則法是以樣本的中位數(shù)為參照點(diǎn),將超過(guò)中位數(shù)的某個(gè)節(jié)點(diǎn)作為閾值。表2中的指標(biāo)體系對(duì)應(yīng)的是中央行政立法,中央指標(biāo)考慮的是全國(guó)范圍內(nèi)的共性,要針對(duì)中央行政立法進(jìn)行有效的評(píng)估,就需要國(guó)家各主要負(fù)責(zé)部門(mén)的權(quán)威數(shù)據(jù)才能得到準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)果。雖然2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》未對(duì)行政立法前評(píng)估的具體辦法及指標(biāo)體系做出具體性的規(guī)定,但中央政府官方網(wǎng)站已公布了一些年度包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算指標(biāo)、人口基本情況、居民人均可支配收入在內(nèi)的27類全國(guó)性數(shù)據(jù),我們可以運(yùn)用表2中的公式經(jīng)過(guò)換算得出指標(biāo)閾值,因此中位數(shù)原則法也可以采用。在立法的影響性閾值計(jì)算中,采用參數(shù)原則法計(jì)算出相關(guān)數(shù)據(jù),以測(cè)算結(jié)果作為閾值,其他指標(biāo)采用中位數(shù)原則法。

為進(jìn)一步完善指標(biāo)閾值的科學(xué)性,在國(guó)家層面有必要加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)與各專屬部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享,并加強(qiáng)對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)的收集。國(guó)務(wù)院2017年修訂的《行政法規(guī)制定程序條例》中,第十七條關(guān)于“起草部門(mén)將行政法規(guī)送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院審查時(shí),應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送行政法規(guī)送審稿的說(shuō)明和有關(guān)材料。有關(guān)材料主要包括所規(guī)范領(lǐng)域的實(shí)際情況和相關(guān)數(shù)據(jù)、實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題、國(guó)內(nèi)外的有關(guān)立法資料、調(diào)研報(bào)告、考察報(bào)告等”的規(guī)定就提出了關(guān)于數(shù)據(jù)的共享問(wèn)題。

(二)指數(shù)

近年來(lái),中央行政立法主要包括由國(guó)務(wù)院及所屬各部門(mén)制定的行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)的相關(guān)數(shù)據(jù)已經(jīng)不難取得,通過(guò)已有的數(shù)據(jù),我們可以對(duì)評(píng)估的指數(shù)進(jìn)行初步確定。在指標(biāo)體系中,必要性與可行性、合法性、民主性以及技術(shù)性對(duì)于數(shù)據(jù)的依賴性較弱,而立法的影響性則主要依賴于數(shù)據(jù)的匯總和計(jì)算。國(guó)外在立法的影響性指標(biāo)方面已經(jīng)有了成熟的經(jīng)驗(yàn)。2003年,英國(guó)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》,對(duì)于立法評(píng)估的指標(biāo)設(shè)置提出了“3Es”標(biāo)準(zhǔn)[16],即“經(jīng)濟(jì)性(economy)”標(biāo)準(zhǔn)(質(zhì)量不變的同時(shí)減小資源損耗)、“效率性(efficiency)”標(biāo)準(zhǔn)(特定的投入贏得最大化產(chǎn)出,或單位產(chǎn)出中投入的最小化)、“效果性”(effective)標(biāo)準(zhǔn)(既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度或?qū)嶋H效果與預(yù)期效果的關(guān)系)。英國(guó)的“3Es”標(biāo)準(zhǔn)凸顯了限制活動(dòng)資源消耗、以特定投入贏得最大化的產(chǎn)出、強(qiáng)調(diào)既定目標(biāo)的最大實(shí)現(xiàn)程度,符合行政立法的效率訴求。

以立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響為例,本文對(duì)如何將現(xiàn)有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為評(píng)估指數(shù)進(jìn)行了計(jì)算。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、居民可支配總收入、國(guó)家財(cái)政收支是常見(jiàn)的最能直觀反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衡量指標(biāo),本文選取這些指標(biāo)作為衡量參數(shù),表3顯示了2016年立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響指數(shù)。以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指數(shù)為例,2016年的增長(zhǎng)率為7.8%,指數(shù)為0.078,按照中位數(shù)原則法,我們以20%節(jié)點(diǎn)(這一節(jié)點(diǎn)還有待商榷)作為最低閾值,即0.062。立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響滿分10分,最低閾值是得分的合格點(diǎn)(即6分),在此范圍內(nèi)的其他指數(shù)則賦予6分以上的其他分值。其他指標(biāo)也可按這一方法確定閾值和得分,從而判斷是否達(dá)到既定指標(biāo)。如果2017年的某項(xiàng)中央行政立法經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估,其指數(shù)低于0.062,那么,立法在對(duì)經(jīng)濟(jì)影響指標(biāo)中的分值將低于6分,視為不合格。

表3 立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響指數(shù)及得分(2016年)

數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015、2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建既是克服行政立法缺陷的制度要件,也是提高我國(guó)行政立法水平的現(xiàn)實(shí)需求。十八大以來(lái),黨中央和國(guó)務(wù)院反復(fù)強(qiáng)調(diào)立法評(píng)估對(duì)于提高立法質(zhì)量的重要意義,并明確要求各地實(shí)施立法評(píng)估。但是現(xiàn)實(shí)中,中央立法缺少行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系方面的具體規(guī)定,地方立法關(guān)于行政立法前評(píng)估指標(biāo)的規(guī)定多有不足。本文認(rèn)為,應(yīng)由國(guó)務(wù)院就行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系做出具體規(guī)定,至少應(yīng)包括立法的必要性、立法的合法性、立法影響性、技術(shù)規(guī)范性和公共滿意度等一級(jí)指標(biāo)和其下若干二級(jí)指標(biāo)。在地方規(guī)定層面,各地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)在行政立法前評(píng)估各指標(biāo)和分值細(xì)化設(shè)定上增強(qiáng)其規(guī)范性、可操作性和地方特色?？傊?我國(guó)應(yīng)立足國(guó)情,實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政立法前評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)化、制度化和可操作性,促進(jìn)行政立法質(zhì)量的不斷提升,充分發(fā)揮行政立法在法治政府建設(shè)中的引領(lǐng)和保障作用。