李瓊 李葉定

[提要] 湘西自治州貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，脫貧任務(wù)十分嚴(yán)峻。大力加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)、發(fā)揮社會(huì)保障兜底扶貧優(yōu)勢(shì)有助于加快精準(zhǔn)脫貧的步伐。通過(guò)對(duì)社會(huì)保障兜底扶貧的實(shí)踐，湘西自治州取得了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障能力、最低生活保障制度兜底能力增強(qiáng)的成效，貧困程度有了一定程度的緩解。但同時(shí)依然存在缺乏科學(xué)的籌資機(jī)制、保障對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)度低、居民政策知曉率低、缺乏與扶貧開發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等問(wèn)題。為進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)保障扶貧效應(yīng)，湘西自治州應(yīng)不斷完善社會(huì)保障籌資機(jī)制、設(shè)計(jì)有效的社會(huì)保障瞄準(zhǔn)機(jī)制、建立扶貧開發(fā)與社會(huì)保障兜底扶貧的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；兜底扶貧；湘西自治州

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金（項(xiàng)目編號(hào)：41761029）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金（項(xiàng)目編號(hào)：15BSH122）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目：“大湘西農(nóng)村最低生活保障制度減貧效應(yīng)及路徑優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17YBX029）；湖南省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助（項(xiàng)目編號(hào)：2016RS2021）

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年6月29日

地處武陵山脈腹地的湘西自治州是典型的貧困人口聚集地區(qū)，是湖南省關(guān)于開發(fā)重點(diǎn)地區(qū)和扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。湘西自治州貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，脫貧任務(wù)十分嚴(yán)峻。如何在不到3年的時(shí)間內(nèi)，完成湘西自治州25萬(wàn)多農(nóng)村貧困人口如期脫貧的任務(wù)，是擺在湘西自治州各級(jí)黨委和政府面前的一道難題。2015年11月27日召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平針對(duì)解決“怎么扶”的問(wèn)題，提出了“五個(gè)一批”的扶貧路徑，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障兜底一批。十九大報(bào)告指出：要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。因此，發(fā)揮社會(huì)保障的兜底扶貧勢(shì)在必行。

一、湘西自治州社會(huì)保障兜底扶貧的成效

（一）城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障能力增強(qiáng)

1、制度覆蓋率穩(wěn)步提高。湘西自治州城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員總數(shù)有了很大的提高，隨著國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的完善，參保人數(shù)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步增長(zhǎng)，基本全覆蓋，養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底保障效果明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009～2016年湘西自治州城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)迅速增加。參保人數(shù)由548，059人增加至730，965人，增長(zhǎng)人數(shù)達(dá)182，906人。（表1）

2、農(nóng)村居民繳費(fèi)能力增強(qiáng)。西部大開發(fā)以來(lái)，湘西自治州經(jīng)濟(jì)以較快的速度增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民可支配收入有了較大的增幅，這增加了居民參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)能力。2016年，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)金額為8，579.3萬(wàn)元，省補(bǔ)貼金額為1，180.74萬(wàn)元，政府代繳金額為282.01萬(wàn)元。2012～2016年8個(gè)縣市個(gè)人繳費(fèi)總額始終穩(wěn)定在8，000萬(wàn)元以上。隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的引導(dǎo)，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)省補(bǔ)貼資金投入持續(xù)降低，但產(chǎn)業(yè)幫扶帶動(dòng)居民收入增加，居民繳費(fèi)能力和繳費(fèi)意識(shí)也不斷提高。同時(shí)，在兜底扶貧政策引導(dǎo)下，政府進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，政府代繳方面進(jìn)行了差異化資金投入，吉首市、花垣縣、永順縣、龍山縣等4個(gè)縣市政府代繳資金投入減少，政府代繳增長(zhǎng)率為負(fù)。這與和居民人均純收入的增加分不開，也與居民參保意識(shí)的提高息息相關(guān)。（表2）

（二）最低生活保障制度保障兜底能力增強(qiáng)。最低生活保障制度是由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。最低生活保障制度自實(shí)施以來(lái)，在滿足絕對(duì)貧困人口的最低生活物質(zhì)需求、化解生存危機(jī)和保障社會(huì)穩(wěn)定等方面均發(fā)揮了積極作用。

1、農(nóng)村保障人數(shù)大幅度增加。自最低生活保障制度實(shí)施以來(lái)，湘西自治州降貧工作取得了很大成效，保障人數(shù)呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)，保障能力增強(qiáng)。2008～2017年農(nóng)村最低生活保障制度保障人數(shù)由9.8萬(wàn)人增加到18.4萬(wàn)人，增加絕對(duì)量8.6萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率達(dá)到6.5%。隨著城鎮(zhèn)居民生活水平的逐步提高，最低生活保障制度逐步取得成效，享受低保的人數(shù)減少。2008～2017年城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)由6.8萬(wàn)人減少到4.5萬(wàn)人，較上年減少1.7萬(wàn)人，較2005年減少2.3萬(wàn)人。這說(shuō)明，相對(duì)農(nóng)村地區(qū)，湘西自治州城鎮(zhèn)貧困人口在減少。（圖1）

2、保障待遇穩(wěn)步提高。隨著各級(jí)政府對(duì)最低生活保障政策的貫徹實(shí)施，湘西自治州的社會(huì)保障基金發(fā)放力度不斷加大，覆蓋面不斷拓寬，貧困人口的保障待遇水平逐年穩(wěn)步提高，真切地享受到了社會(huì)保障兜底扶貧的紅利。2008年，城鎮(zhèn)最低生活保障年人均待遇為139.36元，2009年迅速增長(zhǎng)到1，410.96元，2017年隨著政府發(fā)放待遇資金的增加，城鎮(zhèn)最低生活保障人均待遇已增長(zhǎng)到4，044.44元，相比于2008年增長(zhǎng)絕對(duì)量3，905.08元，年均名義增速高達(dá)280.21%。（圖2）

2008年農(nóng)村最低生活保障年人均待遇為44.53元，2011年農(nóng)村最低生活保障年人均待遇突破1，000元。雖然2012～2013年人均待遇有所減少，但在2015～2017年期間，農(nóng)村最低生活保障年人均待遇始終穩(wěn)定在1，000元以上，并且在2017年達(dá)到了2，228.26元。

二、湘西自治州社會(huì)保障兜底扶貧存在的問(wèn)題

湘西自治州政府高度重視社會(huì)保障在扶貧方面的作用，取得了一定成效，各縣市更是根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際情況制定了相關(guān)的社保扶貧政策。如，龍山縣優(yōu)化了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，鳳凰縣出臺(tái)了喪葬補(bǔ)助金政策。這些政策的制定使得湘西自治州的社會(huì)保障兜底扶貧的作用逐漸凸顯，但也存在以下問(wèn)題：

（一）缺乏科學(xué)的籌資機(jī)制。社會(huì)保障資金征繳難度大，以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為例，城鄉(xiāng)居保絕大部分參保對(duì)象為農(nóng)民，是以自愿繳費(fèi)和集體補(bǔ)助為原則的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而湘西自治州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，很大程度上制約了城鄉(xiāng)居保工作的開展。地方財(cái)政困難，政策中激勵(lì)繳費(fèi)措施難以實(shí)現(xiàn)，給工作的深入開展帶來(lái)了困難。低標(biāo)準(zhǔn)的待遇水平缺少對(duì)參保的吸引力，同時(shí)也缺少對(duì)基本生活的保障力。政策中規(guī)定“多繳多得”（參保人累計(jì)繳費(fèi)超過(guò)15年的，每增減一年繳費(fèi)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加1元）的鼓勵(lì)機(jī)制，每月增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金額度過(guò)低，對(duì)參保人特別是45周歲以下的農(nóng)村居民缺乏吸引力。

（二）瞄準(zhǔn)機(jī)制單一，保障對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)度低。在社會(huì)保障扶貧實(shí)踐中，常常出現(xiàn)“年年扶貧，年年窮”的問(wèn)題，追究其根源就是保障對(duì)象的識(shí)別出現(xiàn)了問(wèn)題。目前，采取的社會(huì)保障對(duì)象識(shí)別方法主要是開展到村到戶的情況調(diào)查以及建檔建卡的方式。在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中，入戶調(diào)查仍以收入指標(biāo)為主來(lái)衡量保障對(duì)象的貧困狀況，未考慮到致貧原因的多樣性，出現(xiàn)了以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”現(xiàn)象。同時(shí)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方村級(jí)民主制度尚不健全，村干部常常通過(guò)主觀判斷低保對(duì)象家庭收入情況。而且各地農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定工作中，普遍的做法都是由村委會(huì)進(jìn)行初審，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審核，最后交由縣民政部門審批，缺乏健全的瞄準(zhǔn)機(jī)制和公開監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致“關(guān)系保、人情?！钡默F(xiàn)象頻發(fā)，降低了農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定的公正性和科學(xué)性。

（三）居民政策知曉率低，參保積極性不高。對(duì)社會(huì)保障制度本身認(rèn)知的缺乏、宣傳力度不夠、宣傳方法不夠新穎仍然是目前存在的問(wèn)題。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村干部對(duì)社會(huì)保障的重要性認(rèn)識(shí)不到位，政策上也沒有吃透，宣傳工作力度不夠或者宣傳方法欠妥，從而使征繳工作存在一定的難度；二是農(nóng)民普遍受教育水平較低，甚至大部分農(nóng)民是未接受教育者，對(duì)于政策解讀不到位，加上報(bào)紙和電臺(tái)的宣傳效果不理想，部分農(nóng)民對(duì)社保政策了解不深、理解不透，存在續(xù)保難的問(wèn)題；三是部分農(nóng)民認(rèn)為社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)低，沒有考慮物價(jià)上漲因素，以及存在“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念，而導(dǎo)致參保積極性不高；四是年輕農(nóng)民參保不積極，想通過(guò)外出務(wù)工或者等待征地等形式參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于是否參加城鄉(xiāng)居保一直處在觀望階段。

（四）缺乏與扶貧開發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。扶貧開發(fā)與社會(huì)保障兜底扶貧的有效聯(lián)動(dòng)是國(guó)家貧困治理宏觀政策框架、制度結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略的整體性調(diào)整，而在扶貧實(shí)踐中社會(huì)保障則常常被視作補(bǔ)充性、輸血式的救助手段，這在一定程度上弱化了社會(huì)保障的兜底扶貧功能及意義。同時(shí)，扶貧過(guò)程中各職能部門的協(xié)調(diào)與配合不到位、分工不明確，導(dǎo)致層級(jí)結(jié)構(gòu)繁冗、部門分割嚴(yán)重，過(guò)多的層級(jí)和部門面臨著政策理念存在偏差、信息嚴(yán)重不對(duì)稱、處置手段的不確定性增加等功能失調(diào)問(wèn)題，引發(fā)了扶貧資源供需矛盾和錯(cuò)位匹配的問(wèn)題。

三、提升湘西自治州社會(huì)保障兜底扶貧效應(yīng)的對(duì)策

（一）優(yōu)化社會(huì)保障籌資機(jī)制。社會(huì)保障最為關(guān)鍵的是是否有充足的資金，對(duì)于這一問(wèn)題，則需設(shè)計(jì)籌集社會(huì)保障金、管理保障金及流動(dòng)保障金的長(zhǎng)久方案制度。農(nóng)村地區(qū)由于政府財(cái)政部門長(zhǎng)期忽視社會(huì)保障對(duì)扶貧的作用，對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)知模棱兩可，使得社會(huì)保障發(fā)展遲緩，若長(zhǎng)期缺乏財(cái)政部門的大力支持，是難以建設(shè)和進(jìn)一步改善農(nóng)村社會(huì)保障體系。因而，在農(nóng)村貧困地區(qū)對(duì)社會(huì)保障資金的投入增加需從多方面多角度、多渠道開展。同時(shí)，積極開辟農(nóng)村融資的新渠道，開拓資金的多方位投入渠道?？梢詮囊韵聝煞矫嫒胧郑阂皇羌ぐl(fā)市場(chǎng)參與活力。探索多方位社會(huì)保障資金籌措渠道，充分利用市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)因素，加強(qiáng)與社會(huì)保險(xiǎn)的融合度；二是慈善事業(yè)發(fā)展不可懈怠。現(xiàn)代慈善事業(yè)對(duì)困難群體、改善貧困人口基本生活方面的幫扶作用既可以補(bǔ)充政府難以涉及到的幫扶又可以擴(kuò)大范圍的救助。

（二）設(shè)計(jì)有效的社會(huì)保障瞄準(zhǔn)機(jī)制。社會(huì)保障兜底扶貧旨在對(duì)困難群眾進(jìn)行保障，保障對(duì)象的選擇上一定要做到準(zhǔn)確。要建立行之有效的社會(huì)保障瞄準(zhǔn)機(jī)制，保證不錯(cuò)保、不漏保、保障落到實(shí)處。在申請(qǐng)環(huán)節(jié)上應(yīng)該做到嚴(yán)格申請(qǐng)程序，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)申請(qǐng)資料的審核把關(guān)，并安排相關(guān)的工作人員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查走訪，了解貧困戶的真實(shí)情況，做到公平、公正。制定一套成熟的精準(zhǔn)扶貧評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，然后綜合評(píng)估貧困戶狀況，將評(píng)估結(jié)果與實(shí)地走訪、網(wǎng)上調(diào)查、民主選取等各項(xiàng)評(píng)估結(jié)果相比較，做到認(rèn)定精準(zhǔn)。同時(shí)，要完善使信息得到公開制定健全的管理辦法，完善社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系，逐漸形成互聯(lián)互通、信息共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（三）加強(qiáng)宣傳，提高政策知曉率。宣傳工作是社會(huì)保障工作的重要組成部分，在實(shí)際工作中由于各縣市機(jī)構(gòu)設(shè)置不明確、機(jī)制不順暢等，造成社會(huì)保障的宣傳工作開展不得力，直接影響到了社會(huì)保障政策的貫徹和落實(shí)。因此，要更好地發(fā)揮社會(huì)保障兜底扶貧的優(yōu)勢(shì)需要在宣傳工作上下足功夫。隨著社會(huì)保障制度覆蓋率不斷增強(qiáng)，貧困地區(qū)應(yīng)該將社會(huì)保障的宣傳工作作為推進(jìn)社保工作的主要方法，通過(guò)安置戶外大型廣告牌、懸掛橫幅、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳手冊(cè)、走村訪戶、集市擺攤、廣播播放政策等方式積極宣傳社會(huì)保障政策。通過(guò)各級(jí)黨委政府積極部署，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛宣傳，使社會(huì)保障政策做到家喻戶曉，人人皆知，引導(dǎo)貧困地區(qū)的貧困人口積極參保繳費(fèi)。

（四）建立扶貧開發(fā)與社會(huì)保障兜底扶貧的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社會(huì)保障扶貧與金融、民政、社會(huì)保障、衛(wèi)生等多個(gè)部門相聯(lián)系。為使社會(huì)保障全面統(tǒng)籌發(fā)展且發(fā)揮其作用，則需要各職能部門協(xié)作。扶貧開發(fā)和社會(huì)保障的成本都較高，如果將其聯(lián)動(dòng)起來(lái)，有助于這四個(gè)行政部門科學(xué)管理，并能使社會(huì)保障和扶貧措施運(yùn)行起來(lái)簡(jiǎn)單方便且科學(xué)高效，最終達(dá)到縮小成本的效果。四個(gè)部門各司其職，共同管理與配合，如扶貧開發(fā)部門需精確定位兜底對(duì)象、創(chuàng)建扶貧體系與內(nèi)部機(jī)制；財(cái)政部門需精確預(yù)算社會(huì)保障資金，對(duì)特別貧困或難以實(shí)施其他扶貧項(xiàng)目的貧困村可加大資金的投放，嚴(yán)格監(jiān)督貧困地區(qū)的資金使用以及合理分配資金用途；民政部門可以呼吁社會(huì)力量努力參加社會(huì)救助，并協(xié)調(diào)政府部門與貧困戶的矛盾；施行養(yǎng)老保障政策則主要依靠人力資源和社會(huì)保障部門，醫(yī)療衛(wèi)生部門實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)和衛(wèi)生疾病知識(shí)講解。除此之外，增強(qiáng)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)建設(shè)和增加勞動(dòng)力人口是不可或缺的。同時(shí)，應(yīng)對(duì)貧困地區(qū)社會(huì)保障相關(guān)工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以此提高貧困地區(qū)社保行業(yè)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。

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