葉濤 李新平

(1.長江大學 長江經(jīng)濟帶發(fā)展研究院，湖北 荊州 434023;2.湖北省荊州市發(fā)展改革委員會，湖北 荊州434020)

黨的十九大報告指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標”，并強調(diào)“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。湖北荊州地處長江經(jīng)濟帶的重要節(jié)點，開發(fā)區(qū)作為推動地方經(jīng)濟增長的主要載體，對區(qū)域經(jīng)濟的增長起著舉足輕重作用。既需要承擔經(jīng)濟發(fā)展的重任，又必須遵循長江大保護的原則。因此，在開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃中，必須結(jié)合其特點做好科學規(guī)劃。開發(fā)區(qū)建設(shè)是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環(huán)境，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟發(fā)揮了不可替代的作用。開發(fā)區(qū)已成為推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對個開放的重要平臺。開發(fā)區(qū)地處行政區(qū)劃之中，自身既不具備政府行政職能，又承擔著領(lǐng)導(dǎo)、管理開發(fā)區(qū)經(jīng)濟主體的任務(wù)。因此，存在著完成管理任務(wù)的需要與自身職能不匹配，專業(yè)協(xié)調(diào)機構(gòu)的出發(fā)點與大而全的綜合管理體制的矛盾。如何建立起開發(fā)區(qū)精干、順暢、高效的管理體制，是推動新時代開發(fā)區(qū)健康運行的重要課題。

一、荊州市“一區(qū)多園”管理體制現(xiàn)狀

荊州市現(xiàn)有1家國家級開發(fā)區(qū)(荊州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū))、9家省級開發(fā)區(qū)(荊州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、沙市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、江陵經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、松滋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、公安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、石首經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、監(jiān)利經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、洪湖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、洪湖府場經(jīng)濟開發(fā)區(qū))。2016年，全市開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積555.37平方公里，比2015年增加1.5平方公里；實際開發(fā)面積258.48平方公里，比上年增加8.66平方公里，開發(fā)區(qū)建成面積84.96平方公里，拓展了全市開發(fā)區(qū)的發(fā)展平臺。

荊州市現(xiàn)有的10個開發(fā)區(qū)，分布江漢平原之內(nèi)，地處水網(wǎng)河湖地區(qū)，依靠自身力量逐步發(fā)展壯大，形成了資源稟賦、區(qū)位條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)的一致性，導(dǎo)致發(fā)展模式的相同及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的雷同。在荊州中心城區(qū)附近的4個開發(fā)區(qū)，荊州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)以裝備電子制造、醫(yī)藥化工、輕紡食品加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，荊州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以石油機械、造紙包裝、農(nóng)產(chǎn)品精深加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，江陵經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以農(nóng)副食品加工業(yè)、化學原料和化學制造業(yè)、紡織服裝服飾業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，公安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以輕紡食品、機械電子、醫(yī)藥化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，4個開發(fā)區(qū)對內(nèi)產(chǎn)業(yè)聚集化不到位，對外招商相互之間協(xié)調(diào)不夠。為減少內(nèi)部消耗效應(yīng)，必須協(xié)同開展招商，著力發(fā)展各個開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，壯大產(chǎn)業(yè)集群。市委市政府從2016年起，推行“一區(qū)多園”管理體制，目前已見成效。

2016年，為落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)考核制度促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕14號)和省人民政府《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(鄂政發(fā)〔2015〕31號)文件精神，做大做強做優(yōu)荊州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，荊州市委市政府以荊州開發(fā)區(qū)為核心，聯(lián)合沙市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、公安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和江陵經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，按照 “一區(qū)多園”的管理模式，推進4個開發(fā)區(qū)融合發(fā)展、錯位發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。通過實行“一區(qū)多園”管理體制，荊州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在全省國家級開發(fā)區(qū)中的地位有了較大的提升。荊州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)2015年主要經(jīng)濟指標大多墊底，經(jīng)過2年的運行，到2017年在荊州開發(fā)區(qū)“一區(qū)多園”運行體制初見成效的基礎(chǔ)上，市委、市政府決定深入貫徹落實新發(fā)展理念，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，在荊州區(qū)、沙市區(qū)、公安縣和江陵縣的行政區(qū)劃范圍內(nèi)，推進“一城(中心城區(qū))三區(qū)(荊州開發(fā)區(qū)、紀南文旅區(qū)、荊州高新區(qū))”的發(fā)展布局，實行“一區(qū)多園”管理模式，印發(fā)《關(guān)于推進“一城三區(qū)、一區(qū)多園”建設(shè)的實施意見》，以“六個一”(一個園區(qū)、一個領(lǐng)導(dǎo)、一個專班、一個規(guī)劃、一個產(chǎn)業(yè)、一支基金)的推進機制，推動開發(fā)區(qū)融合發(fā)展、錯位發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展。

二、“一區(qū)多園”管理存在的問題

(一)經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后

2016年，全市開發(fā)區(qū)大多數(shù)指標占全省比重都不高。如開發(fā)區(qū)企業(yè)數(shù)占全省開發(fā)區(qū)的3.9%、規(guī)模以上工業(yè)主營收入占全省開發(fā)區(qū)的4.8%、工業(yè)稅收總額占全省開發(fā)區(qū)的3.2%，都低于荊州經(jīng)濟占全省的比重，沒有體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)的溢出效應(yīng)。主要原因在于，一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足。2016年全市開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資96億元，占固定資產(chǎn)投資總額的11.75%，低于全省開發(fā)區(qū)的21.66%，直接影響招商項目的落地進程。二是單位面積的產(chǎn)出不高。2016年全市開發(fā)區(qū)實際開發(fā)面積258.48平方公里，完成生產(chǎn)總值794.47億元，每平方公里實現(xiàn)GDP3.07億元，低于全省每平方公里6.38億元的50%以上。三是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展不足。2016年全市開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)129家，占全省開發(fā)區(qū)的3.2%，完成規(guī)模以上高新技術(shù)總產(chǎn)值499.65億元，占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的25.83%，較全省開發(fā)區(qū)的46.26%，低20多個百分點，工業(yè)提檔升級任重道遠。四是經(jīng)濟外向度不高。2016年全市開發(fā)區(qū)實際利用外資11353萬美元，占全省開發(fā)區(qū)的2.1%；外商及港澳臺投資企業(yè)21個，占全省開發(fā)區(qū)的3.7%；完成出口總額10328億美元，占全省開發(fā)區(qū)的3.3%，對外開放平臺的作用未能充分發(fā)揮，見表1。

(二)頂層設(shè)計嚴重缺乏

考察現(xiàn)有開發(fā)區(qū)管理體制，存在著倉促上馬，頂層設(shè)計和規(guī)劃缺乏的突出問題。因為在成立開發(fā)區(qū)時，各地為了搶抓發(fā)展機遇，做好招商引資工作，基本上沒有認真規(guī)劃，使得市場機制與政府主導(dǎo)并存[1]，出現(xiàn)權(quán)力與責任的沖突和責任與利益的沖突[2]。在招商引資工作上，存在對客商良莠不分，對產(chǎn)業(yè)特點分析不透的問題。比如，荊州開發(fā)區(qū)成立之初，就沒有很好地進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，更沒有產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃。在實施“滿園工程”時，所有入遷企業(yè)沿“東方大道”主干道布局，各行業(yè)企業(yè)“插花”分布，從而使園區(qū)在后期發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的矛盾日益顯現(xiàn)。如在東方大道的北段，分布有江漢精細化工，在中段有能特化工，在南段沙隆達等化工企業(yè)，整個開發(fā)區(qū)都處于化工企業(yè)的“濃厚氛圍”之中，導(dǎo)致其他企業(yè)怨聲載道。

(三)管理模式比較混亂

開發(fā)區(qū)到底應(yīng)當怎么管，國家并沒有明確的法律規(guī)定。從現(xiàn)有開發(fā)區(qū)管理的實踐來看，基本上是各地有各地的做法，各地有各地的經(jīng)驗，很難有統(tǒng)一的模式。但總體上看，開發(fā)區(qū)公共政策日益遠離市場主體多元化的差異訴求[3]。從荊州開發(fā)區(qū)的情況來看，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)布局分散，經(jīng)濟體量弱小。大部分縣(市)的開發(fā)區(qū)都分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如荊州市監(jiān)利縣的開發(fā)區(qū)，分別布局在4個不同的位置，即城東工業(yè)園、朱河工業(yè)園、新溝工業(yè)園、白螺工業(yè)園。荊州市公安縣的開發(fā)區(qū)也是大同小異，分為孱陵工業(yè)園、青吉工業(yè)園、南平工業(yè)園和藕池工業(yè)園。在對開發(fā)區(qū)的管理上，管理的方式也是各不相同。各縣市區(qū)開發(fā)區(qū)管委會基本上都沒有對分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的園區(qū)實行統(tǒng)一管理，而是由各個開發(fā)區(qū)自行其是，自成一體。

表1 2016年荊州市開發(fā)區(qū)在全省開發(fā)區(qū)的地位

注：數(shù)據(jù)來源于《湖北省開發(fā)區(qū)發(fā)展報告》。

(四)運行體制各不相同

開發(fā)區(qū)既不是一級基層政府，又不是基層政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。與此同時，由于開發(fā)區(qū)兼具政府與企業(yè)雙重身份，其在權(quán)力擴張和資源整合的同時，也出現(xiàn)控權(quán)機制弱化和腐敗等問題[4]。開發(fā)區(qū)到底應(yīng)當怎么管理，并沒有成熟的經(jīng)驗可供借鑒。從荊州市開發(fā)區(qū)的體制來看，現(xiàn)有的10個開發(fā)區(qū)普遍采用政府派出機構(gòu)的形式，即成立管理委員會。但具體的運行體制又有所不同，大概可以分為兩類。一類是荊州開發(fā)區(qū)，實行的是準政府體制，而且管理機構(gòu)最為完善，財政供養(yǎng)隊伍龐大，大多數(shù)的行政服務(wù)事項可以獨立完成。另一類是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)，采取“區(qū)鎮(zhèn)”合一體制。如洪湖府場開發(fā)區(qū)和沙市開發(fā)區(qū)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組建開發(fā)區(qū)，只是新增了服務(wù)項目落地內(nèi)設(shè)機構(gòu)，行政服務(wù)事項依托原有的政府體系完成；公安開發(fā)區(qū)管委會編制僅有10多人，只負責為企業(yè)提供項目落地服務(wù)，其他事項全由縣級職能部門落實，其運行效率最高。

三、完善“一區(qū)多園”管理體制的建議

(一)科學設(shè)置產(chǎn)業(yè)園及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

2003年后，國家加大了對全國各類開發(fā)區(qū)的清理整頓力度，開發(fā)區(qū)和相應(yīng)的建設(shè)用地供給明確被作為區(qū)域間平衡發(fā)展的政策工具，開發(fā)區(qū)總量得到控制[5]。引入新產(chǎn)業(yè)提升本地經(jīng)濟是各地開發(fā)區(qū)設(shè)置產(chǎn)業(yè)園的重要原因之一，但部分地區(qū)新建開發(fā)區(qū)的收益已難以彌補投入[6]，因此，需要科學設(shè)置產(chǎn)業(yè)園區(qū)及其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。荊州市應(yīng)當在“一城三區(qū)、一區(qū)多園”范圍內(nèi)，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、場、街辦)地域內(nèi)園區(qū)為基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，進行合理的調(diào)整，設(shè)置18個產(chǎn)業(yè)園。突出產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，每個產(chǎn)業(yè)園明確2～3個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重點扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向一個細分領(lǐng)域的中高端發(fā)展，見表2。

(二)完善“一區(qū)多園”管理體系

在開發(fā)區(qū)起步發(fā)展階段，管委會模式為開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供了靈活高效的機制。但隨著經(jīng)濟活動的擴展和市場化的深入，管委會作為一種行政派出機構(gòu)弊端逐漸顯現(xiàn)。為了進一步激發(fā)市場的活力，開發(fā)區(qū)管理模式必須進行改革和創(chuàng)新[7]。政府主導(dǎo)的管理模式能夠集中大量的資本、人力和物力，調(diào)動多方面資源，在短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)快速的發(fā)展[8]。當前，我國開發(fā)區(qū)正由“政府主導(dǎo)型管理體制”向“政府參與型管理體制”過渡，并開始向“政府服務(wù)型管理體制”轉(zhuǎn)變[1]。例如，荊州市成立領(lǐng)導(dǎo)小組，成立由市委書記任第一組長、市長任組長、市委和市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長、各縣(區(qū))政府(功能區(qū)管委會)和市直有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)任成員的荊州市“一城三區(qū)、一區(qū)多園”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組負責統(tǒng)籌決策重大問題，指導(dǎo)督促各項工作的落實。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室(簡稱市園區(qū)辦公室)，負責領(lǐng)導(dǎo)小組決定的各項具體工作任務(wù)的執(zhí)行和落實。成立功能區(qū)“一區(qū)多園”園區(qū)辦公室，市委常委兼任辦公室主任，縣(區(qū))政府(功能區(qū)管委會)主要負責人和市直工作專班組長兼任辦公室副主任。縣(區(qū))政府(功能區(qū)管委會)負責組建各產(chǎn)業(yè)園的管理辦公室，縣(區(qū))政府(功能區(qū)管委會)領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任。組建產(chǎn)業(yè)園市直工作專班，由牽頭單位和責任單位人員組成，牽頭單位委派縣級領(lǐng)導(dǎo)干部擔任組長，責任單位各選派一名干部為成員，工作專班人員入駐產(chǎn)業(yè)園，實行全脫產(chǎn)。

表2 “一城三區(qū)、一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)園及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

注：數(shù)據(jù)來源于《荊州市“十三五”規(guī)劃綱要》。

(三)明確三個層級的主體責任

政府、功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園在開發(fā)區(qū)的發(fā)展中分別承擔著不同的責任，如何處理市政府、功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園三者的關(guān)系，使開發(fā)區(qū)處于平穩(wěn)的發(fā)展，成為行政管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵[9]。聯(lián)系荊州市的實際情況，應(yīng)當確立聯(lián)系產(chǎn)業(yè)園的市級領(lǐng)導(dǎo)負責重要客商的拜訪、重大項目的洽談、重大問題的協(xié)調(diào)。功能區(qū)園區(qū)辦公室統(tǒng)籌所屬產(chǎn)業(yè)園，負責日常協(xié)調(diào)和定期會商。產(chǎn)業(yè)園管理辦公室是產(chǎn)業(yè)園的責任主體，市直工作專班協(xié)助產(chǎn)業(yè)園招商和項目落地，產(chǎn)業(yè)園的兩套班子合署辦公，共同落實產(chǎn)業(yè)園建設(shè)和發(fā)展的主體責任體制。產(chǎn)業(yè)園管理辦公室主任為產(chǎn)業(yè)園的第一責任人，市直工作專班的牽頭單位和責任單位主要負責人為工作專班的第一責任人。

(四)落實產(chǎn)業(yè)園管理職責

產(chǎn)業(yè)園管理辦公室和工作專班必須高度融合，協(xié)同一致，共同推動產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展。從落實“一城三區(qū)、一區(qū)多園”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的各項工作部署，到推進產(chǎn)業(yè)園“多規(guī)合一”，建設(shè)“兩型”園區(qū)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，建立項目庫，堅持產(chǎn)業(yè)鏈招商，協(xié)同設(shè)立定向產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，推進項目建設(shè)，推進公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，提升園區(qū)吸引力[10]。產(chǎn)業(yè)園管理辦公室要主持產(chǎn)業(yè)園發(fā)展規(guī)劃的編制及組織實施，認真執(zhí)行“一城三區(qū)、一區(qū)多園”建設(shè)的配套文件。產(chǎn)業(yè)園市直工作專班要推進產(chǎn)業(yè)園發(fā)展規(guī)劃的實施，圍繞園區(qū)建設(shè)、項目落地和企業(yè)運行中存在的困難與問題，協(xié)調(diào)相關(guān)市直部門現(xiàn)場辦公，主動服務(wù)，督促各方解決問題。

(五)嚴格考核獎懲機制

開發(fā)區(qū)的設(shè)立對于園區(qū)干部和工作專班人員而言應(yīng)各有成本—收益的考量[6]，即建立起對產(chǎn)業(yè)園不同機構(gòu)、不同人員的系統(tǒng)考核制度。對園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的考核，必須以園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為依據(jù)，考核結(jié)果與其個人提拔、晉級掛鉤，從而促進開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新，推動區(qū)域經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展[11]。通過這種嚴格的考核工作，激勵園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)開拓創(chuàng)新，提升開發(fā)區(qū)園區(qū)建設(shè)和管理水平。同時，應(yīng)當將各產(chǎn)業(yè)園建設(shè)發(fā)展成果納入相應(yīng)縣(區(qū))、功能區(qū)的考核體系，各項扶持資金運用和產(chǎn)業(yè)園考核情況掛鉤，進一步增強工作合力。按照“自評審核與抽查考核相結(jié)合”的方式，綜合考核評估產(chǎn)業(yè)園實際建設(shè)情況，考核評估結(jié)果作為對產(chǎn)業(yè)園實施動態(tài)管理的評價依據(jù)。同時，把產(chǎn)業(yè)園發(fā)展業(yè)績作為干部管理使用的重要依據(jù)，對于產(chǎn)業(yè)園發(fā)展較快、業(yè)績突出的給予表彰。對發(fā)展緩慢、業(yè)績較差的，給予通報批評并限期整改。對連續(xù)兩年未完成工作任務(wù)、考核結(jié)果不合格的，按干部管理權(quán)限對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進行職務(wù)調(diào)整。

對園區(qū)專班工作人員的考核，應(yīng)當建立園區(qū)工作專班人員考核辦法，著重考核產(chǎn)業(yè)園專班人員工作完成情況。在具體操作上，應(yīng)當出臺《市直產(chǎn)業(yè)園工作專班人員年度考核辦法》，當市直專班人員入駐產(chǎn)業(yè)園時，將其績效考核賬號轉(zhuǎn)入市園區(qū)辦公室統(tǒng)一管理?？己宿k法應(yīng)當采取目標管理、平時考核、民主測評和問責[12]相結(jié)合的方式，實行百分制量化考核。目標管理以年初提出的工作目標為依據(jù)，平時考核可以依托干部實績考核系統(tǒng)完成，民主測評可以在每年年底進行，由市園區(qū)辦派員到產(chǎn)業(yè)園組織測評。為強化牽頭單位和責任單位共同參與專班人員管理、共同做好產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的責任意識和大局意識，市績效考核辦公室應(yīng)當將年度“十佳實績突出干部”人選提名權(quán)授予園區(qū)辦公室，專班人員的考核結(jié)果與牽頭單位和責任單位年度績效考核掛鉤。