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實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中共十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，已經(jīng)作為新時(shí)代建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的七大戰(zhàn)略之一，寫進(jìn)了中國(guó)共產(chǎn)黨章程。中共十九大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”[1](P33)毫無疑問，這是對(duì)以往城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整，標(biāo)志著中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入新時(shí)代。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)工業(yè)化進(jìn)入中期階段，工業(yè)和城市的發(fā)展不再依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村輸血，進(jìn)入了“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的階段，以良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等“四大補(bǔ)貼”為核心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系基本形成，以“新農(nóng)合”“新農(nóng)?！睘楹诵牡霓r(nóng)村社會(huì)保障體系基本建立，這些都為中共十八大以后新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、2012—2017年：城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略和新型城鄉(xiāng)關(guān)系的形成

新世紀(jì)以來，中央層面的支農(nóng)惠農(nóng)政策密集出臺(tái)，一些財(cái)政能力較強(qiáng)的地方政府也出臺(tái)配套措施。到了2012年中共十八大召開，十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)基本完成。十八大報(bào)告提出：“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！盵2](P21-22)經(jīng)過十八大以來的努力，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

(一)農(nóng)業(yè)：從保護(hù)到提高競(jìng)爭(zhēng)力

進(jìn)入新世紀(jì)第二個(gè)十年以后，前一個(gè)階段實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策繼續(xù)實(shí)施，有的加大了補(bǔ)貼力度，如農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼等；有的擴(kuò)大了補(bǔ)貼范圍，如良種補(bǔ)貼，不僅在種植業(yè)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，如從最初的大豆、小麥良種補(bǔ)貼擴(kuò)大到水稻、馬鈴薯、青稞、花生等作物，還擴(kuò)大到畜牧業(yè)良種的繁育和采用，如生豬凍精補(bǔ)貼、奶牛凍精補(bǔ)貼等。截至2017年10月十九大召開前，中央層面上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目大約有50多種，由相關(guān)部門分別執(zhí)行，分散甚至重復(fù)。而且，四大補(bǔ)貼中的良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼由于難以解決生產(chǎn)面積精準(zhǔn)化的難題，已經(jīng)演化為收入補(bǔ)貼，對(duì)生產(chǎn)的激勵(lì)很小，與早期設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)差距越來越大，政策效能降低，政策效應(yīng)減弱。這種情況決定了對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革勢(shì)在必行。2015年5月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，實(shí)行“三補(bǔ)合一”，后稱為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。具體操作辦法是：20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。剩下的80%加上種糧直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼資金則用于耕地地力保護(hù)。2015年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個(gè)省,由省里選擇一部分縣市開展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)。2016年在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。2016年6月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金管理辦法》，明確了農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，主要用于支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其中，用于耕地地力保護(hù)的資金，補(bǔ)貼對(duì)象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民；用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金，補(bǔ)貼對(duì)象為糧食適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體和新型服務(wù)主體傾斜。

2004年，開始實(shí)施的小麥、稻谷最低收購價(jià)格政策是支撐此后“十二連增”和十四年糧食持續(xù)豐收的基礎(chǔ)性舉措。2008年起并逐年提高價(jià)格，直到2015年。2008年，全球金融危機(jī)導(dǎo)致大豆、棉花等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴跌，為保護(hù)農(nóng)民利益，國(guó)家分別對(duì)玉米(黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古等“三省一區(qū)”)、棉花(新疆)、大豆、糖料和油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，穩(wěn)定了該產(chǎn)業(yè)的收入水平，保護(hù)了農(nóng)民利益，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。稻谷、小麥的最低收購價(jià)格和玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的變化見表1。

表12004年以來小麥和稻谷的最低收購價(jià)格、玉米臨儲(chǔ)價(jià)格 單位：元/50千克

資料來源：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站。

總的看來，經(jīng)過這一時(shí)期的努力，中國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系基本形成。在結(jié)構(gòu)上，目前中國(guó)已經(jīng)初步建立了以保障糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)，由農(nóng)民直接補(bǔ)貼、生產(chǎn)支持、價(jià)格支持、流通儲(chǔ)備、災(zāi)害救濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源與環(huán)境保護(hù)以及政府間轉(zhuǎn)移支付等各類支出組成，涵蓋了農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)和主要利益主體的農(nóng)民支持保護(hù)政策體系。[3](P4)如果僅從“黃箱”補(bǔ)貼的角度看，中國(guó)的補(bǔ)貼總量已經(jīng)超過了同期的日本、美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家。但這些國(guó)家的關(guān)稅水平一般較高，而且大量采用較為復(fù)雜的關(guān)稅形式。如日、美、歐的農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平分別為41.8%、11.3%和22.8%，還可以分別對(duì)其12%、9%和31%的農(nóng)產(chǎn)品稅目使用以數(shù)量和價(jià)格自動(dòng)觸發(fā)為特征的特殊保護(hù)機(jī)制，而中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅只有15.2%。[4](P42)在這樣的國(guó)際環(huán)境下，中國(guó)以價(jià)格保護(hù)為重要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策必然會(huì)抬高國(guó)內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，降低國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。事實(shí)上，新世紀(jì)以來，農(nóng)產(chǎn)品成本上升的壓力越來越大。加入世貿(mào)組織時(shí)，中國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品成本普遍低于美國(guó)，到了2014年，中國(guó)每公斤稻谷、小麥、玉米、大豆生產(chǎn)成本分別比美國(guó)高40%、16%、112%和104%，其中，人工成本高6-25倍，土地成本高10%-130%。[4](P43)成本上升必然推動(dòng)價(jià)格上漲，國(guó)家的最低收購價(jià)格是在核算成本和必要盈利后確定的，當(dāng)然也要上漲。事實(shí)上，稻谷的最低收購價(jià)格自2007年后連續(xù)8年上漲，小麥的最低收購價(jià)格自2008年開始連續(xù)7年上漲，其他屬于臨時(shí)收儲(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格也呈剛性上漲趨勢(shì)(見表1)。這樣，中國(guó)在剛開始實(shí)行價(jià)格保護(hù)的2005年前后，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格均低于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，表現(xiàn)出明顯的競(jìng)爭(zhēng)力；而到了2015年前后，僅過了十年時(shí)間，小麥、稻谷、玉米、肉類等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格均全面高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。[5](P15-19)玉米、稻谷等主要農(nóng)產(chǎn)品還出現(xiàn)了產(chǎn)量、進(jìn)口量、儲(chǔ)備量“三量齊增”的奇怪局面。

上述現(xiàn)象表明，中國(guó)政府必須改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，逐步提高主要農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為此，2015年，國(guó)家對(duì)東北“三省一區(qū)”玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格每50千克降低12元，同時(shí)保持各個(gè)品種的小麥、稻谷最低收購價(jià)格不變，這就給農(nóng)民發(fā)出了中央政府要進(jìn)行主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的強(qiáng)烈信號(hào)(見表1)。2016年，國(guó)家取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度，按照“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的原則，將以往的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為“市場(chǎng)化收購”加“定向補(bǔ)貼”的新機(jī)制。從結(jié)果看，國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格已經(jīng)接近于國(guó)外玉米的到岸價(jià)格，進(jìn)口量大幅度下降，同時(shí)，國(guó)內(nèi)玉米加工、儲(chǔ)運(yùn)等各類市場(chǎng)主體紛紛入市，改革效果十分明顯。2016年，國(guó)家降低了早秈稻的最低收購價(jià)格；2017年，全面降低了各類稻谷品種的最低收購價(jià)格，表現(xiàn)出明顯的以價(jià)格引導(dǎo)生產(chǎn)的改革意向。從2014年起，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門啟動(dòng)了為期三年的新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)，改革的目的就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年11月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》，強(qiáng)調(diào)要“完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策”，“深化棉花目標(biāo)價(jià)格改革”，“探索開展‘保險(xiǎn)+期貨’試點(diǎn)，促進(jìn)新疆棉花優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定發(fā)展?！憋@然，改革的方向就是市場(chǎng)化，改革的目標(biāo)就是提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)農(nóng)村：從接續(xù)到整合

盡管“新農(nóng)合”“新農(nóng)?！敝贫鹊慕?biāo)志著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系基本完善，但不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間不僅存在著較大的差距，而且無法對(duì)接，因而不利于勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間流動(dòng)。中共十八大確立的到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)中，包括“社會(huì)保障全民覆蓋，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，住房保障體系基本形成，社會(huì)和諧穩(wěn)定。”[2](P17)十八大報(bào)告提出要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，“要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！盵2](P33-34)此后，農(nóng)村社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和接續(xù)方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。

2014年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，提出將新農(nóng)保與城市居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(簡(jiǎn)稱“城居保”)合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。至此，中國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本建立，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)也從“老農(nóng)?！钡健靶罗r(nóng)保”，最后進(jìn)入“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”階段，在政策層面上基本完成了養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自2009年開始試點(diǎn)，至今實(shí)現(xiàn)了從“老農(nóng)?！钡叫隆靶罗r(nóng)?！保俚健俺青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”三個(gè)階段的跨越。2009—2016年新農(nóng)保(城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn))制度推進(jìn)情況如表2所示。

表22009—2016年新農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推進(jìn)情況

*2012年以后數(shù)據(jù)為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2008—2016)》，人力資源與社會(huì)保障部，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/

這一階段，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保險(xiǎn)水平的接續(xù)、統(tǒng)籌方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2012年，國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部等六部委發(fā)布了《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出大病保險(xiǎn)的保障范圍要與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合相銜接，大病保險(xiǎn)主要在參保(合)人患大病發(fā)生高額醫(yī)療費(fèi)用的情況下,對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合補(bǔ)償后需個(gè)人負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用給予保障。這一制度的實(shí)施，大大降低了城鄉(xiāng)居民因患大病而致貧、返貧的概率。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見》，提出了2015年底前大病保險(xiǎn)覆蓋所有城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人群，2017年建立起比較完善的大病保險(xiǎn)制度的目標(biāo)。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，提出要在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點(diǎn)管理、統(tǒng)一基金管理。至此，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保險(xiǎn)方面實(shí)現(xiàn)了完全接續(xù)。

(三)效果評(píng)價(jià)

總的來看，這一時(shí)期中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整以及在此大背景之下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展都取得了明顯效果。限于篇幅，本文僅就農(nóng)民人均純收入等幾個(gè)重要指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)。為了能夠清晰地對(duì)比新世紀(jì)以來的變化，我們從2001年開始選取相關(guān)數(shù)據(jù)(見表3)。

表32001—2017年幾個(gè)重要指標(biāo)

注：2014年以后的農(nóng)民收入為可支配收入，均為當(dāng)年值。

資料來源：歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

從表3可以看出，第一，農(nóng)民收入呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。由于2014年起國(guó)家統(tǒng)計(jì)局開始公布農(nóng)村居民可支配收入，與前面的純收入無法對(duì)比，因而無法計(jì)算年均增長(zhǎng)率。但從年度增長(zhǎng)情況看，2013—2017年農(nóng)民人均收入的實(shí)際增長(zhǎng)率分別為9.3%、9.2%、7.5%、6.2%和7.3%，均超過城鎮(zhèn)居民收入年增長(zhǎng)率，且除了2016年，其他年份均超過GDP增長(zhǎng)率。從表3還可以看出，城鄉(xiāng)居民收入之比自2010年起呈下降趨勢(shì)。說明新世紀(jì)以來，尤其是十八大以來，各級(jí)政府采取的增加農(nóng)民收入的舉措取得了良好的效果。第二，糧食產(chǎn)量是反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的重要指標(biāo)，也是確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后穩(wěn)定增長(zhǎng)的定海神針。2004年以來，糧食產(chǎn)量呈“連豐”態(tài)勢(shì)，其中2004—2015年“十二連增”，這在1949年以來的歷史上是從來沒有過的。圖1能夠更清晰地反映這一趨勢(shì)。十八大以后糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)速度放緩，這是符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的，在目前的技術(shù)水平下，糧食總產(chǎn)量進(jìn)一步提高的余地已經(jīng)越來越小。第三，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)下降明顯。2017年，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)降至31.2%，即將進(jìn)入小于30%的富足階段*按照國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)59%以上為貧困階段，50%-59%為溫飽階段，40%-50%為小康階段，30%-40%為富裕階段，20%-30%為富足階段；20%以下為極其富裕階段。。而同年城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)已經(jīng)降至28.6%，城鄉(xiāng)居民平均為29.3%，這就使中國(guó)近14億居民的整體消費(fèi)更加關(guān)注質(zhì)量和安全性，更加關(guān)注文化、教育、休閑、娛樂等食品以外的消費(fèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的要求也更高了，這也是十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要原因之一。尤其值得注意的是十八大以來的變化。恰好在2012年，農(nóng)村居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)低于40%(39.3%)，進(jìn)入了聯(lián)合國(guó)界定的“富裕階段”而且短短五年間就降到接近這一階段的下線值，恰好說明十八大以來城鄉(xiāng)一體化取得了明顯的進(jìn)展。

圖1 糧食增長(zhǎng)變動(dòng)曲線資料來源：歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

二、2017年10月以后：城鄉(xiāng)融合下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

在十八大以來城鄉(xiāng)一體化工作取得重大成果的基礎(chǔ)上，2017年10月18日，中共十九大報(bào)告提出了在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的新理念。我們認(rèn)為，這是在新的形勢(shì)下執(zhí)政黨對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系的新定位，具有重要的理論和政策價(jià)值。

在城鄉(xiāng)關(guān)系上，中共十六大以來共有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合等三種提法。我們認(rèn)為，它們是層層遞進(jìn)的關(guān)系。十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，對(duì)策有三大方面，一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，開拓農(nóng)村市場(chǎng)；二是用逐步提高城鎮(zhèn)化水平的方法促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，通過減少農(nóng)業(yè)人口提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民收入水平；三是堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，包括加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和支持，通過政策支撐調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系。應(yīng)該說，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策框架下，城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整是初步的。在這里，“統(tǒng)籌”是手段，重心在城；采取“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，體現(xiàn)了這一時(shí)期的政策取向。盡管十七大在部署農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作時(shí)仍然以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”為題，但提出了“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。”[6](P23)說明了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)化發(fā)展一體化之間的關(guān)系，即后者是前者的階段性目標(biāo)，是高級(jí)階段。十八大把“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總方針，指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”，具體措施是：“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮?！盵2](P21)進(jìn)一步說明了二者之間目標(biāo)和手段的關(guān)系，也是發(fā)展階段的遞進(jìn)關(guān)系。正是在前15年城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)上，十九大提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，即通過體制機(jī)制的建立和政策體系的構(gòu)建，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間水乳交融，互為發(fā)展條件，誰也離不開誰?？梢姡青l(xiāng)融合是更高的發(fā)展階段。

城鄉(xiāng)融合包括以下幾方面內(nèi)容：一是要素融合，即城鎮(zhèn)要素和農(nóng)村要素融合，包括勞動(dòng)力、資金、土地等要素，在城鄉(xiāng)利益趨同的條件下，上述要素即可以從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)，也可以從城鎮(zhèn)向農(nóng)村流動(dòng)。二是區(qū)域融合，城市是農(nóng)村的前廳，農(nóng)村是城市的后花園，城在村中，村中有城，城中有農(nóng)(花園城市、城市農(nóng)業(yè))，二者之間的邊界越來越模糊，但功能清晰，發(fā)展互補(bǔ)。三是生活方式融合，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施日益健全，農(nóng)村人的生活水平、生活方式和城市社區(qū)日益趨同。在電商越來越普及的情況下，城市居民也能吃到當(dāng)天采摘的瓜果蔬菜；在社區(qū)支持農(nóng)業(yè)模式下，城市居民在周末也可以到郊區(qū)享受一下田間勞動(dòng)的樂趣。生活方式的融合極大地提高了城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，成為新時(shí)代的重要特征之一。

十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的歷史方位。在新時(shí)代新形勢(shì)下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，是城鄉(xiāng)融合的必然結(jié)果。如前面所分析，中共十六大以來，執(zhí)政黨在城鄉(xiāng)關(guān)系的處理上從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展，經(jīng)歷了三大階段。目前，盡管農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力有所提高，農(nóng)村的面貌有所改變，但城鄉(xiāng)差距依然明顯，深層次融合的條件尚不具備，必須加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。第二，截至2017年底，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了58.52%，到2020年可望超過60%，住在城鎮(zhèn)的人口越來越多，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需求越來越大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村已經(jīng)變成了稀缺資源。發(fā)達(dá)的城市需要發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村與之相配合和銜接，否則，城市發(fā)展失去支撐則難以持久?？梢?，在城鄉(xiāng)融合語境下，鄉(xiāng)村振興不僅是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的必然引起，也是城市向更高級(jí)階段發(fā)展的必然要求。第三，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，截至2017年底，全國(guó)居民人均可支配收入25 974元，其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36 396元，農(nóng)村居民人均可支配收入13 432元。城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)為28.6%，農(nóng)村為31.2%，二者平均為29.3%。根據(jù)國(guó)際通用的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)居民生活整體上進(jìn)入了“富足”階段，從而對(duì)于食品的質(zhì)量、安全性和品牌有了更高的要求；閑暇的時(shí)間更多了，旅游需求轉(zhuǎn)化為休閑觀光；住在城鎮(zhèn)的人口增加后，有了對(duì)“鄉(xiāng)愁”這種看不見、摸不著要素有了更高的需求，其實(shí)是文化需求；等等。在新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需要和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾更加尖銳，并且呈復(fù)雜化、多樣化的特點(diǎn)。這就要求鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，不能讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化拖了整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的后腿。所以，盡管農(nóng)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)降到9%以下，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村的地位越來越重要。

三、如何實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，2018年“中央一號(hào)”文件已經(jīng)給予明確而細(xì)致的部署。總體而言，解決以下三大問題是至關(guān)重要的。第一，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。要發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的帶動(dòng)作用，推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，不斷提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平；充分挖掘農(nóng)業(yè)多功能性，大力推進(jìn)各類農(nóng)業(yè)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，如休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、會(huì)展農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、景觀農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、生物農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用、農(nóng)業(yè)眾籌、農(nóng)產(chǎn)品私人定制、社區(qū)支持農(nóng)業(yè)等，為拓展農(nóng)業(yè)功能提供載體；延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)業(yè)，以及農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等。只有農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達(dá)，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。第二，進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，完善產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)要素市場(chǎng)化配置，為城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興提供制度保障。包括農(nóng)村土地二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年，給農(nóng)業(yè)發(fā)展提供長(zhǎng)期而穩(wěn)定的預(yù)期；探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)；深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益；以提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，不斷完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度；等等。第三，有效解決鄉(xiāng)村振興的人才和資金短缺。鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大方面，都需要人才和資金支撐，而當(dāng)今農(nóng)村最短缺的就是這兩大要素。要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立有效激勵(lì)機(jī)制，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，吸引各類人才投身于鄉(xiāng)村振興事業(yè)。要確保財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)，利用財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投資于鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。進(jìn)一步推進(jìn)金融制度改革，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化的金融需求。堅(jiān)持社員制、封閉性原則，不對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不支付固定回報(bào)，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。

2018年3月8日，習(xí)近平參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議山東代表團(tuán)審議時(shí)發(fā)表重要講話，就實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“五個(gè)振興”，即“鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”。五個(gè)方面構(gòu)成一個(gè)整體，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的路徑和主攻方向。具體說來，產(chǎn)業(yè)振興就是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，包括做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的需要和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，不僅農(nóng)產(chǎn)品以及延伸的功能性產(chǎn)品要越來越豐富，對(duì)質(zhì)量和安全也提出了更高的要求，要強(qiáng)化質(zhì)量興農(nóng)，走綠色發(fā)展之路；農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展水平還較低，與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大的差距，要制定有效政策推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，并使農(nóng)民在發(fā)展的過程中獲得相應(yīng)的利益；加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的步伐，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的二產(chǎn)化、三產(chǎn)化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的整體盈利水平；統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶，采取有針對(duì)性的措施，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。人才振興就是要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，開發(fā)鄉(xiāng)村人力資本，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才；要全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，完善配套政策體系，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民；創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，扶持培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人、非遺傳承人等；發(fā)揮科技人才支撐作用，建立有效激勵(lì)機(jī)制，吸引支持企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、規(guī)劃師、建筑師、律師、技能人才等投身鄉(xiāng)村建設(shè)。文化振興就是要加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，廣泛開展移風(fēng)易俗行動(dòng)。生態(tài)振興就是要建設(shè)一個(gè)生態(tài)宜居的魅力鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)百姓富和生態(tài)美的統(tǒng)一。要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村山水林田湖草系統(tǒng)治理；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染等農(nóng)村突出環(huán)境問題的綜合治理，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動(dòng)；正確處理開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，將鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，提供更多更好的綠色生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。組織振興就是要充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部的核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用，通過發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織團(tuán)結(jié)農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民，鼓勵(lì)興辦農(nóng)村老人協(xié)會(huì)、婚喪嫁娶協(xié)會(huì)等民間組織引導(dǎo)廣大農(nóng)民移風(fēng)易俗、愛家愛村愛國(guó)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的高度統(tǒng)一。

鄉(xiāng)村振興的落腳點(diǎn)在鄉(xiāng)村，村“兩委”是實(shí)施這一戰(zhàn)略的關(guān)鍵。習(xí)近平在參加山東代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興，打造千千萬萬個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨組織書記，深化村民自治實(shí)踐，發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、安定有序。改革開放40年的實(shí)踐證明，一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)的村“兩委”班子是鄉(xiāng)村能否振興的重要因素。比如，江蘇省張家港市永聯(lián)村在1978年時(shí)還是當(dāng)?shù)孛娣e最小、人口最少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展最落戶的一個(gè)村，在村黨支部書記吳棟材的帶領(lǐng)下，到了20世紀(jì)90年代后期已經(jīng)成為遠(yuǎn)近聞名的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村。2017年，該村利稅總額達(dá)到70億元，并走一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的路子，鄉(xiāng)村旅游的游客量近100萬，旅游收入超1億元。2017年，村民人均收入達(dá)45 800元。河南省漯河市源匯區(qū)干河陳村在20世紀(jì)90年代還是一個(gè)近郊窮村，經(jīng)過10多年的發(fā)展，村辦集體企業(yè)開源集團(tuán)，已經(jīng)成為集房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、商業(yè)三大產(chǎn)業(yè)、十二家公司為一體的集團(tuán)公司，2015年凈資產(chǎn)近20億元，實(shí)現(xiàn)年?duì)I業(yè)收入10.7億元。[7](P116-122)類似永聯(lián)村、干河陳村的發(fā)展，當(dāng)然有很多因素，但帶頭人精明強(qiáng)干、“兩委”班子團(tuán)結(jié)是最重要的因素。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還要處理好鄉(xiāng)村發(fā)展與形態(tài)變化之間的關(guān)系。改革開放以來，中國(guó)一直處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期。1978年，城鎮(zhèn)化率只有17.9%，2017年達(dá)到了58.52%，平均每年提高1.04個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)可達(dá)70%以上。屆時(shí)，城鎮(zhèn)化率會(huì)呈緩慢提高趨勢(shì)，鄉(xiāng)村形態(tài)基本穩(wěn)定。而2017年全國(guó)尚有農(nóng)民工28 652萬人，2012—2017年，全國(guó)8 000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居，今后還會(huì)有更多的農(nóng)業(yè)人口移居城鎮(zhèn)。因此，村莊的減少和形態(tài)變化在2035年之前將是一種常態(tài)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，從2006—2016年，全國(guó)行政村從65.6萬個(gè)減少到59.6萬個(gè)，年均減少6 000個(gè)。未來10年內(nèi)，由于更加側(cè)重于人的城鎮(zhèn)化，因而村莊減少的速度還更大。在這樣的大趨勢(shì)下，村莊視角下的鄉(xiāng)村振興宜分類進(jìn)行。第一，對(duì)于那些歷史文化名村，以及自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)資源豐富的村莊，要以保護(hù)為第一要?jiǎng)?wù)，盡可能維持其原汁原味，為子孫后代留下值得回憶的東西。第二，大中城市郊區(qū)的村，以城鎮(zhèn)化改造為主，該合并的合并，該改居的改居。第三，對(duì)于那些自然環(huán)境惡劣，不適宜居住，地處偏遠(yuǎn)的村莊，要以改造為主，撤銷那些不宜居的村莊，合并到中心村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地。第四，對(duì)于那些自然資源條件優(yōu)越的村莊，要加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和生活條件改善的力度，建成環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居的農(nóng)村聚居地，其中一些成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的集聚點(diǎn)，一些成為鄉(xiāng)村旅游的目的地。