申文金 張文主

摘要：目前，國家正在進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn)工作，15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在改革過程中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的順利開展在很大程度上受到增值收益分配狀況的影響，合理的增值收益分配對(duì)順利推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市具有重要意義。文章以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)——江蘇省為基礎(chǔ)，總結(jié)了江蘇試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)及，結(jié)合全國其它試點(diǎn)地區(qū)改革實(shí)踐，重點(diǎn)闡述了增值收益產(chǎn)生的原因及影響因素，分析了當(dāng)前試點(diǎn)改革中存在的問題，最后，提出了科學(xué)合理分配農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；土地增值收益分配；農(nóng)地非農(nóng)化；改革試點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)決定，在符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制的要求下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許入市。2015年開始，開展了農(nóng)村土地制度的33個(gè)改革試點(diǎn)工作。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地制度改革的一項(xiàng)重要改革內(nèi)容。同國有建設(shè)用地一樣，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市肯定會(huì)帶來大量的土地增值收益，土地增值收益如何分配，合理的分配如何建立，都值得深入研究。

農(nóng)地入市的增值收益如何分配是農(nóng)村土地制度此次改革的關(guān)鍵問題，是入市改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，被稱為“第四項(xiàng)改革”。同時(shí)，2016年國家提出了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡的原則”。科學(xué)合理、謹(jǐn)慎地處理好土地增值收益分配是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，同時(shí)，科學(xué)合理地確定收益分配機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和土地征收取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡的目標(biāo)。因此，科學(xué)合理地平衡各主體之間的利益關(guān)系，才能保障改革順利推進(jìn)。

一、 土地增值收益的影響因素分析

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于興辦企業(yè)，或通過入股，聯(lián)營等方式與他人共同舉辦企業(yè)商業(yè)所使用的，具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。集體建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地和鄉(xiāng)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。從現(xiàn)實(shí)的土地用途來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和集體經(jīng)濟(jì)組織用作二、三產(chǎn)業(yè)的集體建設(shè)用地。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值收益是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的入市總收入扣除原先土地的取得成本和土地開發(fā)成本后的凈收益，由于土地本身具有增值的特性，土地收益分配，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)增加收益部分的利益分配，入市過程中政府收取的有關(guān)稅費(fèi)等，可以理解為政府參與土地增值收益分配的形式。根據(jù)土地增值的影響因素，可以分為投資性增值、供求性增值和用途性增值三種。

1. 投資導(dǎo)致的增值。很多學(xué)者認(rèn)為，對(duì)土地投資可使其增值。對(duì)土地的投資增值而產(chǎn)生的增值可以分為兩種，一種是以土地為載體，或以土地為投資對(duì)象，通過對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，促進(jìn)土地增值，從而獲得投資收益，這種投資可以直接產(chǎn)生土地增值；另外一種方式是間接增值，具有很強(qiáng)的外部性。在城市的發(fā)展過程中，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等的建設(shè)投入了大量財(cái)力物力，而政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入又會(huì)對(duì)這一區(qū)域的土地價(jià)值產(chǎn)生重大影響，能增加這一區(qū)域的土地總價(jià)值，并能產(chǎn)生巨額的土地增值收益。

2. 市場供求變化導(dǎo)致的增值。市場供求性增值是指隨著某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)各個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求顯著增加，需求顯著增加的同時(shí)，土地的供給相對(duì)有限，從而使地價(jià)不斷上漲。同時(shí)，各級(jí)政府公共投資會(huì)帶來對(duì)土地需求的上漲，政府對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入，對(duì)區(qū)域環(huán)境整治，配套設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行投資，地塊周邊環(huán)境改善，引發(fā)了對(duì)這一區(qū)域土地的需求上升，但區(qū)域內(nèi)土地供給有限，導(dǎo)致土地產(chǎn)生增值收益。

3. 土地用途改變導(dǎo)致的增值。用途改變導(dǎo)致的增值主要是指由于土地的原有規(guī)劃用途發(fā)生轉(zhuǎn)變而引起的增值，包括將未利用地開發(fā)利用轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地或建設(shè)用地，以及建設(shè)用地具體用途之間的轉(zhuǎn)變等。周誠（2003）認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)用土地，對(duì)土地投資及供求變化導(dǎo)致的自力增值和外力增值基本上是可以忽略的，然而土地由農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，原有規(guī)劃用途發(fā)展變化，工業(yè)、商業(yè)、交通、文化衛(wèi)生、教育等行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動(dòng)，就會(huì)與用途改變后的地塊周圍的基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施產(chǎn)生巨大需求，產(chǎn)生聯(lián)系，從而使得用途改變對(duì)于土地的價(jià)值增加作用就顯現(xiàn)出來。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的來源一般是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)用地，而農(nóng)用地的土地增值現(xiàn)階段一般由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用產(chǎn)生的土地價(jià)值的增加。

依據(jù)土地增值收益產(chǎn)生的環(huán)節(jié)不同，可以將入市土地增值收益分為首次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益和再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益兩種類型。首次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值收益主要是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的有償出讓、出租等，流轉(zhuǎn)主體為集體所有者（集體經(jīng)濟(jì)組織），一般簽訂合同并明確規(guī)定具體的出讓年限；再次流轉(zhuǎn)主要指集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生再轉(zhuǎn)移的行為，包括轉(zhuǎn)租，轉(zhuǎn)讓，土地的主體是已經(jīng)通過首次流轉(zhuǎn)方式而取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用者。

二、 農(nóng)地入市收益分配的改革實(shí)踐

江蘇常州市武進(jìn)區(qū)地處江蘇省南部長三角中心區(qū)域總面積1 066平方公里，戶籍人口92.36萬，農(nóng)村人口67.24萬。武進(jìn)區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，某某鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過網(wǎng)上掛牌交易，某某鎮(zhèn)通過整合運(yùn)用低效用地再開發(fā)政策，以協(xié)議出讓方式，入市土地30.98畝，成交總額1 329.66萬，均價(jià)達(dá)43萬元/畝。在增值收益分配方面，充分發(fā)揮武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特點(diǎn)和優(yōu)勢，建立了符合本地工作實(shí)際情況的土地增值收益分配機(jī)制，在武進(jìn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，財(cái)政通過收取收益調(diào)節(jié)金確保與稅收方法的收益保持基本一致，農(nóng)民直接取得的補(bǔ)償性收益確保與土地征收保持基本不變，增值收益主要留給鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)二次分配，防止貧富差距的擴(kuò)大。

國家和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地增值收益分配主要形式是國家通過收取一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金，在現(xiàn)階段，國家還沒有明確土地增值收益的具體收取比例和方法，一般由各13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)自主確定。

從江蘇常州及全國其它試點(diǎn)地區(qū)等15個(gè)試點(diǎn)的實(shí)踐情況來看，土地增值收益較高的地區(qū)主要為區(qū)位優(yōu)勢較好、基礎(chǔ)設(shè)施條件好的城市近郊區(qū)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，其土地價(jià)值較低，入市后產(chǎn)生的土地增值收益也不高；另一方面，土地入市后因規(guī)劃用途的不同，其產(chǎn)生的土地收益也會(huì)大不相同，在13試點(diǎn)地區(qū)中，商服用地的平均收益明顯高于工業(yè)用地的平均收益。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，各級(jí)地方政府可以在多方面獲得益處。一方面，通過入市，可以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，突破了原先單一的國有土地供應(yīng)方式，某種程度上可以打破城鄉(xiāng)土地制度的二元結(jié)構(gòu)，有利于進(jìn)一步增加土地供應(yīng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。入地土地可以在資源市場化配置的過程中體現(xiàn)其作用建設(shè)用地的真正市場價(jià)值，發(fā)揮其資產(chǎn)屬性，提高農(nóng)民收入，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)之間差距，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。另一方面，可以豐富土地的供應(yīng)方式，可以有效緩解城市發(fā)展過程中的建設(shè)用地指標(biāo)緊張問題，現(xiàn)階段，很多城市已經(jīng)面臨著建設(shè)用地指標(biāo)緊張的問題，而通過建設(shè)用地入市這一制度改革，可以進(jìn)一步盤活農(nóng)村現(xiàn)有的大量建設(shè)用地，從而來支持城鎮(zhèn)化發(fā)展，支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時(shí)，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政府可以獲得管理收益，通過參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益，可以有效收回基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益設(shè)施的投入，進(jìn)一步優(yōu)化各級(jí)政府財(cái)政。

三、 農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地入市存在的問題

1. 農(nóng)地入市活躍程度受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從15個(gè)試點(diǎn)城市來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實(shí)際活躍程度以及產(chǎn)生的入市增值收益存在著較明顯的地域、區(qū)位、用地類型差異。在中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市及城郊，集體經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)好，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，區(qū)域人口較為聚集，“入市”土地需求強(qiáng)烈，土地增值收益較高。在西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受到試點(diǎn)城市的地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一般具有可入市土地?cái)?shù)量少、占建設(shè)用地總量比重低、分布分散等特征，加之受入市用途限制、經(jīng)濟(jì)下行壓力下實(shí)體經(jīng)濟(jì)萎縮，除房地產(chǎn)開發(fā)以為的工業(yè)、倉儲(chǔ)、商服等投資相當(dāng)慎重、“入市”土地需求意愿不強(qiáng)。

2. 確定土地入市增值收益分配難度較大。按中央相關(guān)通知要求“土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例應(yīng)保持大體平衡”，增值收益如何確定是個(gè)難題，一方面，土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的一些隱性成本難以計(jì)算，尤其是歷史性投入成本的獲取和計(jì)算比較復(fù)雜，基礎(chǔ)資料確實(shí)，專業(yè)性強(qiáng)，工作量大，結(jié)果認(rèn)可度也不高；另一方面，入市帶來非直接性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收益，也缺少明確的統(tǒng)計(jì)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，給增值收益的計(jì)算帶來極大的挑戰(zhàn)。同時(shí)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通常不會(huì)去考慮土地增值收益的分配情況，而是更關(guān)注自己得到的土地收入有多少。如果農(nóng)民集體在某一項(xiàng)收入偏高或偏低，會(huì)對(duì)另一項(xiàng)工作造成嚴(yán)重影響，筆者認(rèn)為，只有農(nóng)村土地所有權(quán)人通過土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得的土地收入大體平衡，才能同時(shí)順利推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作，但如何確定是個(gè)難點(diǎn)。

3. 成本核算制約“三方”利益難分。土地增值收益調(diào)節(jié)金分配如按凈收益核算，成本核算體系建立是基礎(chǔ)。因成本核算各項(xiàng)指標(biāo)無參照，且區(qū)域差別較大，成本核算標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)，實(shí)際操作中存在諸多爭議，致使財(cái)政部、國土資源部《農(nóng)杜集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》文件難以執(zhí)行，將制約和阻礙改革步伐。

4. 農(nóng)地入市改革的配套政策不健全。農(nóng)村土地制度改革涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地，也涉及《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》等法律和國土、農(nóng)牧等部門，由于法律、部門之間銜接不夠，給農(nóng)村土地制度改革帶來諸多困難。同時(shí)，集體建設(shè)用地因成本、承擔(dān)稅賦不盡相同，盡管《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》明確農(nóng)建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估可參照國有土地執(zhí)行，但如何準(zhǔn)確評(píng)估，特別是對(duì)圈外工業(yè)用地的價(jià)格評(píng)估，難度仍然較大，常用的成逼近法存在制度缺陷；同時(shí)，政府、集體、企業(yè)之間使用建設(shè)用地的權(quán)、責(zé)、法律關(guān)系還沒有厘清，對(duì)后續(xù)使用、監(jiān)管等帶來一定難度。

四、 構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制的對(duì)策建議

1. 建立城鄉(xiāng)基本一致的地價(jià)體系。按照自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件的均一性及差異性對(duì)土地質(zhì)量和價(jià)值的影響程度，將入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地按等別劃分，測算確定集體建設(shè)用地不同等別、不同用途條件下的基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系。同時(shí)，建議在修訂《土地管理法》的同時(shí)，全面修訂《城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等配套辦法、政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為建立城鄉(xiāng)基本一致的地價(jià)體系奠定基礎(chǔ)。

2. 摸清底數(shù)，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地?cái)?shù)據(jù)庫。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，最基礎(chǔ)的工作是全面調(diào)查查清可以入市的土地?cái)?shù)量、質(zhì)量及空間分布情況。當(dāng)前，應(yīng)結(jié)合國家開展的農(nóng)村土地調(diào)查確權(quán)登記工作，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的管理要求，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的位置、面積、四至、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、利用狀況、權(quán)屬等情況進(jìn)行全面外業(yè)測量、摸底調(diào)查，確認(rèn)土地權(quán)屬，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫。對(duì)于入市交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行變更登記，更新土地?cái)?shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)土地的動(dòng)態(tài)管理。

3. 科學(xué)確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點(diǎn)。隨著改革將征收范圍限定到公益性項(xiàng)目用地，通過征收產(chǎn)生的土地增值收益將直線下降，而入市用地集體取得的土地收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公益性項(xiàng)目用地，會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)施，國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)土地征收造成較大困難，因此建議按入市講效率，征收講公平的原則，科學(xué)建立計(jì)算征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的增值收益和入市產(chǎn)生的增值收益測算模型，合理確定土地增值收益在國家、集體和個(gè)人之間的分配比例測算，相互之間的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)兩種模式下土地增值收益在國家、集體和個(gè)人之間分享比例的大體平衡，適當(dāng)提高農(nóng)民集體分享的增值收益比例，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地制度改革成果的獲得感。

4. 統(tǒng)籌好土地征收范圍與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的范圍。統(tǒng)籌銜接土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，既要結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)“十三五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)，為工業(yè)化城市化推進(jìn)提供有效制度供給與用度共計(jì)，又要按照“逐步縮減土地征收規(guī)?！钡囊?，結(jié)合促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，統(tǒng)籌安排入市用地空間，深化“多規(guī)合一”，加快村級(jí)規(guī)劃編制，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況和村級(jí)留用地納入統(tǒng)籌規(guī)劃內(nèi)容，合理布局用地范圍。

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基金項(xiàng)目：國土資源部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)課題（項(xiàng)目號(hào)：201411107-1）。

作者簡介：申文金（1981-），男，漢族，山西省晉城市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院主任、副研究員，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源經(jīng)濟(jì)管理、土地管理制度與政策、土地財(cái)政等；張文主（1988-），女，漢族，湖南省雙峰縣人，欽州學(xué)院建筑工程學(xué)院講師，研究方向?yàn)橥恋乩门c城鄉(xiāng)規(guī)劃。

收稿日期：2018-04-11。