崔白露 王義桅

中國(guó)發(fā)布的《中國(guó)的北極政策》白皮書標(biāo)志著中國(guó)北極政策的確立，它是中國(guó)在把握世界發(fā)展變化、順應(yīng)中國(guó)發(fā)展形勢(shì)和回應(yīng)國(guó)際社會(huì)呼吁的需要基礎(chǔ)上形成的，也是在“一帶一路”倡議推進(jìn)過程中形成的，北極是“一帶一路”在地理上的自然延伸，北極國(guó)際合作則是拓寬“一帶一路”的重要一環(huán)。北極國(guó)際合作的條件在于國(guó)家共同利益的形成，北極國(guó)際合作平臺(tái)的構(gòu)建，以及對(duì)責(zé)任共同和命運(yùn)共同理念的認(rèn)同，“一帶一路”倡議對(duì)這三者的形成具有建設(shè)性的作用?！耙粠б宦贰笨蚣芟碌闹袊?guó)北極參與，需通過加強(qiáng)與北極國(guó)家以及北極利益攸關(guān)方政策對(duì)接、促進(jìn)“一帶一路”框架下北極沿線設(shè)施聯(lián)通與資金融通、推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作和貿(mào)易暢通、促進(jìn)北極文化科技交流和民心相通、提供“一帶一路”北極合作新平臺(tái)改善北極治理機(jī)制等方式，為實(shí)現(xiàn)北極國(guó)際合作提供新的模式。

北極；北極政策；“一帶一路”；北極國(guó)際合作

D815A004811

一、 中國(guó)北極政策的確立及“一帶一路”與北極的關(guān)系

1. 中國(guó)北極政策的確立及其意義

2018年1月26日，中國(guó)發(fā)布《中國(guó)的北極政策》白皮書，全文共8000余字，從中國(guó)在北極的身份定位、參與北極事務(wù)的目標(biāo)、參與北極事務(wù)的原則和中國(guó)的政策主張方面闡明了中國(guó)的北極政策。這是中國(guó)的首份北極政策文件，不僅首次明確了中國(guó)在北極的身份定位，更具體闡明了北極與“一帶一路”的重要關(guān)系，標(biāo)志著中國(guó)將北極政策正式列為國(guó)家對(duì)外政策的一部分，為中國(guó)參與北極事務(wù)和實(shí)踐活動(dòng)提供了重要的政策指導(dǎo)。國(guó)際上對(duì)北極域外國(guó)家的表述主要有“非北極國(guó)家”（NonArctic State）、“非北極沿岸國(guó)家”（NonArctic Coastal State）、“近北極國(guó)家”（NearArctic State）和“北極利益攸關(guān)者”（Arctic Stakeholder）四類。①對(duì)于中國(guó)在北極的身份定位，中國(guó)學(xué)界近年來較多使用“近北極國(guó)家”和“北極利益攸關(guān)者”②，但中國(guó)在國(guó)際上對(duì)自身的身份定位仍比較模糊，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。白皮書中的“在地緣上是‘近北極國(guó)家”和“中國(guó)是北極事務(wù)的重要利益攸關(guān)方”的兩個(gè)表述③，是最符合中國(guó)國(guó)情的身份定位，不僅從地緣環(huán)境上為參與北極事務(wù)提供了客觀條件和合理性，更從國(guó)家利益角度明確了北極對(duì)中國(guó)的影響，以及中國(guó)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化、應(yīng)對(duì)氣候變化和參與全球治理上應(yīng)體現(xiàn)的參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。此外，由于以往的中國(guó)政府白皮書大多涉及中國(guó)國(guó)內(nèi)重大問題，專門涉及外交方面的也僅有《關(guān)于中美貿(mào)易平衡問題》《中日韓合作（19992012）》《中國(guó)與非洲的經(jīng)貿(mào)合作（2013）》《中國(guó)的對(duì)外援助》《中國(guó)的亞太安全合作政策》幾部白皮書，因此北極白皮書的發(fā)布也引起世界格外關(guān)注。

崔白露等：“一帶一路”框架下的北極國(guó)際合作：邏輯與模式

事實(shí)上，中國(guó)北極政策是在把握世界發(fā)展變化、順應(yīng)中國(guó)發(fā)展形勢(shì)和回應(yīng)國(guó)際社會(huì)呼吁的背景下制定的。一是作為北極事務(wù)的參與方，中國(guó)此前一直未出臺(tái)相應(yīng)的北極政策文件和做出統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)。而從全球范圍看，北極八國(guó)北極八國(guó)，即挪威、瑞典、丹麥、冰島、芬蘭、加拿大、美國(guó)和俄羅斯，指國(guó)家領(lǐng)土自然延伸至北極圈以北地區(qū)且環(huán)繞北冰洋的國(guó)家，亦稱為“環(huán)北極國(guó)家”（The SurroundArctic Nations）。早有成熟完備的北極政策，作為北極理事會(huì)觀察員的13個(gè)非北極國(guó)家中，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、波蘭、日本、韓國(guó)等國(guó)也已發(fā)布正式的北極政策文件。中國(guó)根據(jù)實(shí)際需要發(fā)布北極政策文件正當(dāng)其時(shí)。二是北極問題與中國(guó)的聯(lián)系日益密切。由于北極地區(qū)氣候變化和中國(guó)海外利益不斷拓展，北極對(duì)中國(guó)的影響與日俱增，加之自2013年加入北極理事會(huì)以來，中國(guó)逐漸從北極事務(wù)的邊緣位置融入北極事務(wù)和合作的中心，對(duì)北極事務(wù)的參與度和影響力也在不斷增加，形成一種互動(dòng)效應(yīng)，因此北極政策的出臺(tái)是維護(hù)國(guó)家利益和順應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，具有重要的戰(zhàn)略意義。三是國(guó)際社會(huì)也希望把握中國(guó)的北極立場(chǎng)。伴隨著中國(guó)不斷深入北極事務(wù)，北極國(guó)家對(duì)中國(guó)的警惕和疑慮始終存在，在缺乏明確的北極政策的情況下，他國(guó)難以正確解讀中國(guó)在北極的意圖和行為，繼而造成一定程度的猜疑和誤解，這次政策的出臺(tái)向外界表明了中國(guó)在北極的身份立場(chǎng)、政策目標(biāo)、基本原則和政策主張，有助于增信釋疑，為北極合作奠定了基礎(chǔ)。

2. 北極與“一帶一路”的關(guān)系

首先，從地理位置上看，北極地區(qū)是“一帶一路”在地緣上的自然延伸。正如加拿大北極問題和國(guó)際法學(xué)者邁克爾·拜爾斯所形容的那樣，南極是一個(gè)被海洋圍繞著的大陸，相反北極卻是一個(gè)被大陸圍起來的海洋。以北極點(diǎn)為中心，北冰洋中央長(zhǎng)年被海冰和在格陵蘭島的大陸性冰蓋所覆蓋，圍繞在它周圍的是眾多島嶼和北美大陸、亞歐大陸，而在這兩者之間，未被冰封的海洋形成了一條長(zhǎng)達(dá)7000公里、連接大西洋和太平洋的“藍(lán)色通道”，按照大陸海岸線與海峽位置分布，目前這條通道被分為大部分航段在俄羅斯北部沿海的“東北航道”和大部分航段位于加拿大北極群島水域的“西北航道”，而穿越北極點(diǎn)的中央航道通航還僅停留在理論階段。相對(duì)地，“一帶一路”本身是聯(lián)通歐亞大陸的重要橋梁和合作平臺(tái)，中國(guó)所倡導(dǎo)的“冰上絲綢之路”從狹義上來看，指的是中俄共同合作打造的一條東起東北亞，西至北歐和西歐沿岸的航道，中間穿過白令海峽，沿著俄羅斯北部海岸線經(jīng)過楚科奇海、拉普捷夫海、新西伯利亞海、喀拉海和巴倫支海五大海域，全程約3000海里，而從廣義上來看則包括了東北航道、西北航道甚至是中央航道在內(nèi)的北冰洋海域所有海上通道。因此，北極在地理位置和地理功能上包含在“一帶一路”的地理范圍內(nèi)，是“一帶一路”的自然延伸部分。

其次，從戰(zhàn)略定位上看，北極是“一帶一路”構(gòu)想的組成部分，北極國(guó)際合作是拓寬“一帶一路”的重要一環(huán)。中國(guó)的北極政策不僅堅(jiān)持“一帶一路”的共商、共建、共享原則，還重點(diǎn)開展以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容的務(wù)實(shí)合作，這些舉措均具有加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)接、促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作、共同參與北極治理、實(shí)現(xiàn)文化交流的重要功能。在互聯(lián)互通方面，“冰上絲綢之路”在陸上“中國(guó)—?dú)W洲”“中國(guó)—東南亞”兩線和海上“中國(guó)—印度洋—?dú)W洲”“中國(guó)—南太平洋”兩線的基礎(chǔ)上，通過聯(lián)通一條經(jīng)俄羅斯北冰洋沿岸到達(dá)歐洲的線路，為實(shí)現(xiàn)歐亞大陸的互聯(lián)互通做出有益補(bǔ)充；在經(jīng)貿(mào)合作方面，北極海上通道能夠以最短的距離連接北美、東亞、西歐這世界三大經(jīng)濟(jì)中心，通過貫通東西、連接南北、覆蓋全面的“歐—亞—北美”海陸交通運(yùn)輸網(wǎng)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)合作；在國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)接和政策溝通方面，由于北極國(guó)家基本都是“一帶一路”沿線國(guó)家，且都將北極作為國(guó)家的重點(diǎn)領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)與這些國(guó)家的戰(zhàn)略對(duì)接和政策對(duì)接，北極是一個(gè)非常好的合作領(lǐng)域。因此，中國(guó)的北極政策正是“一帶一路”構(gòu)想的具體體現(xiàn)和有益補(bǔ)充，這不止是“一帶一路”戰(zhàn)略1.0版本的地理延伸，更是“一帶一路”戰(zhàn)略2.0版本的內(nèi)涵升級(jí)。胡鞍鋼、張新、張?。骸堕_發(fā)“一帶一路一道（北極航道）”建設(shè)的戰(zhàn)略內(nèi)涵與構(gòu)想》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017年第3期，第16頁(yè)。

最后，從全球治理上看，北極事務(wù)中的很大一部分涉及北極治理問題，而“一帶一路”倡議能夠?yàn)楸睒O治理提供新的治理理念。“21世紀(jì)海上絲綢之路”的文件《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》（以下簡(jiǎn)稱《海上合作設(shè)想》）中提出要共同建設(shè)三大藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道，即“共同建設(shè)中國(guó)—印度洋—非洲—地中海藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道；經(jīng)南海向南進(jìn)入太平洋，共建中國(guó)—大洋洲—南太平洋藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道；積極推動(dòng)共建經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道”，并明確表示要“共走綠色發(fā)展之路”“共筑安全保障之路”和“共謀合作治理之路”，凸顯了“一帶一路”綠色環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的理念，對(duì)于保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化、防止北極陷入軍事化和戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)都將起到積極的建設(shè)性作用。《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/201706/20/c_1121176798.htm，2018年6月20日。

將北極納入到“一帶一路”框架中經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從宏觀到具體的過程?！耙粠б宦贰钡摹?1世紀(jì)海上絲綢之路”提出之初，更多強(qiáng)調(diào)的是通過西太平洋、印度洋、大西洋實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，而對(duì)北冰洋暫未涉及，2015年3月發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》（以下簡(jiǎn)稱《愿景與行動(dòng)》）中也沒有具體提到北極和經(jīng)過北冰洋的東北航線。不過這并不意味著中國(guó)沒有考慮將北極納入“一帶一路”，《愿景與行動(dòng)》中“堅(jiān)持開放合作，讓共建成果惠及更廣泛的區(qū)域”的提法，體現(xiàn)了中國(guó)考慮遠(yuǎn)期將北極納入“一帶一路”規(guī)劃中的思考。2015年10月，外交部部長(zhǎng)王毅在參加第三屆北極圈論壇大會(huì)時(shí)就北極問題闡述了中方的基本立場(chǎng)，提出中國(guó)是北極的重要利益攸關(guān)方，參與北極事務(wù)秉承尊重、合作與共贏三大政策理念。《王毅：中國(guó)秉承尊重、合作與共贏三大政策理念參與北極事務(wù)》，中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306851.shtml，2015年10月17日。2017年6月，新發(fā)布的《海上合作設(shè)想》中更是通過共同建設(shè)三大藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道的設(shè)想首次將北極與“一帶一路”聯(lián)系起來，其中在“合作重點(diǎn)”部分強(qiáng)調(diào)要“積極參與北極開發(fā)利用”，為北極白皮書的出臺(tái)奠定基礎(chǔ)。2017年7月，中俄兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人提出“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路”，開啟了“冰上絲綢之路”的合作道路，并在2017年年底就具體合作領(lǐng)域達(dá)成新的共識(shí)，此次北極白皮書則是對(duì)建設(shè)“北極冰上絲綢之路”和將北極納入“一帶一路”的最終確認(rèn)。

二、 “一帶一路”框架下北極國(guó)際合作的邏輯

作為理性的行為體，對(duì)于國(guó)家間能否實(shí)現(xiàn)合作的邏輯，最終都要回歸到是否有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的根本問題上。國(guó)家間的互動(dòng)模式主要有沖突、競(jìng)爭(zhēng)和合作三類。但我們?cè)谟^察北極現(xiàn)實(shí)情況時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，雖然北極多個(gè)國(guó)家之間均存在領(lǐng)土主權(quán)這種根本利益的分歧，然而一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，各國(guó)在北極事務(wù)上的矛盾未曾演變?yōu)闆_突行為，預(yù)計(jì)在未來也較難發(fā)生。原因在于北極事務(wù)涉及幾個(gè)實(shí)力相當(dāng)?shù)拇髧?guó)，而域外國(guó)家的加入所形成的勢(shì)力均衡也令北極地區(qū)的權(quán)力達(dá)到一種動(dòng)態(tài)的平衡狀態(tài)，打破這種平衡的成本要高于維持這種平衡的成本。另外，在比較競(jìng)爭(zhēng)和合作孰輕孰重時(shí)，我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，雖然圍繞北極的地緣博弈確實(shí)存在，特別是以俄、美、加為代表的北極大國(guó)不斷加強(qiáng)在北極地區(qū)的軍事部署，對(duì)北極的主權(quán)、所有權(quán)和資源爭(zhēng)奪也始終激烈，然而那種傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義所擔(dān)憂的安全困境，即使是在北極航道沒有開通、北極戰(zhàn)略地位沒有那么重要的

情況下也依然普遍存在，北極的存在和變化并不是導(dǎo)致各國(guó)地緣博弈加劇的原因，而只是各國(guó)地緣博弈在北極地區(qū)再次復(fù)制上演的一個(gè)結(jié)果，這是需要清楚的一個(gè)因果關(guān)系。而恰恰相反的是，北極擁有促進(jìn)國(guó)家間合作的重要條件。那么，北極國(guó)際合作形成的條件有哪些？“一帶一路”為什么能夠促進(jìn)北極國(guó)家間的合作？對(duì)于這兩個(gè)問題的解答，不僅能促進(jìn)對(duì)北極國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)可能性的認(rèn)識(shí)，也將為中國(guó)參與北極事務(wù)的合理性提供依據(jù)。本文認(rèn)為，北極合作需要三個(gè)重要條件：一是國(guó)家共同利益的形成，二是北極國(guó)際合作平臺(tái)的構(gòu)建，三是國(guó)家對(duì)北極責(zé)任共同和命運(yùn)共同理念的認(rèn)同，而“一帶一路”倡議分別對(duì)這三者的形成具有建設(shè)性的作用。

1. 共同利益的形成是北極國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)的重要客觀條件

在全球化時(shí)代各國(guó)聯(lián)系和交往日益緊密的大背景下，北極國(guó)家和重要利益攸關(guān)方在北極都有各自的國(guó)家利益，北極出現(xiàn)的一系列新變化增加了各方在北極的利益訴求，這些利益呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是各國(guó)利益存在相通部分，即存在原生的共同利益構(gòu)成要素，二是各國(guó)的利益訴求存在局限性，即無法僅僅依賴單一國(guó)內(nèi)層面得以實(shí)現(xiàn)。在利益共同和利益相互依賴這兩個(gè)特征的共同作用下，基于部分的國(guó)家間共同利益和基于整體的全球共同利益得以形成和擴(kuò)大。

近年來，全球氣候變暖導(dǎo)致冰蓋消融和海平面上升，極大地改變了北極地區(qū)的地緣環(huán)境，未來也可能將極大地改變世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局和地緣政治格局。據(jù)美國(guó)國(guó)家航空航天局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，北極海冰的面積和厚度在過去幾十年里迅速下降，1981年至2010年海冰面積以每十年13.2%的速度在減少，2017年9月的海冰覆蓋范圍為464萬平方公里，比1981年減少近一半，目前僅占北冰洋面積的30%。部分氣象學(xué)家更是預(yù)測(cè)北極冰蓋將會(huì)在近兩年首次徹底融化，船只可航行通過北極點(diǎn)。在海上航線方面，雖然目前東北航道一年只能通航4至5個(gè)月，大多數(shù)情況下需要破冰船破冰，但隨著氣溫升高、海冰融化和通航條件改善，船舶通航時(shí)間將大大縮短，航行成本也得以下降。2017年，俄羅斯油輪首次在無破冰船輔助的情況下以19天的創(chuàng)紀(jì)錄速度穿過北極海域，將液化天然氣從挪威運(yùn)至韓國(guó)，比通過蘇伊士運(yùn)河的航線快30%。 Rachael Gosnell，“The Complexities of Arctic Maritime Traffic，” https：//www.maritimeexecutive.com/features/thecomplexitiesofarcticmaritimetraffic#gs.x1=Xt00，20180130.據(jù)俄羅斯北極物流中心數(shù)據(jù)顯示，2016年經(jīng)由東北航道航行的船舶共297艘，同比增長(zhǎng)35%。Malte Humpert， “New Figures Reveal Busy Shipping Season on Northern SeaRoute，” http：//www.highnorthnews.com/newfiguresrevealbusyshippingseasononnorthernsearoute/，20170503.截至2017年12月，東北航線上共有300多艘船只進(jìn)行了超過1800次的航行，預(yù)計(jì)貨運(yùn)總量將從2016年的750萬噸增加到2017年的1020萬噸，同比增長(zhǎng)近40%。Malte Humpert， “Shipping Traffic on Northern Sea Route Grows by 40 Percent，” http：//www.highnorthnews.com/shippingtrafficonnorthernsearoutegrowsby40percent/， 20171219.