譚 兵

政策工具又稱公共行動工具，是“實施公共行為的手段”，“能夠將集體行動結構化以解決公共問題”(薩拉蒙Lestern M. Salamon，2016：15)。它包含多種主體，各政策主體或行動主體(各級政府、營利或非營利的私人組織等)集體行動，聯(lián)手合作，極大地改變由政府直接提供產品和服務的傳統(tǒng)局面。因而，它又被稱為“第三方政府”制度(薩拉蒙，2016：1)。政策工具被很多發(fā)達國家當成公共行動的替代手段，工具箱里的工具類型和數(shù)量不斷變化、調整，新型工具不斷增加、變革，諸如撥款、合同承包、保險、貸款擔保、福利券、稅收支出等，以實現(xiàn)政府革新、簡政放權，解決集權、直接干預、官僚科層化等被稱為“某種錯誤的政府”問題(薩拉蒙，2016：1、4—6)。

隨著中國老齡化問題的不斷深化，養(yǎng)老服務資源短缺問題日益凸顯，擴大機構養(yǎng)老服務供給，提高服務質量，是福利社會化改革的重要目標。最近20年來，為滿足不斷增長的機構養(yǎng)老服務需求，讓老人尤其是半自理、無自理老人住得起養(yǎng)老院，解決公辦養(yǎng)老機構床位緊張以及民辦養(yǎng)老機構收費貴、床位不滿等問題，政府頻繁運用政策工具，簡政放權，推動民營力量發(fā)展機構養(yǎng)老服務。尤其在2016年12月提出全面放開養(yǎng)老服務市場以后，工具不斷創(chuàng)新，手段越來越多，工具運用成效也日益顯著，床位數(shù)逐年增加，機構養(yǎng)老服務制度更加健全，服務質量顯著提高。民政部社會服務統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2000年每千名(65歲及以上)老人平均擁有老年收養(yǎng)性福利機構床位10張，全國床位總數(shù)不足10萬張；至2011年底千名老人(60歲及以上)床位數(shù)已有19.1張，2015年床位總數(shù)超過100萬張，2016年底時千名老人床位數(shù)已達31.6張，距離“十三五”規(guī)劃目標35張、國際社會平均40張的發(fā)展水平越來越近。

機構養(yǎng)老服務屬公共服務范疇，具社會公益屬性。政府堅持主導原則及擔負保底職責，同時推進市場開放，鼓勵社會力量成為市場主體。工具的運用歷經多個發(fā)展階段，工具的選擇也有特別的考量。本文篩選了自1999年12月以來由中央政府各部門發(fā)布的涉及發(fā)展機構養(yǎng)老服務的29份重要政策文本，通過梳理政策工具信息，分析各階段發(fā)展機構養(yǎng)老服務的工具運用與工具箱變遷情形，討論工具選擇偏好問題。

一、政策工具的分類

羅列出被政府運用的復雜工具是政策工具研究的基礎工作，這個任務由荷蘭經濟學家科臣(E.S. Kirschen)率先完成。20世紀60年代，科臣和他的同事們列出了64種公共服務的常用工具，他們是最早嘗試進行工具分類研究的學者(參見陳振明，2004：45—46)。此后，美國學者奧斯本和蓋布勒(David Osborne and Ted Gaebler)列出36種工具(奧斯本、蓋布勒，1996：325)，薩拉蒙列出15種工具(薩拉蒙，2016：16—18)，邁克爾·豪利特和M.拉米什(Michael Howlett and M. Ramesh )羅列了10種工具(豪利特、拉米什，2006：142—144)，蓋伊·彼得斯(B. Guy Peters)列舉了6種美國政府最常使用的工具(彼得斯，2008：6—15)。

“一種分類的視角幾乎就是一種工具研究模型，因此，對工具的分類成為研究政府工具需要首先厘清的問題?！?陳振明、和經緯，2006：23)學者們并未停留于羅列各種工具，而是進一步分析這些復雜、多樣的工具的分類標準和工具特性。

按照強制標準，庫什曼(Cushman)、洛伊(Lowi)、達爾(Dahl)、林德布羅姆(Lindblom)等將復雜的工具籠統(tǒng)劃分為強制型工具和非強制型工具兩類(參見豪利特、拉米什，2006：142—143；陳振明、和經緯，2006：24)。一些學者將非強制型的工具再細分，豪利特和拉米什(2006：144)分為強制型、混合型和志愿型三類，范·德龍(Van der Doelen)分為強制型、財政激勵和信息提供(參見陳振明、和經緯，2006：24)。按照工具目標，麥克唐奈(Mcdonnell)和埃爾莫爾(Elmore)提出了命令性、激勵性、能力建設和系統(tǒng)變化四類，英格拉姆(H.M.Ingram)分為激勵、能力建設、符號和規(guī)勸以及學習四類(參見陳振明，2004：45—46；豪利特、拉米什，2006：142—143)。按照時代特質,奧斯本和蓋布勒(1996：325)將36種工具歸入傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類和先鋒類三大類別。

在眾多分類研究中，豪利特和拉米什(2006：144)的自愿—混合—強制三分法簡潔清晰。他們以政府提供物品和服務的水平為分類標準，將10種工具放在一條以完全自愿提供和完全強制提供為兩端的軸上，按照國家干預程度由低至高逐次排列。這樣既對工具做了分類，又分析了工具特性。這種分類方法不僅為西方政府所常用，也為學術研究所常用(陳振明、和經緯，2006：24)，對于本文的研究深具啟示意義。

政策工具的分類研究至今都不盡完美，工具常常被有意無意地貼上錯誤的標簽，工具特征模糊，每種工具在使用時都有不同的維度作為分類的基準，絕大多數(shù)分類都是列舉式的，把工具當作靜態(tài)的，分類沒有一種是窮盡且互相排斥，工具分類包括了價值選擇等等，因此對現(xiàn)有工具的分類難以取得明確的共識，分類方法有著難以克服的困難(陳振明，2004：46；薩拉蒙，2016：17)。

工具分類分析存在局限性和不完美，甚至有缺陷，對工具類型的解釋也不完全適用于中國。但是，工具分類理論和方法對于分析中國發(fā)展機構養(yǎng)老服務的政策工具運用問題，仍然具有借鑒意義。

二、政策任務與工具思路

以政府為主導，推動社會力量成為市場主體，開放養(yǎng)老服務市場，提高家庭和個人對機構養(yǎng)老服務的消費能力，提高服務質量，這既是政策任務，也是政策策略與工具思路。2000年2月《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》發(fā)布，正式啟動了福利社會化改革。機構養(yǎng)老服務的政策發(fā)展歷經5個時期(Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ)，政策任務隨時代變化而調整。

1999年12月至2005年11月為政策Ⅰ期，政策任務是規(guī)范政府舉辦的機構養(yǎng)老服務。5年期間，社會力量的介入有限，機構養(yǎng)老服務基本由政府提供。

政策Ⅱ期以2005年11月《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》文件出臺為起點，止于2011年8月。這是福利社會化改革初期，政策任務的重點是動員社會力量多渠道、多層次參與和興辦養(yǎng)老服務機構，解決床位數(shù)嚴重不足的問題。

自2011年9、11月老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃、社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011—2015)發(fā)布至2013年8月為政策Ⅲ期。這一時期出臺了養(yǎng)老機構設立許可辦法、管理辦法以及服務評估意見等重要政策。政策任務是推進福利社會化改革，針對政府投入不足、民間投資規(guī)模有限、床位數(shù)不足、設施簡陋、隊伍欠缺等問題，通過增加政府投入，開放市場，加強體系規(guī)劃與制度建設，引導和支持社會力量興辦和運營各類養(yǎng)老服務設施。

2013年9月《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》發(fā)布至2016年11月為政策Ⅳ期。在約3年的時間里，頻密出臺了14項政策文件，主要任務是開放市場，推進市場主體建設。任務沿三個方向展開：一是簡政放權，政府?；荆七M公辦養(yǎng)老機構改革試點，發(fā)揮托底作用；二是開放市場，以多種方式推動社會力量成為發(fā)展機構養(yǎng)老服務業(yè)主體；三是健全政策法規(guī)和制度體系，強化信息化、標準化、規(guī)范化、專業(yè)化建設，加強安全管理，提升機構服務質量。

政策Ⅴ期以2016年12月發(fā)布《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》為開端延續(xù)至今。期間已有6項重大政策出臺，包括推進養(yǎng)老服務業(yè)“放管服”改革、印發(fā)“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃、養(yǎng)老服務標準體系和服務質量規(guī)范等文件。政策任務是主攻全面放開市場，提升服務質量，通過建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，激發(fā)市場活力和民間資本潛力，鼓勵社會力量多種方式參與公辦養(yǎng)老機構改革，推進機構養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，加強制度建設與機構監(jiān)管，提升服務質量。

5個發(fā)展期的政策任務之間既恒定又有革新，既連續(xù)又有遞進。通過政策工具的運用和變革，政府保持主導地位，市場日益開放，社會力量獲得扶持并逐步邁向市場主體地位，機構養(yǎng)老服務供給結構發(fā)生改變，制度日漸健全，管理日益規(guī)范，服務質量不斷改善。

政策工具是實現(xiàn)特定政策目標的一系列機制、手段、方法與技術，是政策目標與政策結果之間的紐帶和橋梁(呂志奎，2006：7)。為保障政策任務的連續(xù)性與遞進性，保持政策穩(wěn)定性并不斷變革進取，實現(xiàn)政策任務，在近20年、5個政策發(fā)展期中，15種政策工具被逐步設計出來，組合、搭配并先后運用于不同的政策任務之中(見下圖1)。

圖1 發(fā)展機構養(yǎng)老服務的政策工具圖譜與工具思路

工具運用的思路就是：通過直接行政、直接提供、直接撥款和社會激勵等4種行政干預性工具的運用，實現(xiàn)制度建設與規(guī)范管理，確保政府主導地位；通過產權、稅收、運營補貼、合資合作、政府購買、金融、價格、慈善捐贈等8種經濟刺激性工具的運用，培育市場主體，規(guī)范市場行為，建立市場秩序；通過社會保險、長期護理保險、老年補貼等3種社會保障性工具的運用，提升消費能力，促進機構養(yǎng)老服務市場發(fā)展。

三、政策工具的運用

15種政策工具運用于實現(xiàn)確保政府主導地位、培育市場主體、提升消費能力的政策目標，相應地形成3個工具箱(即A箱、B箱和C箱)。隨著政策階段的遞進，工具箱隨之調整變化，傳統(tǒng)工具被沿用，新型工具增加進來，工具箱呈現(xiàn)出特別氣象。工具及工具箱的具體運用與變化情形見表1。

表1 機構養(yǎng)老服務政策工具箱

(一)確保政府主導地位的A箱工具運用情形

為確保政府主導地位，直接行政、直接撥款、直接提供和社會激勵等4種行政干預性政策工具得到了重點和持續(xù)的運用。前3種工具也可稱為直接工具，直接作用于目標個人或公司，在響應措施時只有很小的或沒有自由裁量的余地(豪利特、拉米什，2006：151)。

直接行政工具運用主要體現(xiàn)于養(yǎng)老機構業(yè)務主管單位進行的全程管理，包括制定法律、法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃，建立制度體系，開展審批、檢查、監(jiān)督、管理等一系列行政管理工作。直接行政工具對保障制度連續(xù)性、規(guī)范機構日常運行、提升服務質量發(fā)揮了重大作用。政府直接舉辦基礎性、示范性養(yǎng)老機構，重點為特殊老人提供無償或低收費服務，為社會性養(yǎng)老機構提供示范，這是直接提供的工具。公辦養(yǎng)老機構長時期都是機構養(yǎng)老服務的主要供給主體，發(fā)揮保底的作用。直接撥款工具是指運用財政、福利彩票金直接投資公辦養(yǎng)老機構和資助社會力量舉辦養(yǎng)老機構。投入到養(yǎng)老機構的財政撥款和福利彩票資金比例和資金額一直保持著增勢，資金使用也日益規(guī)范。法律、道德、傳統(tǒng)文化、信息等等屬于社會激勵工具。通過社會激勵工具，宣揚核心價值，弘揚傳統(tǒng)文化，加強法制教育和政策宣傳，建立老人優(yōu)待制度，營造養(yǎng)老助老社會氛圍，樹立典型，推廣經驗，獎勵表彰，引導機構養(yǎng)老服務朝著既定的方向發(fā)展。

A箱的4種工具是推動機構養(yǎng)老服務發(fā)展的主要工具種類。工具運用的頻度高，29份政策文本均有關于這4種工具運用的相關規(guī)定或表述；工具運用具穩(wěn)定性和持續(xù)性，在政策發(fā)展的5個時期一直連續(xù)使用，未因新型工具的出現(xiàn)而受輕視和冷落。通過這4種工具的運用，確保了政府的主導地位，使機構養(yǎng)老服務一直遵循既定的原則和方向推進，同時給機構養(yǎng)老服務烙下鮮明的行政干預印記。

(二)培育市場主體的B箱工具運用情形

開放機構養(yǎng)老服務市場，培育市場主體，是發(fā)展機構養(yǎng)老服務的核心內容。為鼓勵民營力量進入機構養(yǎng)老服務領域，主要運用了社會捐贈、合資合作、稅收、產權、運營補貼、政府購買、金融、價格等8種經濟激勵性工具。這些工具因對市場發(fā)展具刺激作用而變得日益重要、不可替代。

B工具箱中，慈善捐贈、合資合作、稅收、產權、運營補貼、政府購買等6種工具，與A箱中的工具一樣，都是發(fā)展機構養(yǎng)老服務的經典工具種類，運用時期也比較早。其中，前3種工具在政策Ⅰ期就已問世，慈善捐贈主要用于籌資，允許港澳臺和華僑、外國人等采取合資合作形式舉辦機構(即民辦公助)，政府對養(yǎng)老機構的用電、用水、電信業(yè)務等收費給予優(yōu)惠和優(yōu)先照顧，對養(yǎng)老機構所得稅、房產稅、土地車船使用稅、營業(yè)稅、行政事業(yè)性收費等給予優(yōu)惠或免征，向養(yǎng)老機構的捐贈準予所得稅前扣除。后3種工具即產權、運營補貼和購買服務是在政策Ⅱ期開始運用，對民營主體給予養(yǎng)老機構建設用地劃撥和出讓的扶持和優(yōu)惠，財政按床位數(shù)和實際收養(yǎng)人數(shù)給予養(yǎng)老機構運營補貼，政府向機構購買服務，安置城市“三無”對象、農村五保對象、低保對象和生活困難老年人。這6類工具在政策Ⅰ、Ⅱ期的運用力度不大，工具影響力不及A箱工具。隨著機構養(yǎng)老服務市場開放步伐的逐步加快，特別在政策Ⅳ期，即2013年9月《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》發(fā)布后，這幾類傳統(tǒng)工具的運用得到了強化，工具效用逐步發(fā)揮出來。

當中，合資合作工具的運用不斷推陳出新。在政策Ⅲ、Ⅳ期后，政府以多種方式鼓勵和支持民營力量興辦養(yǎng)老機構、參與公辦養(yǎng)老機構改革，諸如公建民營、委托管理、股份制、股份合作制、PPP(政府和民間資本合作)、承包(整體租賃、一院兩制等方式)、聯(lián)合經營、外包、合作、合資、獨資、購買、聯(lián)營、參股、租賃等等，合資合作工具運用的頻次明顯增多，運用力度加大，工具影響力逐步增強。

產權工具在政策Ⅲ期后的運用得到加強。通過整合、購置、置換或轉變用途、租賃等方式，新建、擴建、改建各類設施資源，規(guī)劃、調整閑置公益性用地、國有劃撥土地、存量建設用地或者農民集體所有土地等，優(yōu)先保障養(yǎng)老機構建設，保障民辦非營利養(yǎng)老機構與公辦機構享有相同的土地使用政策。購買服務、運營補貼工具的運用也有了新進展。在政策Ⅲ期，政府向社會組織購買專業(yè)服務；在政策Ⅳ期，對養(yǎng)老機構投保責任保險給予保費補貼；在政策Ⅴ期，根據(jù)接收失能老人、實際服務老人數(shù)量等情況向機構發(fā)放運行補貼。政策Ⅱ期特別是Ⅲ期后，慈善捐贈工具運用得到重視和強化，政府鼓勵和發(fā)動社會各界進行慈善捐贈、興辦福利機構，對捐贈人予以所得稅前全額扣除，加強捐贈資金使用的審計和監(jiān)督工作，培養(yǎng)公益慈善組織成為養(yǎng)老機構建設的重要力量。

政策Ⅲ期后，金融和價格兩種新型工具增加進來，工具種類更加豐富多樣，以政府定價和政府指導價方式規(guī)范養(yǎng)老機構服務收費，以投資、貸款、擔保、財政貼息、基金等金融服務方式推進機構養(yǎng)老服務市場的全面放開。

雖然B箱中的部分工具在較早時期就開始運用，但不論運用頻次、力度還是影響力以及效果，與A箱工具的運用情形相比，整體上顯得孱弱和乏力。合資合作、產權等重要的經濟激勵性工具在政策Ⅲ期后才漸被重視，金融、價格等新型工具運用時間短，工具成效直到政策Ⅴ期還沒有完全顯示出來。公辦養(yǎng)老機構的床位市場占有率、資源擁有量、服務質量和社會影響力等指標優(yōu)勢顯著，機構養(yǎng)老服務市場的開放程度有限，社會力量的市場主體地位需要提升。

(三)提升消費能力的C箱工具運用情形

通過提高個人和家庭機構養(yǎng)老服務的購買能力，以此培育消費市場，這是推進機構養(yǎng)老服務發(fā)展的重要層面。提升消費能力的政策工具主要有社會保險、長期護理保險以及老年補貼等。其中，社會保險工具運用歷史最久，對提升老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療支付能力發(fā)揮了重要作用。經過近20年的不斷發(fā)展，基本養(yǎng)老保險覆蓋面不斷擴大、待遇逐年提高，醫(yī)療服務不斷改善，保險水平不斷提高。政策Ⅳ期，政府力推機構內養(yǎng)老與醫(yī)療的融合發(fā)展，獎勵和支持在養(yǎng)老機構中建立醫(yī)務室，開辦老年病院、康復院等，并納入城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險定點范圍，讓老人獲得便捷的醫(yī)療服務與醫(yī)療保險報銷。政策Ⅲ期，政府著手推動長期護理保險制度的研究和探索工作，鼓勵、引導商業(yè)保險公司開展長期護理保險業(yè)務。政策Ⅳ期繼續(xù)鼓勵銀行業(yè)金融機構開發(fā)長期護理保險產品和服務，政策Ⅴ期又著手整合長期護理保險與福利性護理補貼。政策Ⅲ期，一些地方開始運用老年補貼工具；政策Ⅳ期，補貼標準和覆蓋面逐步提高和擴大；進入政策Ⅴ期后，地方補貼制度將在省級層面統(tǒng)一。

即便如此，旨在增強家庭與個人養(yǎng)老服務消費能力的C箱工具，逃不掉補充性工具的宿命。它的工具種類少，提升支付能力的保險項目發(fā)展遲緩，補貼工具的地區(qū)差距大。隨著經濟、社會的快速發(fā)展和機構養(yǎng)老服務市場化的推進，C箱工具的優(yōu)勢越來越顯著。它們成本低，能強化個體與家庭的風險抵御能力，可彌補政府服務的空白，增進政府與家庭、個人的聯(lián)系，還能減少對政府的依賴。它們應該成為未來工具運用的潮流。

整體看，發(fā)展機構養(yǎng)老服務的工具種類逐步在豐富，傳統(tǒng)工具被持續(xù)運用，新型工具不斷增加進來。A箱工具的運用最為成熟和穩(wěn)定，反映了政府在工具運用上的保守性，也表現(xiàn)了政府對行政管理的高度自信，有利于保持主導地位，同時較強的行政干預性對市場的限制在所難免；B箱工具的種類雖然較多，但新型工具的運用剛剛起步，時期短，不成熟，方式方法還需要探索，工具成效也未完全展現(xiàn)出來；C箱工具的運用最為薄弱，將極大地限制機構養(yǎng)老服務消費市場的發(fā)展。

四、政策工具的選擇偏好

政策工具選擇關系到政策成敗。選擇一項政策工具，是政策行動者用以滿足共同體成員的需要，也象征著政府干預的能量和動力(呂志奎，2006：8、10)。選擇不同類型的工具并組合、搭配在一起，反映了政府干預能力和社會參與程度，體現(xiàn)了政府解決多方利益與矛盾、處理多個行動主體間關系的工具能力以及政策執(zhí)行水平。豪利特和拉米什用國家能力(影響行動主體的能力)和工具復雜性(行動主體的數(shù)量和類別)兩個變量，建立矩陣圖，提出政策工具選擇綜合模型(豪利特、拉米什，2006：81—82)。他們認為:一個特定工具的選擇取決于國家能力和政策子系統(tǒng)的復雜程度，干預性工具不容易解決復雜子系統(tǒng)面臨的問題，在行動主體數(shù)量較少、體系不那么復雜的情況下，可選擇直接工具。

本文借用豪利特和拉米什工具選擇綜合模型，以政策工具的主體復雜性與政策工具的行政干預性為變量，建立矩陣圖，來解釋政府在機構養(yǎng)老服務工具選擇上的偏好問題(見圖2)。

主體復雜性高低行政干預性高B箱:慈善捐贈、產權、稅收、合資合作、價格C箱:社會保險A箱:直接行政、直接提供、直接撥款、社會激勵B箱:政府購買、運營補貼C箱:老年補貼低B箱:金融C箱:長期護理保險

圖2 政策工具選擇偏好

(一)政府較多運用的是政策主體單一的工具，這種工具有利于實現(xiàn)有效控制

在政府運用的15種政策工具中，有7種是政策主體復雜性偏低的工具種類，包括直接行政、直接提供、直接撥款、社會激勵、政府購買、運營補貼以及老年補貼工具。這些工具主體都是政府及其職能部門，主體單一。當政策工具不那么復雜，也就是政策主體類型單一、主體數(shù)量少時，政策執(zhí)行更加簡單而有效，這類工具有利于政府實現(xiàn)有效控制。

(二)在主體復雜性高的工具中，以行政干預性強的工具為多

政策工具主體包括政府、各類市場力量以及個人等。在主體復雜度高的8個工具種類中，行政干預性強的工具有6個，占絕對多數(shù)，包括慈善捐贈、產權、稅收、合資合作、價格、社會保險。這些工具雖然涉及多個主體，但各主體在實力、市場地位等方面差距較大，主體間的依賴、依附關系十分明顯。政府是絕對的強勢主體，產權、稅收、合資合作、價格等工具運用，政府主導權更大、控制力更強；雖然企業(yè)與個人的參保繳費至為關鍵，但政府在社會保險工具運作的主導性更強；政策主體俱樂部較少出現(xiàn)社區(qū)組織、專業(yè)組織、行業(yè)組織的身影，家庭和個人一般也處于邊緣位置。

(三)較強的行政干預性影響價格工具的成效

價格工具主體有市場供給主體和市場消費主體，最為關鍵的主體還是政府，機構服務收費采取政府定價和政府指導價，行政干預色彩重。發(fā)展機構養(yǎng)老服務，核心任務是建立全面開放的市場，但服務收費由政府定價或政府指導定價，市場發(fā)展必將受限。當下的市場情形是：一方面，高端機構養(yǎng)老服務床位空置率高，需求急迫而體量大的中低端市場服務收費價格不能完全市場化，因成本高、盈利面小，不少民營機構苦苦掙扎；另一方面，公辦養(yǎng)老機構占據(jù)資源優(yōu)勢，有財政補貼，價格低而服務質量高，一床難求。機構養(yǎng)老服務供給與需求結構性失衡，有效床位供給數(shù)量不足，價格工具沒有發(fā)揮它應有的配置社會資源的所謂牛鼻子作用，對刺激機構養(yǎng)老服務市場的發(fā)展，工具成效不足。

(四)主體復雜性高而行政干預性偏弱的政策工具運用不理想

主體復雜性高而行政干預性偏弱的政策工具有金融和長期護理保險。相比之下，這兩種工具的運用時間最短，均始于政策Ⅲ期。2011年開始的長期護理保險政策實踐，參與的保險公司、機構與個體數(shù)量少，實踐面窄，工具運用進展遲緩，相比同類的社會保險，工具成效尚不明顯。金融工具涉及較多的主體，諸如企業(yè)、銀行、保險公司、基金和消費個體等，工具的有效運用還需要政策宣傳、倡導、國家銀行貸款、財政補貼等行政干預性強的工具輔助和推動。整體看，這類工具的運用成效不夠顯著，折射了政府對掌控和運用這類工具的能力和水平，進一步印證政府對行政干預強的工具偏愛和自信。

通過工具行政干預性和工具主體復雜性關系的分析，發(fā)現(xiàn)政府偏好運用干預性強、主體單一的政策工具。它們有利于實現(xiàn)有效控制，但在解決為數(shù)眾多、相互矛盾的多方行動主體及其利益關系時，成效并不理想。這種工具選擇取向，將會限制培育市場主體能力的政策行動，必然影響到工具系統(tǒng)的整體效應，不利于機構養(yǎng)老服務有效市場的形成。

2016年12月國務院辦公廳《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》提出，到2020年政府運營的養(yǎng)老床位數(shù)占當?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不超過50%。也就是說，未來數(shù)年，機構養(yǎng)老服務床位近半的市場供給的任務依然通過直接提供工具完成。從這一點看，便容易理解為什么政府偏好于某些類型工具，也容易了解為什么經過近20年的政策實踐，開放市場還是一個奮斗目標。