◎王雨磊 （華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510641）

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到二○二○年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。國家于1986年成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱“扶貧辦”），設(shè)立貧困縣，將扶貧開發(fā)確立為國家發(fā)展戰(zhàn)略。30多年來，國家扶貧開發(fā)取得巨大的歷史性成就：解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活水平，提升了貧困地區(qū)的社會保障能力。與此同時(shí)，為了解決扶貧的深層次問題，國家扶貧政策的實(shí)施單位逐步下沉、細(xì)化，由最初的區(qū)域扶貧，到后來的縣域扶貧、村域扶貧，甚至到戶域扶貧，國家扶貧開發(fā)的實(shí)施政策日益精細(xì)化、精準(zhǔn)化，最終確立了精準(zhǔn)扶貧的治理原則。2015年年底，在北京召開的中央扶貧工作會議及其出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧，提高扶貧成效。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，必須解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實(shí)提高扶貧成果可持續(xù)性，讓貧困人口有更多的獲得感”［1］。

不斷提升治理精度是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，精準(zhǔn)扶貧所采用的精準(zhǔn)化的項(xiàng)目制實(shí)際上普遍存在于當(dāng)下國家基層社會治理和其他領(lǐng)域。精準(zhǔn)扶貧在治理精度上大為推進(jìn)，這要求基層治理必須有配套的體制，以保障精準(zhǔn)扶貧的治理初衷。扶貧開發(fā)能否精準(zhǔn)，至少包括兩個(gè)層面的含義：一是“瞄得準(zhǔn)”，即通過建檔立卡等治理技術(shù)，將真正的貧困戶甄選出來［2］；二是“給得準(zhǔn)”，即通過項(xiàng)目制的形式將扶貧資源輸送至貧困戶，促使貧困戶盡快發(fā)展，脫貧致富。然而，精準(zhǔn)扶貧這一目標(biāo)在基層實(shí)際過程中面臨諸多挑戰(zhàn)，其瞄準(zhǔn)精度和輸送精度在不同地區(qū)和實(shí)施單位中面臨較大挑戰(zhàn)。因此，本文試圖從精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)化機(jī)制問題入手，來探討這一實(shí)踐問題背后的國家治理現(xiàn)代化問題。扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)到村入戶，已然從行政體制深入到社會空間，其中的“精準(zhǔn)”，要求治理者對治理對象形成一套系統(tǒng)而完整的認(rèn)識與判斷，再經(jīng)由扶貧辦、駐村干部、村干部等執(zhí)行者嚴(yán)格落實(shí)。它將項(xiàng)目制推展到極致，要求項(xiàng)目與目標(biāo)群體以及個(gè)人嚴(yán)格對接，從而解決以往項(xiàng)目制所帶來的問題。事實(shí)上，任何治理的精準(zhǔn)化都是一個(gè)不斷提升和改進(jìn)的發(fā)展過程，相比于之前的扶貧開發(fā)，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)大幅提升了治理精度，但是與國家的治理精度目標(biāo)相比，精準(zhǔn)扶貧還有很大的提升和改進(jìn)空間。為此，有必要確立新的理論框架和研究范疇，仔細(xì)探究項(xiàng)目制的精準(zhǔn)化所面臨的基層困境，以便為今后提升國家基層治理的精準(zhǔn)化做好理論準(zhǔn)備。因此，本研究力圖通過實(shí)證研究，展示在精準(zhǔn)入戶過程中國家基層治理遭遇的社會反應(yīng)，闡釋項(xiàng)目制精準(zhǔn)化新趨勢對基層治理方式的后續(xù)影響，并提出改善精準(zhǔn)扶貧治理效度的機(jī)制性對策，從而在理論上拓展國家基層社會治理的相關(guān)理論。

二、項(xiàng)目制“精準(zhǔn)化”新趨向

國家在基層的治理方式與其在基層的治理目標(biāo)密不可分，中華人民共和國成立以來，國家建立了高度政治集權(quán)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)社會體制，對農(nóng)村基層的治理能力相對于以往歷史時(shí)期有所增強(qiáng)，具體表現(xiàn)之一是根治了歷代國家政權(quán)未能解決的偷稅漏稅難題。國家通過對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)剩余的統(tǒng)一調(diào)度和支配，支援了國家的工業(yè)化建設(shè)。改革開放以來，盡管隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的消解和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，國家已不再直接干預(yù)農(nóng)村的生產(chǎn)生活，農(nóng)村基層開始施行一定程度的村莊自治，但直至20世紀(jì)末期，國家對農(nóng)村依然保持著一定水平的資源汲取，真正令國家與基層和農(nóng)民關(guān)系發(fā)生改變的是國家稅費(fèi)改革。2002年以來，中央不斷降低農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，至2006年年初，中央徹底取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，這徹底改變了汲取型的國家與農(nóng)民關(guān)系［3］，國家與農(nóng)村的關(guān)系發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，國家不僅不再汲取農(nóng)村資源，反而試圖通過低保政策、扶貧開發(fā)等治理手段向農(nóng)村輸送資源，國家轉(zhuǎn)變?yōu)榻o予型的治理角色，項(xiàng)目制成為國家向基層輸送資源的重要實(shí)現(xiàn)方式。

項(xiàng)目制的形成根植于轉(zhuǎn)型時(shí)期國家經(jīng)濟(jì)體制改革。中國的改革是在保持原有體制下的另辟蹊徑的雙軌制改革［4］，隨著分稅制改革及技術(shù)治理取向的強(qiáng)化，大量中央財(cái)政資金通過項(xiàng)目制的形式下放到地方社會。分稅制改革讓中央擁有更多的財(cái)稅實(shí)力和再分配能力，從而消除財(cái)政上的“諸侯割據(jù)”和“藏富于企業(yè)”等老問題。這一體制下財(cái)權(quán)層層上收［5］，而事權(quán)則層層下沉，這時(shí)地方財(cái)政的巨大缺口以及財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相匹配，需要中央通過以專項(xiàng)資金為主的方式向地方轉(zhuǎn)移支付［6］。集約化的中央管控和自上而下的再分配財(cái)稅體系為項(xiàng)目制的實(shí)施奠定了財(cái)稅基礎(chǔ)。體現(xiàn)中央決策意向的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目資金越來越成為財(cái)稅體制的主要組成部分，而原本一直依賴汲取農(nóng)村資源維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府也越來越依靠上級的轉(zhuǎn)移支付［7］。項(xiàng)目制的運(yùn)作方式源于市場的效率理念，然而，單純注重效率無法實(shí)現(xiàn)公共物品的供給，也無法按照國家意志實(shí)現(xiàn)民生領(lǐng)域的公平公正，而過分依賴原有治理體系又無法實(shí)現(xiàn)治理績效，于是創(chuàng)生了能夠代表國家意志又具有競爭性運(yùn)作的項(xiàng)目制。項(xiàng)目制作為超越項(xiàng)目本身的治理方式，是指項(xiàng)目在運(yùn)作過程中已超出單個(gè)項(xiàng)目所具有的事本主義特性，成為整個(gè)國家社會體制聯(lián)動運(yùn)行的機(jī)制［8］。項(xiàng)目制改變了國家的基層治理方式。相對于傳統(tǒng)科層制，項(xiàng)目制賦予上級更高效的財(cái)權(quán)、事權(quán)和動員渠道，便于上級達(dá)成更多的治理目標(biāo)［9］，并最大限度地保障專款專用。項(xiàng)目制的組織運(yùn)作不同于常規(guī)的科層制，其行動框架不是垂直地向下輸導(dǎo)，而是就某些特定領(lǐng)域和公共事項(xiàng)，進(jìn)行科層制之外的競爭性授權(quán)，從而形成一種自下而上的市場化競爭，以便與自上而下的分權(quán)原則相結(jié)合，進(jìn)而形成“條線”之外的分級運(yùn)作體系［10］。

項(xiàng)目制在運(yùn)行中也出現(xiàn)了治理預(yù)期與實(shí)際執(zhí)行之間的偏差。在科層制的治理架構(gòu)下，高度分化的科層結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了政策與科層組織之間的摩擦，降低了政策的執(zhí)行力并導(dǎo)致政策走樣［11］。學(xué)術(shù)界通常使用變通［12］、共謀等概念和理論來解釋政策偏差問題。由于自上而下的上級決策與自下而上的基層自主性訴求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾，國家政策很難充分貫徹［13］，當(dāng)決策權(quán)力以及資源向政府上層組織集中時(shí)，經(jīng)過漫長的行政鏈條，基層政府愈發(fā)需要靈活執(zhí)行，這為共謀行為提供了組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境［14］。因此，即便出現(xiàn)所謂的“上有政策、下有對策”［15］，應(yīng)星研究發(fā)現(xiàn)，基層干部常將國家政策和上級指示進(jìn)行變通，以便化解基層的沖突［16］，在項(xiàng)目制的治理架構(gòu)下，也存在項(xiàng)目執(zhí)行走樣的現(xiàn)象。地方政府和部門在“抓包”過程中，摻入自身意圖：既要在立項(xiàng)、結(jié)項(xiàng)過程中完全符合項(xiàng)目要求的各種形式要件，嚴(yán)格遵循項(xiàng)目預(yù)算，又要本著自己的實(shí)際情況出發(fā)“打包”項(xiàng)目，對項(xiàng)目基金進(jìn)行重新配置，實(shí)現(xiàn)自己的融資需要；既要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的目標(biāo)，又要通過“項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)”來實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展目標(biāo)，將自己的“產(chǎn)業(yè)”做大做強(qiáng)［8］。荀麗麗和包智明通過對內(nèi)蒙古某旗生態(tài)移民項(xiàng)目的研究，揭示了政府作為謀利性政權(quán)經(jīng)營者，在項(xiàng)目中有著獨(dú)立的利益訴求和廣闊的逐利空間，這項(xiàng)旨在將生態(tài)移民、技術(shù)引進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和資本市場結(jié)合起來的生態(tài)治理項(xiàng)目，最終使移民保護(hù)區(qū)變成“開發(fā)區(qū)”，不僅使草原生態(tài)繼續(xù)遭到破壞，還迫使大量牧民紛紛外遷外移，致使當(dāng)?shù)鼗鶎幼罨镜纳鷳B(tài)單位最終瓦解［17］。

為此，決策者試圖通過精準(zhǔn)化的項(xiàng)目制設(shè)計(jì)來減少乃至規(guī)避項(xiàng)目在基層執(zhí)行中走樣。精準(zhǔn)扶貧典型體現(xiàn)了這一精準(zhǔn)化特征：精準(zhǔn)扶貧要求項(xiàng)目不但要到村，而且要入戶，進(jìn)村與入戶一步之遙，卻從行政體制跨入社會空間，落實(shí)單位從村莊進(jìn)一步細(xì)化為農(nóng)戶，為了讓項(xiàng)目精準(zhǔn)入戶，在扶貧項(xiàng)目實(shí)施前，就要對治理過程形成一整套完整而清晰的認(rèn)識和判斷，并進(jìn)一步形成相對完備的項(xiàng)目落實(shí)程序。項(xiàng)目制的精準(zhǔn)化表明，一方面，項(xiàng)目制成為一種深入基層的制度思維，已從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域擴(kuò)展到地方政府治理轄區(qū)的各個(gè)領(lǐng)域，通過各種項(xiàng)目國家行政機(jī)構(gòu)重又影響并控制著鄉(xiāng)村社會，并由此建構(gòu)出新的治理鄉(xiāng)村的國家意識［18］；另一方面，這也是改革以來技術(shù)治理不斷發(fā)展和演進(jìn)的結(jié)果，技術(shù)治理為項(xiàng)目制配置了日益細(xì)密而繁復(fù)的量化指標(biāo)、綜合檔案、電子政務(wù)和評比考核等治理手段，以便項(xiàng)目設(shè)計(jì)者可以對項(xiàng)目的執(zhí)行與落實(shí)進(jìn)行過程監(jiān)督和結(jié)果控制，避免項(xiàng)目經(jīng)過漫長的科層體制后出現(xiàn)折損與變通。

那么，精準(zhǔn)化的項(xiàng)目制在具體執(zhí)行與落實(shí)過程中，將會面臨哪些社會境況與挑戰(zhàn)？最后又如何化解？為回答上述問題，筆者于2014年11月至2015年6月對南省丘縣珠村①本文所涉地名、人名和單位名皆為化名。進(jìn)行為期8個(gè)月的田野調(diào)查，南省位于華南地區(qū)，是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份。收集資料的方法包括參與觀察、深度訪談和半結(jié)構(gòu)訪談。珠村被確立為2013—2015年南省第二輪扶貧幫扶重點(diǎn)村，由省社會局對口幫扶。

三、精準(zhǔn)扶貧：項(xiàng)目入戶的運(yùn)作機(jī)制

（一）項(xiàng)目入戶的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)

項(xiàng)目制通常是針對某個(gè)具體的專項(xiàng)目標(biāo)而設(shè)立的具有競爭性的資源分配方式，而精準(zhǔn)扶貧中的項(xiàng)目制運(yùn)作則有所不同。這與扶貧開發(fā)自身的特質(zhì)有關(guān)，扶貧開發(fā)是一項(xiàng)長期性的系統(tǒng)工作，它的最終目標(biāo)不是完成特定的項(xiàng)目，而是幫助貧困戶全部脫貧。以南省為例，到2015年年終考核時(shí)，所有幫扶貧困村有勞動能力的貧困戶人均純收入必須達(dá)到當(dāng)年全省農(nóng)民人均純收入的60%以上。根據(jù)扶貧政策設(shè)計(jì)，省扶貧辦下放的扶貧資金、布置工作任務(wù)、考核脫貧績效等都以項(xiàng)目制的形式來體現(xiàn)，脫貧考核被分解為26個(gè)脫貧指標(biāo)，每一個(gè)指標(biāo)對應(yīng)著一個(gè)脫貧項(xiàng)目。項(xiàng)目制運(yùn)作是系統(tǒng)脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段和工作機(jī)制。

精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目制運(yùn)作邏輯是，首先將低于貧困線的農(nóng)戶通過技術(shù)指標(biāo)甄選出來，即確定“扶持誰”，然后通過扶貧項(xiàng)目助其脫貧致富。南省2013年第二輪扶貧開發(fā)工作確立貧困戶的過程是：“認(rèn)定2011年末全村農(nóng)民人均純收入低于5 623元（即2011年全省農(nóng)村農(nóng)民人均純收入9 372元的60%）、行政村集體經(jīng)濟(jì)收入低于3萬元（不含3萬元）的2 571個(gè)村為重點(diǎn)幫扶村；認(rèn)定重點(diǎn)幫扶村內(nèi)2011年末家庭人均純收入低于3 093元（即全省農(nóng)村農(nóng)民人均純收入9 372元的33%）、有勞動能力的20.9萬戶、90.6萬人為貧困戶、貧困人口?！雹凇赌鲜∞r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，2012年1月1日。貧困戶名單確立后，政策設(shè)計(jì)者還要求對他們進(jìn)行建檔立卡，收集其人口、耕地、生產(chǎn)、生活等方面信息，試圖通過在地化、系統(tǒng)化和邏輯化的信息實(shí)現(xiàn)對貧困戶的全面認(rèn)識。進(jìn)而要求扶貧政策執(zhí)行者根據(jù)貧困村和貧困戶的基本情況，制訂三年總幫扶計(jì)劃及年度幫扶計(jì)劃，并確立相應(yīng)的村項(xiàng)目和戶項(xiàng)目。

扶貧項(xiàng)目既有針對貧困村的村項(xiàng)目，也有針對貧困戶的戶項(xiàng)目，但從精準(zhǔn)脫貧的終極目標(biāo)看，必須進(jìn)行充分的戶項(xiàng)目扶持，才可能讓貧困戶純收入在三年幫扶后達(dá)到全省農(nóng)民人均純收入的45%以上。甚至可以說，“無項(xiàng)目、不脫貧”，在貧困縣、貧困村和貧困戶確立后，整個(gè)扶貧工程的目標(biāo)就是這些被政策錨定的貧困村和貧困戶，項(xiàng)目投入和最終考核也以它們?yōu)榛A(chǔ)。因此，項(xiàng)目入戶是每個(gè)貧困村的頭等大事，它關(guān)系著三年脫貧總考核的最終績效。珠村確立了140戶貧困戶，具體分布，見表1。

表1 珠村貧困戶的分布與構(gòu)成

（二）項(xiàng)目入戶的三方行動者

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的治理工程，為讓扶貧到村入戶，南省為貧困村設(shè)計(jì)并組織了一個(gè)以各級扶貧辦、幫扶單位和村干部為主體的治理團(tuán)隊(duì)。

1.扶貧開發(fā)的核心推動組織是各級扶貧辦。扶貧辦系統(tǒng)分為五個(gè)級別：國家扶貧辦、省扶貧辦、市扶貧辦、縣扶貧辦、鎮(zhèn)扶貧辦。扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長一般由同級別主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，如國家扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長由國務(wù)院副總理擔(dān)任，而南省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長由其常務(wù)副省長擔(dān)任。一般而言，扶貧開發(fā)工作由各省扶貧辦總體統(tǒng)籌，省扶貧辦作為統(tǒng)攬全局的宏觀決策者、監(jiān)督者和考核者，直接向省委省政府負(fù)責(zé)，是扶貧開發(fā)的各項(xiàng)工作的總樞紐，而省扶貧辦以下各級扶貧辦都分別對上級負(fù)責(zé)，當(dāng)然，省扶貧辦只能統(tǒng)攬全局，而無法一一兼顧，所以，縣扶貧辦是項(xiàng)目入戶的主要政策的直接推動者，在扶貧工作中起到承上啟下的穿針引線功能：既落實(shí)上級扶貧辦的指示，又與貧困村及幫扶單位的駐村干部對接；既組織相應(yīng)的扶貧指導(dǎo)、培訓(xùn)，又對日常扶貧項(xiàng)目進(jìn)行督查、敦促。在中間的市扶貧辦、鎮(zhèn)扶貧辦，只有上傳下達(dá)和配合輔助的功能，基本不會獨(dú)立運(yùn)作扶貧項(xiàng)目。

2.項(xiàng)目到村入戶的直接落實(shí)者是對口幫扶單位的駐村干部。對于數(shù)量眾多的貧困村及其貧困戶，扶貧辦的力量有力所不能及之處，自20世紀(jì)末以來，對口幫扶一直是扶貧開發(fā)資源與人事的支撐制度。1996年10月23日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》指出，“消除貧困，既是各級黨和政府的任務(wù)，也是全社會的共同責(zé)任。黨政機(jī)關(guān)、民主黨派、群眾團(tuán)體、人民解放軍、武警部隊(duì)、工商企業(yè)、科研院所、大專院校以及大中城市、發(fā)達(dá)地區(qū)，都要各盡所能，為貧困地區(qū)獻(xiàn)愛心、送溫暖、做貢獻(xiàn)”。具體做法是讓黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位確定自己的幫扶對象，派出定點(diǎn)扶貧工作團(tuán)組。南省在《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》中規(guī)定，施行發(fā)達(dá)地區(qū)、國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織定點(diǎn)幫扶貧困村、貧困戶的制度。這意味著全省所有企事業(yè)單位及發(fā)達(dá)地區(qū)都對特定的貧困村負(fù)有一一對應(yīng)的幫扶任務(wù)。省扶貧辦進(jìn)一步規(guī)定，所有幫扶單位必須成立相應(yīng)的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并且派專門的工作人員常年駐村，按照省扶貧開發(fā)的相關(guān)規(guī)定，開展幫扶工程。

3.項(xiàng)目到村入戶的鄉(xiāng)村關(guān)鍵人是村干部?？h扶貧辦和幫扶單位及其駐村干部畢竟都是村莊的外來者，缺乏在地的信息、關(guān)系與權(quán)威。他們在把具體項(xiàng)目落實(shí)到人等微觀的項(xiàng)目入戶工作過程中必須依賴當(dāng)?shù)卮甯刹俊?/p>

由此，縣扶貧辦、幫扶單位和村干部就形成一個(gè)三方聯(lián)動的扶貧行動網(wǎng)絡(luò)。扶貧辦是扶貧項(xiàng)目的政策制定者、推動者和敦促者，而幫扶單位與村干部是扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行者，其中，幫扶單位及其駐村干部主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織對接，而村干部則負(fù)責(zé)項(xiàng)目的社會對接。這三方行動者在脫貧總目標(biāo)上是一致的，都希望按時(shí)按質(zhì)按量完成脫貧指標(biāo)，但是在項(xiàng)目入戶這一問題上，他們存在不同程度的分歧：縣扶貧辦遵照省扶貧辦的脫貧考核要求，非常重視入戶項(xiàng)目，甚至要求每個(gè)貧困村每季度都必須至少有一個(gè)入戶項(xiàng)目，以便完成階段性和最終的脫貧考核要求；而村干部則更愿意將資金配置到村項(xiàng)目上，因?yàn)榇屙?xiàng)目更具公共性，能讓普通村民看得見、摸得著，有利于增加村干部的政治合法性。幫扶單位處在這兩者之間，一方面，他們希望與縣扶貧辦一道完成省扶貧辦布置的脫貧任務(wù)，所以他們不得不在入戶項(xiàng)目上投入必要的資源；另一方面，在脫貧達(dá)標(biāo)后，他們更愿意將可支配資源投入到村項(xiàng)目中。這三方行動者分別來自省直機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、縣委地方政府、村莊基層社會，在落實(shí)項(xiàng)目的過程中，他們的治理目標(biāo)、行動邏輯等存在巨大差異，甚至?xí)霈F(xiàn)相互推諉責(zé)任的問題。為此，省扶貧辦細(xì)化了考核目標(biāo)，并將考核責(zé)任落實(shí)到幫扶單位身上，如此三方便形成以幫扶單位為主、以完成脫貧考核指標(biāo)為共同目標(biāo)的工作團(tuán)隊(duì)。

（三）項(xiàng)目入戶的運(yùn)作模式

從項(xiàng)目動員機(jī)制上看，項(xiàng)目資金、人事安排、最終考核等都由省扶貧辦總體協(xié)調(diào)、調(diào)度。省委通過行政指令，將幫扶單位與貧困村進(jìn)行一一配對，建立幫扶責(zé)任制，并對幫扶單位的幫扶任務(wù)做出明確說明和要求，包括派駐一名干部常年駐村、主要領(lǐng)導(dǎo)定期下鄉(xiāng)慰問、配套相應(yīng)項(xiàng)目資金、完成三年考核及每年度的考核任務(wù)等。對于幫扶單位而言，幫扶壓力并非來自省扶貧辦，而是來自省委省政府。對口幫扶貧困村是黨和國家賦予的“政治任務(wù)”，三年后的脫貧績效將體現(xiàn)在全省統(tǒng)一的排名中。為保障幫扶干部常年全勤駐村，省扶貧辦明文規(guī)定：“駐村期間，駐村干部在原單位的有關(guān)待遇保持不變，駐村發(fā)生的食宿、交通、差旅補(bǔ)貼等費(fèi)用，由原單位按照有關(guān)規(guī)定給予報(bào)銷。駐村干部完成幫扶任務(wù)后（以省扶貧辦考核驗(yàn)收結(jié)果為準(zhǔn)），符合有關(guān)任職資格條件的，按干部管理權(quán)限提拔一級職務(wù)。駐村干部提拔職務(wù)的，必須嚴(yán)格按《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和有關(guān)編制規(guī)定辦理?！雹佟蛾P(guān)于做好新一輪扶貧開發(fā)駐村干部選派和管理工作的意見》，2013年5月9日。

從資金運(yùn)作上看，省財(cái)政為每個(gè)貧困村撥付三年共100萬元的扶貧資金，這筆錢直接撥付到村，由幫扶單位與村委會共同商議、決定如何配置具體項(xiàng)目。100萬元對于一個(gè)貧困村的扶貧工程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，省扶貧辦的考核規(guī)定：“2015年累計(jì)投入達(dá)到150萬元的計(jì)10分，每增加投入10萬元加0.2分，最高加5分；達(dá)不到150萬元的，每減少投入5萬元的減0.5分?！泵總€(gè)貧困村至少可以享受三年共250萬元的項(xiàng)目資助。

從項(xiàng)目決策的角度看，扶貧項(xiàng)目的具體決定者主要是村委會干部（主要是村支書）與駐村干部，縣扶貧辦不直接干預(yù)決策過程；而項(xiàng)目資金由村干部掌管，駐村干部只要求扶貧結(jié)果要達(dá)標(biāo)。具體而言，財(cái)政資金是先有錢，再有項(xiàng)目，因此，財(cái)政資金到村，就面臨如何將資金變?yōu)轫?xiàng)目的議題；而自籌資金則相反，一般是村委會先有一個(gè)項(xiàng)目議題，然后再向幫扶單位申請，最后幫扶單位統(tǒng)籌考慮，最終再予以撥付。那么，這些項(xiàng)目資金最終如何分配呢？以珠村為例，見表2。

表2 珠村項(xiàng)目幫扶資金表（2013—2015年） 單位：萬元

就省財(cái)政的100萬元資金而言，村干部更愿意將其投入到村項(xiàng)目中，但考慮到三年總考核的脫貧要求，最終仍然將1/3的資金配置到戶項(xiàng)目中。而在省社會局自籌資金中，只有1/4的資金被投入到戶項(xiàng)目中，而且這1/4還主要是省社會局在2015年為完成考核而投入的。為什么自籌資金的戶項(xiàng)目比例比省財(cái)政資金的配置比例還要低？這來自兩個(gè)方面的原因：第一，幫扶單位的籌集資金是一個(gè)增量資金，并不是固定的，也不是一次性商定的，在很多情況下是村干部化整為零地向省社會局討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，但每次村干部申請的項(xiàng)目都是村集體項(xiàng)目，比如，路燈建設(shè)、村衛(wèi)生室建設(shè)、村莊文體設(shè)施建設(shè)等；最終追加戶項(xiàng)目并不是村干部申請的結(jié)果，而是縣扶貧辦基于考核指標(biāo)，與省社會局協(xié)商確定的。第二，省社會局也不愿意將資金入戶，在他們看來，資金有限，而貧困戶卻有140戶，入戶項(xiàng)目只是杯水車薪，短期內(nèi)不太可能系統(tǒng)解決村莊的貧困問題，反而是給村集體配置村項(xiàng)目倒可在短期內(nèi)見效，且也符合村委會預(yù)期。換句話說，如果不是考核壓力，幫扶單位和村干部都沒有動力將項(xiàng)目入戶。最終，珠村入戶的項(xiàng)目有高山有機(jī)茶種植、有機(jī)稻種植、養(yǎng)雞、購買新農(nóng)合、入戶慰問、資助大學(xué)生。雖然后三項(xiàng)也計(jì)入農(nóng)民的年終收入，但只有種茶、種稻和養(yǎng)雞屬于生產(chǎn)性入戶項(xiàng)目，它們能夠增加農(nóng)民的脫貧機(jī)會。

四、項(xiàng)目落地：扶貧精準(zhǔn)入戶的壓力機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧在項(xiàng)目入戶前就已設(shè)定了目標(biāo)人群、項(xiàng)目形式和脫貧要求等，換句話說，項(xiàng)目入戶是一個(gè)已經(jīng)設(shè)定了開始和結(jié)尾的精準(zhǔn)化治理過程，這對項(xiàng)目的執(zhí)行與落實(shí)造成額外壓力，且項(xiàng)目入戶越是追求精準(zhǔn)，其落實(shí)壓力就越大。具體來說，項(xiàng)目入戶要分別處理項(xiàng)目與貧困戶、考核者和基層社會的關(guān)系，相應(yīng)的，入戶壓力分別是項(xiàng)目承接的壓力、績效達(dá)標(biāo)的壓力和社區(qū)倫理的壓力。

（一）項(xiàng)目承接的壓力

1.項(xiàng)目入戶要處理與貧困戶的關(guān)系。項(xiàng)目入戶的承接問題包括兩個(gè)方面：第一，何種項(xiàng)目適合入戶；第二，何種入戶項(xiàng)目能夠被貧困戶承接。項(xiàng)目制的精準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、運(yùn)營周期和資金規(guī)模導(dǎo)致其只能實(shí)施某些特定類型的項(xiàng)目。由于項(xiàng)目考核周期是三年，而到了2013年下半年項(xiàng)目資金才部分到賬，真正能夠用于執(zhí)行項(xiàng)目的時(shí)間只有兩年半，所以，凡是周期超過兩年半的扶貧項(xiàng)目都不便列入計(jì)劃。入戶項(xiàng)目的資金只有不足100萬元（再分給140戶），真正能夠入戶的項(xiàng)目資金很少，因此，那些項(xiàng)目單個(gè)投入過大的項(xiàng)目也不能實(shí)施。如此，盡管貧困戶與村干部、駐村干部試圖設(shè)計(jì)一些更符合地方需求和發(fā)展前景的入戶項(xiàng)目（比如，種花椒、種藥材、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊等），但都由于項(xiàng)目周期和資金等問題，最終沒有實(shí)現(xiàn)。

扶貧開發(fā)的特殊性質(zhì)決定了入戶項(xiàng)目必須平均分配給預(yù)先設(shè)定的貧困戶。由于精準(zhǔn)扶貧鎖定了貧困戶作為入戶對象，項(xiàng)目入戶只能按照貧困戶名單進(jìn)行扶持和開發(fā)，那些未列入名單者只能享受扶貧開發(fā)的村項(xiàng)目。在入戶目標(biāo)人群中，扶貧項(xiàng)目作為國家福利，只能平均分配，開展簡單種養(yǎng)項(xiàng)目，而不能實(shí)行復(fù)雜的差別化運(yùn)營。“在實(shí)際工作過程中，我們本想在扶貧工作中，實(shí)行差別化運(yùn)營，但遭遇失敗，因?yàn)槟憬o這個(gè)人買了雞，給那個(gè)人買了鴨，農(nóng)民就會產(chǎn)生不公正感”①訪談2014-小雁-35+。。以珠村養(yǎng)雞項(xiàng)目為例，2014年他們的具體做法是，為每個(gè)貧困戶購買50只雞苗和1袋雞飼料，讓貧困戶領(lǐng)回家自己飼養(yǎng)。

2.精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目面臨貧困戶是否有能力和意愿將項(xiàng)目承接下來的問題。以養(yǎng)雞項(xiàng)目為例，很多貧困戶原先并不養(yǎng)雞，但“既然國家發(fā)了雞苗，沒有理由不要”②訪談，2014-古有言-60+，所以，雞苗發(fā)下去以后，運(yùn)營狀況卻千差萬別，有的貧困戶原本就養(yǎng)雞，因此，生產(chǎn)狀況得到改善，少部分農(nóng)戶不會養(yǎng)雞，甚至有貧困戶把雞養(yǎng)死了，還有一些貧困戶干脆把雞送給別人養(yǎng)，或者把雞苗和雞飼料一同賣掉。養(yǎng)雞項(xiàng)目還是一個(gè)比較簡單的入戶項(xiàng)目，種茶項(xiàng)目則要復(fù)雜得多。與養(yǎng)雞項(xiàng)目相比，種茶項(xiàng)目投入更大，具有更高的機(jī)會成本和市場風(fēng)險(xiǎn)——種茶需要使用原先種植其他作物的土地，還需要投入大量的時(shí)間成本、物質(zhì)成本，一旦失敗，往往會影響農(nóng)戶的家庭生計(jì)問題。在推行種茶項(xiàng)目時(shí)，村干部和駐村干部遭遇了更多阻力。有的貧困戶沒有能力種，或者缺乏富余勞動力——有的農(nóng)戶常年在外打工，或者缺乏必要的生產(chǎn)要素和知識技能；有的貧困戶不愿意種，或者覺得種茶有風(fēng)險(xiǎn)，或者干脆就不想種。最后，只能選擇讓那些愿意種的農(nóng)戶去種，這其中難免有一些是非貧困戶，在村干部看來，不管是否進(jìn)入扶貧名單，都是本村村民，自己都有義務(wù)幫扶，這是精準(zhǔn)扶持難以精準(zhǔn)的重要原因之一。

（二）績效達(dá)標(biāo)的壓力

扶貧項(xiàng)目入戶需要處理的另一個(gè)問題是與政策設(shè)計(jì)者的關(guān)系，扶貧項(xiàng)目入戶不僅要考慮貧困戶能否對接，還要考慮落實(shí)項(xiàng)目后最終能否達(dá)標(biāo)，能否符合政策設(shè)計(jì)者的初衷，能否符合其定性和定量的考核標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村的貧困戶大致可分為兩種：一是由于缺乏市場機(jī)會而陷入劣勢；二是因缺乏市場能力而處于劣勢。扶貧項(xiàng)目比較容易改變第一種貧困者的處境，而對于第二種市場弱勢者卻力有不逮。從總體上把資源由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，可以糾正市場機(jī)會的巨大不平等，但在市場機(jī)會既定的情況下，貧窮的人往往是市場能力缺乏者，而不是市場機(jī)會缺乏者。改革開放實(shí)際上已為農(nóng)民提供了流動的機(jī)會，有市場能力者可以通過打工等方式走出農(nóng)村，而在農(nóng)村留守的更多是市場能力缺乏者，或者是沒有勞動能力的老弱病殘，這為扶貧項(xiàng)目的推行造成巨大阻力。扶貧開發(fā)還要在一定的期限內(nèi)保證績效考核，即保證“有勞動能力的貧困戶人均純收入達(dá)到或超過當(dāng)年全省農(nóng)民人均純收入的45%及以上”。因此，有些貧困戶即使有承接意愿，也未必有相應(yīng)的承接能力。

因此，省扶貧辦要求必須對農(nóng)業(yè)貧困人口和非農(nóng)貧困人口分別進(jìn)行農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)和非農(nóng)技能培訓(xùn)，以便提高他們的市場能力。扶貧考核甚至規(guī)定：“組織重點(diǎn)幫扶村在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧困戶勞動力每年參加農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)1次以上2分；組織重點(diǎn)幫扶村有意愿轉(zhuǎn)移就業(yè)的貧困戶勞動力參加非農(nóng)技能培訓(xùn)1次以上2分?！比欢寄芘嘤?xùn)最大的功效在于應(yīng)用，市場部門由于知道生產(chǎn)需求，所以它們的技能培訓(xùn)最有針對性，也最有效；真正有效的技能培訓(xùn)必須依托相應(yīng)的生產(chǎn)體制，生產(chǎn)體制之外的人組織培訓(xùn)，既缺少相應(yīng)的技能知識，也缺乏具體目標(biāo)和針對性。而這是村干部和駐村干部力所不及的。

在項(xiàng)目入戶的實(shí)踐壓力下，有些項(xiàng)目執(zhí)行者會形成相應(yīng)的因應(yīng)之策，那就是將相對不貧困的農(nóng)戶列入名冊，以便更好地完成脫貧指標(biāo)。在項(xiàng)目入戶的過程中，項(xiàng)目執(zhí)行者也有意無意地傾向于那些經(jīng)營能力更強(qiáng)的貧困戶甚至非貧困戶，這樣一來，他們便能更輕松地完成三年總考核的脫貧指標(biāo)。

（三）社區(qū)倫理的壓力

除了以上兩個(gè)問題，項(xiàng)目入戶也需妥善處理與基層社區(qū)之間的關(guān)系。與三年即走的駐村干部不同，村干部在處理公共事務(wù)以及進(jìn)行公共資源分配時(shí)，必須更加審慎地處理鄉(xiāng)村社會的輿論以及其背后的社會倫理［19］。

在國家的扶貧話語中，貧困既是市場化的后果，也是國家政策的治理對象，貧困戶屬于“后富者”，急需國家通過福利手段予以干預(yù)和幫扶。而在鄉(xiāng)村社會中，農(nóng)戶之間的貧富差異并非截然分明，在一些農(nóng)戶看來，即使貧富有別，考慮到每個(gè)農(nóng)戶都是國家和鄉(xiāng)村社會的一員，因此國家在發(fā)放福利時(shí)不應(yīng)差別對待。進(jìn)一步說，在一個(gè)特定的鄉(xiāng)村社會中，貧富分化是一個(gè)自然的社會過程，除了因生病、殘疾和突發(fā)事故緣故，那些勤奮的、聰明的和上進(jìn)的人一般都會致富；相反，那些懶惰的、頹喪的人則更容易陷入貧困。如果國家試圖進(jìn)行“不平均分配”，將資源傾斜給貧困戶時(shí)，那么，它也就同時(shí)面臨一個(gè)倫理上的阻力：“國家為什么要幫助這些不上進(jìn)的人？”比如，有農(nóng)戶指出：“你發(fā)豬給窮人，他本來就沒有什么錢吃飯，他自己都沒得吃，又怎么有錢養(yǎng)豬呢？養(yǎng)豬需要投入的，有的豬越養(yǎng)越小，有的豬沒人照料，最后真正養(yǎng)好的豬還是富人家的。”①訪談，2014-古有言-60+。

到底應(yīng)該幫扶誰？這涉及農(nóng)村社區(qū)如何分配公共資源、開展公共生活的倫理價(jià)值。農(nóng)民認(rèn)為，“國家福利”（包括扶貧、低保等項(xiàng)目及資源）應(yīng)該平均分配，假如需要“不平均分配”，則被傾斜者應(yīng)該值得“傾斜”，比如，社區(qū)弱者、家庭有困難者、鰥寡孤獨(dú)者等。如果純粹幫助因?yàn)椴簧线M(jìn)而導(dǎo)致的貧困者，則會直接面對鄉(xiāng)村社會的倫理阻力。對此，有些駐村干部尤其是那些農(nóng)村出身的駐村干部這樣表示：“貧困村的條件和我們老家差不多，為什么幫他們？他們那么窮，除了家里人生病，還是農(nóng)民自己不愿意勞動，即使考不上大學(xué)，出來打工，每個(gè)月的收入也不止那么多。”②訪談，2014-展平-30+。作為整個(gè)村莊的代理人（選民來自全村），村干部更愿意從一般意義上分配扶貧資源，并且他們認(rèn)為，從整個(gè)村莊的發(fā)展出發(fā)，既然扶貧資源有限，就應(yīng)該首先將資源分配給那些有發(fā)展意愿的農(nóng)戶，而不是那些沒有發(fā)展意愿且不愿意勞動的農(nóng)戶。他們的思路是“先富帶動后富，將村莊能人扶持起來，那些貧困戶也會被帶動起來”。如此一來，項(xiàng)目的執(zhí)行者實(shí)際上也就缺乏精準(zhǔn)入戶的動力。

五、精準(zhǔn)項(xiàng)目入戶的壓力化解機(jī)制

21世紀(jì)以來，國家與農(nóng)村關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)型，國家由原本向農(nóng)民汲取資源到反過來向農(nóng)村農(nóng)民給予資源，精準(zhǔn)化的項(xiàng)目制便是國家向基層社會輸送資源的重要手段。精準(zhǔn)扶貧是國家平衡社會貧富差距、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段，通過精準(zhǔn)扶貧、整村推進(jìn)等治理方式，國家修復(fù)并改善了與農(nóng)民的關(guān)系。然而，項(xiàng)目在具體落實(shí)的過程中卻存在以上三層壓力：對接壓力、達(dá)標(biāo)壓力和倫理壓力。為了化解項(xiàng)目制的精準(zhǔn)化壓力，國家扶貧政策應(yīng)該試圖從更廣泛的國家與農(nóng)民的互動關(guān)系中著眼，提升項(xiàng)目執(zhí)行的精準(zhǔn)化水平。

（一）確立國家與農(nóng)民的多邊互動機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧的直接目標(biāo)是瞄準(zhǔn)那些低于貧困線的“貧困戶”，然后用脫貧項(xiàng)目對其實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶，但是目前的制度設(shè)計(jì)比較注重技術(shù)化的指標(biāo)，并且試圖以此繞過村干部以及非貧困戶。然而，這樣一來，便容易造成國家與農(nóng)民的單邊互動，這一方面，執(zhí)行難度非常之大，因?yàn)樨毨且粋€(gè)社會現(xiàn)象，選出貧困戶既是一個(gè)復(fù)雜的社會過程，也需要村干部的全力支持，故而項(xiàng)目執(zhí)行絕無完全繞過村干部和一般村民的可能；另一方面，國家與農(nóng)民關(guān)系是一個(gè)嵌套式的立體關(guān)系，國家與貧困戶的治理關(guān)系也同時(shí)映射在它與村干部、一般村民的關(guān)系中，如果只強(qiáng)調(diào)這一對關(guān)系，很容易消解精準(zhǔn)扶貧的公共性。因此，更為穩(wěn)妥的精準(zhǔn)化機(jī)制首先應(yīng)該是確立國家與農(nóng)民的多邊互動。

在一個(gè)相對固定的貧困村來說，大部分的村民收入沒有太大的社會差距，況且農(nóng)民不像工薪階層，其收入難以按照工資條進(jìn)行精準(zhǔn)計(jì)算，也就是說，對村民收入的測量很難絕對地區(qū)分出顯著的高低。“怎么才算窮??？穿的衣服難看就算窮嗎？家里沒有蓋水泥房子就算窮嗎？憑什么你給他家？不給另一家？農(nóng)民家里有多少錢，你又看不見的，你怎么知道誰家窮、誰家富？你說不清楚的”①訪談，2014-古有言-60+。。

從項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)本身看，精準(zhǔn)扶貧的政策目標(biāo)是鎖定的，即在冊貧困戶，由于項(xiàng)目考核的制度設(shè)計(jì)，只有在冊貧困戶的脫貧與否才關(guān)系到考核績效，因此，項(xiàng)目執(zhí)行者只關(guān)注在冊貧困的脫貧狀況，其他的農(nóng)戶的發(fā)展問題則被相對忽略了。于是，便形成一種客觀的非預(yù)期后果：國家與貧困戶形成一個(gè)鎖定的單邊互動。除了對一般農(nóng)戶的忽略以外，這種單邊互動還會產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，即貧困戶對國家的政策依賴，甚至?xí)潘缮踔练艞墐?nèi)在的自我發(fā)展。

從國家的層面上看，對國家居民按照經(jīng)濟(jì)水平的高低進(jìn)行劃分，并且進(jìn)行相應(yīng)的政策干預(yù)，享受高度的政治合法性。然而，精準(zhǔn)扶貧的最終落實(shí)是在鄉(xiāng)村社會及其家戶中，因此，治理者必須考慮如何將國家與貧困戶這對單邊的治理關(guān)系置于鄉(xiāng)村社會的整體性社會關(guān)系中。換句話說，盡管國家只是為了解決部分農(nóng)戶的收入分化問題，但是它仍然需要將之置于多邊的社會關(guān)系中予以解決。具體來說，精準(zhǔn)扶貧至少需要處理國家、村干部、一般農(nóng)戶、貧困戶這四個(gè)行動者的多邊關(guān)系。國家選擇和幫扶貧困戶，不僅需要獲得村干部和一般農(nóng)戶的認(rèn)可，還需要獲得他們的幫助。只有在整體性的多邊治理關(guān)系中，國家精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)才能達(dá)到，并且保證其公共性，并最終再生產(chǎn)出精準(zhǔn)扶貧的政治合法性。

（二）構(gòu)建與項(xiàng)目制相配合的長效治理機(jī)制

精準(zhǔn)的項(xiàng)目制具有明確的期限，南省的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目也是以三年為一周期。項(xiàng)目的期效問題不可避免地影響了項(xiàng)目本身的運(yùn)作以及國家與農(nóng)民關(guān)系。一方面，項(xiàng)目制嚴(yán)格遵從期效內(nèi)的精準(zhǔn)關(guān)系，這不免與實(shí)際落地項(xiàng)目的邏輯、節(jié)奏與周期相背離，比如，項(xiàng)目資金必須在規(guī)定期限內(nèi)使用資金，如果其不能及時(shí)兌現(xiàn)為扶貧項(xiàng)目，甚至?xí)皇栈?；另一方面，?xiàng)目周期本身就影響了執(zhí)行者對落地項(xiàng)目的選擇，它讓項(xiàng)目推動者（扶貧辦）和項(xiàng)目執(zhí)行者（幫扶單位及其駐村干部）缺乏足夠激勵(lì)從長遠(yuǎn)角度考慮鄉(xiāng)村社會發(fā)展，導(dǎo)致入戶項(xiàng)目注重短期績效，比如，選擇養(yǎng)雞、種菜等能夠短期內(nèi)見效的項(xiàng)目，而忽視具有長期性綜合績效的項(xiàng)目。更為重要的是，具有精準(zhǔn)期限的扶貧項(xiàng)目制運(yùn)作，也影響了幫扶單位及其駐村干部與貧困村的關(guān)系，讓治理關(guān)系甚至國家與農(nóng)民關(guān)系變得短期化，讓治理者只是專注于考核周期內(nèi)的項(xiàng)目達(dá)標(biāo)，而不能全面考慮鄉(xiāng)村社會的歷史與傳統(tǒng)，也無法設(shè)身處地地思量鄉(xiāng)村社會的未來。

因此，精準(zhǔn)扶貧今后必須超越“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”，考慮如何建構(gòu)一個(gè)能夠與項(xiàng)目制相配合但同時(shí)更加長效的治理機(jī)制。具體來說，首先，必須將扶貧項(xiàng)目置于整個(gè)基層治理架構(gòu)中來協(xié)調(diào)、處置與實(shí)施，而不是讓精準(zhǔn)扶貧成為“一枚孤子”，比如，將低保制度、社會保障制度等與扶貧開發(fā)統(tǒng)籌起來，確?！岸档住保瑫r(shí)再將扶貧發(fā)展項(xiàng)目與所在貧困縣、貧困村的長遠(yuǎn)規(guī)劃結(jié)合起來，形成配套發(fā)展格局。其次，將扶貧項(xiàng)目的考核與周期相對脫鉤，不再唯周期而考核，如此一來，讓扶貧項(xiàng)目能夠結(jié)合本地的歷史傳統(tǒng)，并且考慮三年考核之后的長遠(yuǎn)發(fā)展，并且更為重要的是，它有助于建構(gòu)一種更加基礎(chǔ)性和長期性的國家與農(nóng)民關(guān)系。

（三）達(dá)成國家與農(nóng)民的價(jià)值共識

盡管精準(zhǔn)扶貧的初衷是為了解決社會貧富分化問題，但是經(jīng)濟(jì)問題是一個(gè)嵌入在整體性社會事實(shí)中的次生事實(shí)。農(nóng)村和農(nóng)村對國家的訴求是多元而廣泛的，精準(zhǔn)扶貧不能僅僅聚焦于直接和短期的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也要關(guān)注并回應(yīng)農(nóng)民在公共價(jià)值的訴求。國家在基層的治理雖然是以經(jīng)濟(jì)效益作為推動力和著眼點(diǎn)，但它并不能止步于經(jīng)濟(jì)效益問題。

在選定發(fā)展項(xiàng)目上的分歧，其背后是發(fā)展理念的分歧。省扶貧辦對具體的項(xiàng)目目標(biāo)甚至過程做出清晰的規(guī)定，規(guī)定入戶項(xiàng)目的“脫貧”屬性，這限定了國家只能與農(nóng)民在物質(zhì)層面上互動，即國家?guī)椭r(nóng)民增收、脫貧，而不能在精神、價(jià)值層面上互動?？h扶貧辦對項(xiàng)目的“選擇性”態(tài)度最為明確，比如，丘縣扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)交代駐村干部，不要將錢用在那些不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的低保戶身上，而最好能夠交給那些有發(fā)展能力的貧困戶。精準(zhǔn)項(xiàng)目制的基層治理邏輯是首先保證效益，完成脫貧績效考核；其次，再將資金投入村道建設(shè)等讓大部分村民普遍受益的公益性項(xiàng)目；最后，如有可能，再去救助那些不具有發(fā)展?jié)摿Φ牡捅舻仁芾后w，即扶貧資源等優(yōu)先順序是效益型＞公益性＞救濟(jì)性。然而，鄉(xiāng)村社會認(rèn)可的項(xiàng)目選擇順序可能恰恰相反，按照某鄉(xiāng)村干部的說法，扶貧資源應(yīng)首先優(yōu)先救濟(jì)那些生活能力不足者（而不是懶惰的人），其次是發(fā)展公益項(xiàng)目，最后，在托底政策做好的前提下，再去幫助農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富。珠村其中一個(gè)自然村小平村村長說：“讓我做的話，肯定先照顧那些殘的、弱的，那個(gè)做不了事的。再搞一個(gè)項(xiàng)目，把這個(gè)村子帶動起來，有個(gè)發(fā)展能力。先處理小問題，照顧好村里子那些特殊情況的人，再解決大局面，搞公家的建設(shè)。這樣以后啊，上面有那個(gè)撥款的話，我們那幾十畝地，可以用來種藥材啊，這樣我們村就有個(gè)發(fā)展能力，我們村每年就有個(gè)十來萬修路的話，到時(shí)我們村民就好過日子。搞好這兩個(gè)問題，我們再想辦法開發(fā)那幾十畝地，這樣就不會浪費(fèi)國家土地。”①訪談，2014-陽方-45+。

如果只著眼于精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目制考核，那么基層的政策執(zhí)行者一定會僅僅關(guān)注貧困戶的收入改善問題，為此，再發(fā)展出一些短期內(nèi)對于提升他們經(jīng)濟(jì)收入有直接促進(jìn)作用的項(xiàng)目。這樣勢必會忽略那些不與經(jīng)濟(jì)收益直接相關(guān)的項(xiàng)目，然而對于農(nóng)民而言，生產(chǎn)發(fā)展歸根結(jié)底是一個(gè)個(gè)人問題，與此同時(shí)，他們更愿意國家投入那些基礎(chǔ)性的、具有公益性的項(xiàng)目，比如，修橋鋪路、安裝自來水、建文化室、修停車場等，這些項(xiàng)目可能很難評估出其短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效，甚至是永遠(yuǎn)沒有經(jīng)濟(jì)績效的，但是從社區(qū)的角度看，這些項(xiàng)目是村莊的價(jià)值寄托所在，是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的文化性、生活性和政治性支撐，是更迫切需要外力介入的公共議題。而且，在村莊看來，這些綜合的發(fā)展訴求也是扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)性支撐，只有解決這些問題，才能免去村民的后顧之憂，也才能真實(shí)有效地促動精準(zhǔn)扶貧。因此，精準(zhǔn)扶貧必須想方設(shè)法讓自己在基層社會的治理行動也具備社區(qū)的價(jià)值。

從表面上看，這三條建議似乎是與精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)化初衷有所背離的，但是當(dāng)國家政策深入基層社會中，只能如此。精準(zhǔn)扶貧只有在多邊的、長效的、價(jià)值上的國家與農(nóng)民互動中，才能真正改善其治理精度。

六、結(jié)論與討論

近年來，項(xiàng)目制已經(jīng)成為國家治理的重要體制機(jī)制和實(shí)施抓手，其治理邏輯甚至已經(jīng)滲透到社會經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，項(xiàng)目制運(yùn)作已成為中央和地方各級政府的共識。新世紀(jì)以來，隨著國家與農(nóng)民關(guān)系從汲取到給予的轉(zhuǎn)變以及中央財(cái)政對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度的加大，國家在基層治理中日益依賴項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)。

項(xiàng)目制的精準(zhǔn)化是21世紀(jì)以來國家在基層社會治理中的新趨勢，精準(zhǔn)化設(shè)計(jì)原本是要解決以往項(xiàng)目落實(shí)不到位的問題，這種精準(zhǔn)化進(jìn)一步強(qiáng)化了國家基層治理的技術(shù)屬性和再分配屬性：一方面，越是希望掌握精準(zhǔn)的基層情況，就越少需要復(fù)雜、全面而系統(tǒng)的治理信息，于是便強(qiáng)化了國家的信息化能力和國家治理的技術(shù)化特征；另一方面，對入戶對象、入戶目標(biāo)和入戶形式的規(guī)定，實(shí)際上削弱了項(xiàng)目制原本的競爭性特征，而強(qiáng)化了國家福利的再分配屬性，而競爭性恰恰是項(xiàng)目制運(yùn)作優(yōu)于常規(guī)科層體制的關(guān)鍵所在。

精準(zhǔn)扶貧典型反映了項(xiàng)目制治理的精準(zhǔn)化新趨勢，精準(zhǔn)項(xiàng)目不但到村，而且入戶，它進(jìn)一步擴(kuò)大了國家與地方社會的互動深度，特別是改變了與農(nóng)戶的互動方式，通過精準(zhǔn)設(shè)計(jì)的扶貧項(xiàng)目入戶，國家試圖比以往更為精準(zhǔn)地與農(nóng)民進(jìn)行互動，助其增收脫貧。精準(zhǔn)化的扶貧項(xiàng)目制設(shè)計(jì)限定了目標(biāo)人群、項(xiàng)目形式和脫貧要求等，通過簡化基層治理的技術(shù)形態(tài)，讓扶貧項(xiàng)目更加“有章可循”，準(zhǔn)確完成上級的任務(wù)，減少項(xiàng)目落實(shí)的變形與走樣，從而達(dá)到精準(zhǔn)治理的初衷。為精準(zhǔn)入戶，治理者要對治理對象形成一套系統(tǒng)而完整的認(rèn)識和判斷，并形成相應(yīng)的政策預(yù)設(shè)和落實(shí)步驟，這導(dǎo)致精準(zhǔn)項(xiàng)目的技術(shù)化特征。

在項(xiàng)目入戶的過程中，國家的邏輯是瞄準(zhǔn)并幫扶貧困線以下的農(nóng)戶。然而，實(shí)地調(diào)查顯示，精準(zhǔn)扶貧還面臨較大的基層執(zhí)行壓力。這是因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目在入戶的落實(shí)過程中，在項(xiàng)目對接、績效達(dá)標(biāo)和社區(qū)倫理這三個(gè)方面與基層社會產(chǎn)生較大的張力，因此，造成項(xiàng)目制的精準(zhǔn)預(yù)設(shè)與基層社會的較大張力。本文進(jìn)一步提出如何改善精準(zhǔn)扶貧政策精度的具體對策，那就是確立國家基層治理的多邊互動機(jī)制、構(gòu)建與項(xiàng)目制相配合的長效治理機(jī)制、達(dá)成國家與農(nóng)民的價(jià)值共識。

21世紀(jì)以來，國家政權(quán)建設(shè)不再是國家基層治理的主要任務(wù)，技術(shù)治理、項(xiàng)目制運(yùn)作等成為國家達(dá)成基層治理目標(biāo)的主要方式，其中，基層治理必須審慎地思考國家權(quán)力如何根植于基層社會，這是自20世紀(jì)以來國家基層治理一直面臨的重要問題。在精準(zhǔn)化的項(xiàng)目制實(shí)施前，基層社會有一套應(yīng)上級政策的變通辦法，雖然這與國家治理初衷不符，還可能會產(chǎn)生負(fù)面意外后果，但是因?yàn)樗Ａ袅宿r(nóng)村社會的能動性，也具有一定的積極意義。而精準(zhǔn)扶貧一旦將項(xiàng)目入戶的各項(xiàng)舉措進(jìn)行精準(zhǔn)設(shè)定之后，項(xiàng)目制運(yùn)作中的技術(shù)屬性就會自成系統(tǒng)，掌控鄉(xiāng)村社會的治理動機(jī)也就越來越強(qiáng)，從而也就越來越容易忽視鄉(xiāng)村自身的社會邏輯和倫理秩序。項(xiàng)目制運(yùn)作和技術(shù)治理作為國家基層治理的手段，在面對千差萬別的基層社會時(shí)，要提高其自身的適應(yīng)力和治理效度，這需要考慮地方性知識的積極作用，當(dāng)國家治理深入到基層、滲透到最微小的社會細(xì)胞時(shí)，精準(zhǔn)化的項(xiàng)目制需要對地方性知識有著更為復(fù)雜而系統(tǒng)的掌握，要求實(shí)施項(xiàng)目入戶者必須對地方社會的境況、需求和反饋有所了解，既配備更為系統(tǒng)而有效的輔助性的治理機(jī)制，也要以國家與農(nóng)民的有序互動為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建更具有長期化、制度化和公共性的基層治理機(jī)制。