李哲　李夢娜

[摘要]從住房屬性的視角分析我國住房政策改革，探討了我國目前在住房保障政策領(lǐng)域需要改革的問題，即在傳統(tǒng)式產(chǎn)權(quán)式住房保障缺位和租賃式住房保障忽視住房所有權(quán)對財(cái)富積累的情形下，必須探索一種新型產(chǎn)權(quán)式住房保障滿足群眾對住房自有的需求。在明確共有產(chǎn)權(quán)住房的定位和分析該制度優(yōu)勢特征之后，梳理并對比各試點(diǎn)城市共有產(chǎn)權(quán)住房政策主要內(nèi)容，進(jìn)而提出完善共有產(chǎn)權(quán)住房政策的路徑：明確制度認(rèn)知與定位，厘清與原有保障制度的關(guān)系；借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，完善共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計(jì)；明晰權(quán)利與義務(wù)，協(xié)調(diào)參與主體之間的利益關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]共有產(chǎn)權(quán)；住房保障；住房屬性

[中圖分類號]F299，23 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）04-0039-07

一、研究背景

2014年兩會政府_T作報(bào)告中首次明確提出“增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”，4月初，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個(gè)城市即被住建部明確被列為全國共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。2017年9月20日《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》正式落定，9月22日住建部進(jìn)一步出臺《關(guān)于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的意見》，9月30日福建省人民政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控八條措施的通知》，相關(guān)政策的密集出臺使共有產(chǎn)權(quán)住房制度再次引起廣泛熱議。發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，完善相關(guān)制度，是深化住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，是完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，支持無房家庭解決住房剛需的長期制度安排。但共有產(chǎn)權(quán)住房如何定位、共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計(jì)如何完善（保障對象的準(zhǔn)入門檻如何規(guī)定、共有人是否多元化、共有人之間比例如何確定等）以及共有人各方權(quán)責(zé)如何協(xié)調(diào)等問題有待進(jìn)一步思考。

二、住房屬性與我國住房保障政策存在的問題

（一）住房產(chǎn)權(quán)屬性與住房政策調(diào)控方式的選擇

從產(chǎn)權(quán)的屬性角度，一種物品劃分為公共物品和私人物品的標(biāo)準(zhǔn)是基于該物品是否具有消費(fèi)的競爭性和排他性。產(chǎn)權(quán)屬性的劃分直接影響政府在宏觀調(diào)控時(shí)對資源配置方式和政府行為模式的選擇。住房的價(jià)值是無差別的人類腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)的凝結(jié)；而住房的使用價(jià)值體現(xiàn)在其滿足人們?nèi)粘＞幼〉男枰?，住房的價(jià)值和使用價(jià)值共同決定了住房的商品屬性，再加之在住房消費(fèi)過程中同時(shí)具有競爭性和排他性，因此住房是具有商品屬性的私人財(cái)產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上的住房體制必然屬于市場經(jīng)濟(jì)范疇，要求依靠市場對住房資源進(jìn)行配置。此外，住房消費(fèi)不僅會影響個(gè)人的健康、就業(yè)狀態(tài)，甚至直接關(guān)系到個(gè)人、家庭的生存和發(fā)展乃至國家的穩(wěn)定和發(fā)展，因此政府必須承擔(dān)起為一部分人提供保障性住房的職責(zé)。在政策覆蓋范圍內(nèi)，滿足相關(guān)準(zhǔn)入條件的人群獲得保障性住房的權(quán)利具有一定的非排他性和非競爭性，但在政府所供給的保障性住房數(shù)量既定的前提下，保障性住房消費(fèi)會具有一定程度的競爭性，因此保障性住房具有非排他性和不充分的非競爭性而屬于準(zhǔn)公共物品。社會性的準(zhǔn)公共物品決定了政府作為提供保障性住房的主體，必須通過各種政策手段保障低收入水平群眾的住房需求。

住房作為一種特殊的物品，不僅可以當(dāng)作具有商品屬性的私人物品，又可以當(dāng)作具有社會屬性的準(zhǔn)公共物品，因而導(dǎo)致國家在政策取向上的搖擺。從我國住房政策演化過程來看也反映了政府在政策取向的變化：新中國建立后，我國逐步建立起與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的福利分房制度。1998年之后，住房市場進(jìn)入貨幣化改革階段，這一時(shí)期政府大力推進(jìn)住房商品化和市場化的改革。2007年國務(wù)院發(fā)布的國發(fā)[2007]24號將保障性建設(shè)住房提到前所未有的高度，這標(biāo)志著住房改革從1998年以來的“重市場、輕保障”向“市場、保障并舉”的方向回歸。實(shí)踐證明，住房政策調(diào)控方式的正確路徑是區(qū)分市場和保障，建立兩軌并行的模式：保障房由政府主導(dǎo)，主要關(guān)注中低收入家庭的住房問題：商品房由市場主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控。

（二）住房功能屬性和住房政策取向的差異

住房由于其特殊的商品性質(zhì)天然兼有消費(fèi)和投資的雙重功能屬性。本文對住房消費(fèi)屬性主要關(guān)注當(dāng)前住房滿足居住需求，住房作為投資品即購買住房獲取住房資產(chǎn)保值增值收益。住房的雙重功能屬性獲得的收益不同，表面上是由住房消費(fèi)方式的不同產(chǎn)生的，其實(shí)源于住房所有權(quán)和使用權(quán)的不平等，是從住房所有者或使用者的身份中衍生出來的。當(dāng)住房使用者通過租賃實(shí)現(xiàn)對住房的消費(fèi)一般只能使其滿足居住服務(wù)需求和住房所在地獲取的潛在利益（如教育、醫(yī)療及公共基礎(chǔ)設(shè)施等等）：而住房所有者倘若購買住房自己居住時(shí)會獲取到住房使用身份的利益以及在房價(jià)上漲時(shí)由住房資產(chǎn)所帶來的凈資產(chǎn)的增加，而其作為投資者往往獲取住房資產(chǎn)增值收益和未來住房居住需求。盡管住房所有者的收益會受到住房體制改革和房價(jià)波動(dòng)會產(chǎn)生影響，但相比住房使用者，住房所有者仍處于優(yōu)勢地位。

從我國目前住房市場實(shí)際情況來看，我國多年來住房政策改革，片面地強(qiáng)調(diào)住房商品化、市場化屬性，住房投資屬性過于強(qiáng)化導(dǎo)致房價(jià)上漲且超出普通居民收入的承受能力范圍、房地產(chǎn)投資市場過熱等現(xiàn)象加劇了住房不公平和財(cái)富分配不均。盡管政府采取一系列宏觀調(diào)控手段降低房價(jià)而且取得一定成效，但目前房價(jià)仍居高不下，高房價(jià)使大量中低收入人群購買住房而難以實(shí)現(xiàn)住房自有，從而形成了住房所有權(quán)上分配不公的局面。根據(jù)前文分析，為了解決這些問題，政府不僅需要關(guān)注市場，而且針對中低收入人群住房問題，政府更應(yīng)該通過完善我國住房保障制度，滿足中低收入人群對住房居住的需求，而且必須建立長效機(jī)制解決這一群體購房需求，鼓勵(lì)中低收入人群住房自有享受到住房所有權(quán)所帶來的權(quán)益，進(jìn)一步縮小住房不公平。

（三）我國住房保障政策存在的問題

從住房保障政策立場而言，住房政策涉及到兩項(xiàng)最基本的權(quán)利——居住權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。這里所論述的資產(chǎn)形成權(quán)，即前文分析中提到的能實(shí)現(xiàn)財(cái)富增值的住房所有權(quán)。從我國住房保障政策改革的實(shí)際情況看，國家一直致力于滿足人民群眾的居住權(quán)，即無力購買住房的居民也能享受基本居住條件，并將此作為住房保障政策所追求的主要目標(biāo)，但在通過住房政策滿足中低收入家庭的資產(chǎn)形成權(quán)方面，住房保障政策主要存在以下兩點(diǎn)問題。

1，傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)式住房保障政策本身缺陷及執(zhí)行偏差

1994年住建部最早開始建立的經(jīng)濟(jì)適用房制度，其制度設(shè)計(jì)的初衷是滿足中低收入家庭的居住權(quán)和住房所有權(quán)，但由于該制度的設(shè)計(jì)缺陷以及政策執(zhí)行中的偏差，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果并不理想。經(jīng)濟(jì)適用房制度設(shè)計(jì)的缺陷主要包括保障范圍的局限性和保障對象的模糊性。首先，保障范圍的局限性是指由于經(jīng)濟(jì)適用房所設(shè)置的準(zhǔn)入條件而產(chǎn)生對“夾心層”這一保障群體的政策真空?！皧A心層”一般無房但對住房有很強(qiáng)烈需求，其月收入高于申請公租房條件，但又不滿足經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)入條件的群體。尤其對于一些新增就業(yè)大學(xué)生、農(nóng)民家庭會因?yàn)閼艏拗茻o法獲得具有保障性質(zhì)城市住房的機(jī)會（如北京市、成都市的經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)入門檻都要求具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍）。保障對象的模糊性產(chǎn)生于政策本身定位不明確。在較長一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)適用房的覆蓋對象模糊寬泛，經(jīng)濟(jì)適用房發(fā)展成為部分政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國家企業(yè)等單位職工的隱形福利，所在單位職工會根據(jù)崗位、職稱、工齡等為條件購買經(jīng)濟(jì)適用房。此外，一些地方甚至出現(xiàn)政府為了安撫拆遷戶的情緒，拆遷戶能在征地補(bǔ)償中分配到經(jīng)濟(jì)適用房的情況。這種保障范圍的局限加之準(zhǔn)入門檻和福利補(bǔ)貼的混淆，很容易引起“夾心層”不滿情緒，引發(fā)社會矛盾。經(jīng)濟(jì)適用房制度執(zhí)行偏差主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是政策替換性執(zhí)行行為嚴(yán)重，執(zhí)行機(jī)關(guān)或部門表面上執(zhí)行與上級政策一致，實(shí)際上卻違背上級政策精神的內(nèi)容，如經(jīng)濟(jì)適用房受到成本限制，降低質(zhì)量要求，導(dǎo)致質(zhì)量問題頻出：另一方面體現(xiàn)為政策擴(kuò)大化的現(xiàn)象，盡管在《經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格管理辦法》明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)適用房主要為中小套型及其面積要求，但事實(shí)上經(jīng)濟(jì)適用房戶型過大、價(jià)格偏高，弱化了其經(jīng)濟(jì)、適用的保障作用。

2，忽視住房所有權(quán)對家庭財(cái)富積累的影響

為了克服廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍有限的弊端，2009年前后，國家開始探索建立公共租賃住房，通過引導(dǎo)“夾心層”以租賃房屋的方式解決住房問題。近年來，政府在住房保障發(fā)展目標(biāo)上，要求建立起以公共租賃住房為主體的多元化住房保障和供應(yīng)體系。從短期來看，公共租賃住房建設(shè)能解決較大一部分人群對住房消費(fèi)的需求，而長期來看，由于公共租賃住房的地理位置位于市區(qū)偏遠(yuǎn)地段，不利于其就業(yè)，因此這一制度難以真正地改善收入者的經(jīng)濟(jì)狀況，滿足其對住房所有權(quán)的需求，這種租賃式制度安排可能會從空間地理位置和財(cái)富分配上進(jìn)一步分化城市住房人群。尤其在當(dāng)前房價(jià)仍然處于居高不下的狀態(tài)，大多數(shù)中低收入住房者無法進(jìn)入這個(gè)房價(jià)頗高的市場，在這場財(cái)富分配博弈中處于劣勢地位而導(dǎo)致其在社會財(cái)富中所占比例越來越低。這也進(jìn)一步說明前文中所提到的，我國目前住房領(lǐng)域存在的問題，更主要是住房資產(chǎn)所有權(quán)分配上不公，而且由住房財(cái)富分配不公進(jìn)一步加劇了社會貧富兩極分化。

經(jīng)過分析，以租賃式為主的住房保障政策，忽視了住房所有權(quán)對中低收入群體住房財(cái)富積累、縮小住房財(cái)富分配不均的重要作用，而各地方政府紛紛開始停建經(jīng)濟(jì)適用房，傳統(tǒng)式產(chǎn)權(quán)式保障住房缺位的現(xiàn)狀下，因此政府必須重新建立起新的產(chǎn)權(quán)式住房保障政策，使得中低收入家庭機(jī)會獲得住房產(chǎn)權(quán)，有機(jī)會享受家庭財(cái)富增長和積累。

三、共有產(chǎn)權(quán)住房：住房保障的新形式

（一）共有產(chǎn)權(quán)住房的定位

目前，我國住房保障方式主要?dú)w為兩類：一是產(chǎn)權(quán)式保障，主要指經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房：二是租賃式保障，主要以廉租房和公共租賃房為代表。但正如前文所述，在這種住房供應(yīng)體系下，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)適用房制度缺陷難以真正發(fā)揮其作用，過分強(qiáng)調(diào)租賃式保障難以滿足中低收入家庭對住房資產(chǎn)擁有的需求，因此政府需要探索新的產(chǎn)權(quán)保障式住房——共有產(chǎn)權(quán)住房。

共有產(chǎn)權(quán)住房是指在政府提供政策優(yōu)惠或政策支持，實(shí)行政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的保障性住房或政策性住房。理論上，共有產(chǎn)權(quán)住房是具有社會屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是由政府在相關(guān)制度安排下解決一部分群體的購房問題。在我國實(shí)踐中，上海、淮安將共有產(chǎn)權(quán)住房定位于保障性住房：而北京、深圳共有產(chǎn)權(quán)住房作為政策性商品住房具有保障性和市場化的雙重特征。因此，從理論和實(shí)際出發(fā)，均可以將共有產(chǎn)權(quán)住房性質(zhì)定位于保障性住房。由于共有產(chǎn)權(quán)住房在我國仍處于探索性階段，各地在保障對象的定位基本一致即共有產(chǎn)權(quán)住房的面向?qū)ο笾饕侵械褪杖胱》坷щy家庭，但在各地實(shí)踐中共有產(chǎn)權(quán)住房的保障范圍并不相同，如上海、江蘇淮安供應(yīng)對象為本市戶籍的中低收入住房困難家庭，而北京市共有產(chǎn)權(quán)住房不設(shè)戶籍限制，面向?qū)ο蟾鼮閺V泛，在本區(qū)工作的非本市戶籍家庭（即“新北京人”）也在保障范圍之內(nèi)。從住房功能屬性分析，共有產(chǎn)權(quán)住房定位更加靈活具有多樣化選擇。對于一些中低收入家庭在其達(dá)不到出資限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府先按照有關(guān)政策規(guī)定將其納入租賃式保障范圍，在其經(jīng)濟(jì)條件改善后，鼓勵(lì)其購買共有產(chǎn)權(quán)住房從而轉(zhuǎn)入到產(chǎn)權(quán)式保障?；诖耍灿挟a(chǎn)權(quán)住房在租賃式保障和完全產(chǎn)權(quán)式保障之間建立一個(gè)互通的通道，不僅可以滿足大多數(shù)中低收入家庭住房居住權(quán)，而且使其擁有住房產(chǎn)權(quán)的途徑。

（二）共有產(chǎn)權(quán)住房的優(yōu)勢特征

共有產(chǎn)權(quán)住房作為一種新型的保障形式，相較于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房等保障形式有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢特征：第一，擴(kuò)大保障范圍，滿足居民住房自有需求。近些年，不少地方住房供應(yīng)不能滿足需求、房價(jià)上漲壓力較大，出現(xiàn)大批被排除在租賃式保障制度之外，現(xiàn)階段無力購買商品住房的“夾心層”，典型代表人群是新就業(yè)職工以及外來務(wù)工人員。通過政府與個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)的形式，可以大幅降低“夾心層”的購房經(jīng)濟(jì)門檻，釋放這個(gè)群體的購房需求，實(shí)現(xiàn)這一群體穩(wěn)定居住的愿望。第二，明晰產(chǎn)權(quán)責(zé)任，減少尋租腐敗行為。共有產(chǎn)權(quán)房屬于政府和購買者共同擁有，因此產(chǎn)權(quán)相對明晰。而且共有產(chǎn)權(quán)住房讓共有人共享住房資產(chǎn)增值利益、共擔(dān)住房資產(chǎn)貶值風(fēng)險(xiǎn)。由于產(chǎn)權(quán)和增值收益的共享，大大遏制財(cái)富效應(yīng)和牟利空間，將使共有產(chǎn)權(quán)房對投機(jī)者的吸引力大為降低，也使共有產(chǎn)權(quán)房比經(jīng)濟(jì)適用房更易防控腐敗和杜絕尋租。第三，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高住房保障資本配置效率。相比廉租房、公共租賃房等其他住房保障的財(cái)政投入，政府對于共有產(chǎn)權(quán)住房投入成本相對更低。此外，共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機(jī)制在一定程度上避免前期保障性住房投資沉淀的問題，政府可以通過收回租金、部分產(chǎn)權(quán)溢價(jià)等方式回收資金，重新投入到共有產(chǎn)權(quán)住房體系，實(shí)現(xiàn)資金的循環(huán)利用，從而減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、共有產(chǎn)權(quán)住房在各地城市試點(diǎn)的基本現(xiàn)狀

2014年4月，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個(gè)全國試點(diǎn)城市率先開展共有產(chǎn)權(quán)住房實(shí)踐探索工作。三年來，幾個(gè)城市在實(shí)踐中逐漸分化、自成體系，既有經(jīng)驗(yàn)、也有不足，這對其他城市乃至國家層面發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房提供了有益的借鑒和思考，各試點(diǎn)城市目前有關(guān)政策比較情況如下：

第一，申購條件。在幾個(gè)試點(diǎn)城市中，所有城市在申購條件中都有涉及關(guān)于無房或人均住房面積的限制。各城市申請購買共有產(chǎn)權(quán)住房的條件具體情況如下：上海市設(shè)定了收入、人均住房面積等方面的限制：深圳市設(shè)定了戶籍、收入、醫(yī)療保險(xiǎn)繳納年限要求等方面的限制：成都市設(shè)定了戶籍、收入和人均住房面積等方面的限制；黃石市設(shè)定了收入、人均住房面積或無房的限制?；窗彩幸笠约彝閱挝簧暾?，針對新就業(yè)人員、在本市務(wù)工人員、中等偏下收入住房困難家庭三類申請人設(shè)定不同的申請條件，對于中等偏下收入家庭有收入、人均住房面積限制，其他兩類申請住房家庭必須提交申請者已婚、勞動(dòng)合同、社保關(guān)系或年限、無房及其收入證明。而在北京市在幾個(gè)城市中對申購條件要求較少，只有年齡要求（單身家庭年滿30歲）、限購條件和名下無房等，并無戶籍和收入的具體規(guī)定（見表1）。

第二，定價(jià)方式。在試點(diǎn)的6個(gè)城市中，對于共有產(chǎn)權(quán)住房的定價(jià)方式主要包括兩種類型：一是采用政府指導(dǎo)定價(jià)或基準(zhǔn)定價(jià)模式，如成都市采用基準(zhǔn)價(jià)定價(jià)；上海市對共有產(chǎn)權(quán)住房按套型、面積和建造標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)行政府指導(dǎo)定價(jià)：深圳市是以“定地價(jià)、競房價(jià)”方式，綜合考慮開發(fā)成本、稅金、合理利潤和該宗地市場評估地價(jià)、基準(zhǔn)地價(jià)等因素，按不超過其市場評估價(jià)70%的標(biāo)準(zhǔn)擬定最終房價(jià)。二是將銷售價(jià)格定于低于同期、同地段普通商品房銷售價(jià)，如淮安市將價(jià)格控制在同期、同地段普通商品房銷售價(jià)90%-95%的水平：北京市不僅要求低于同期、同地段普通商品房銷售價(jià)，而且同時(shí)規(guī)定以建設(shè)成本和適當(dāng)利潤為基礎(chǔ)，考慮家庭購房承受能力等因素綜合確定（見表2）。

第三，產(chǎn)權(quán)比例。在產(chǎn)權(quán)比例確認(rèn)的方式上，上海市、北京市對購房人產(chǎn)權(quán)份額確定，均參照共有產(chǎn)權(quán)保障住房所在項(xiàng)目的銷售基準(zhǔn)價(jià)格占相鄰地段、相近品質(zhì)商品住房價(jià)格的比例：成都市、淮安市和黃石市都是按保障對象出資份額確定產(chǎn)權(quán)比例，但淮安市要求個(gè)人出資比例不得低于60%：深圳市則要求按照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，申請人與建設(shè)單位在合同中約定產(chǎn)權(quán)限制及歸屬。相比上海市、北京市對產(chǎn)權(quán)比例確認(rèn)的政策要求，按照保障對象根據(jù)自己經(jīng)濟(jì)情況出資確定份額產(chǎn)權(quán)比例的方式能更好地對中低收入者的提供不同層次的需求保障（見表3）。

第四，退出機(jī)制。各城市的情況不一，政策也千差萬別，但共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機(jī)制不外乎3個(gè)方面：①購房人購買政府持有的剩余產(chǎn)權(quán)，將其變?yōu)樽约邯?dú)有的商品房，如淮安、上海、深圳等都有所規(guī)定：②當(dāng)購房人意欲出售共有產(chǎn)權(quán)住房時(shí)，政府享有優(yōu)先回購權(quán)，并將其作為保障性住房進(jìn)行儲備；③將共有產(chǎn)權(quán)住房推向市場，購房人與政府按產(chǎn)權(quán)比例分享收益，如淮安規(guī)定出售所得由共有產(chǎn)權(quán)人按產(chǎn)權(quán)份額分成。從表4六個(gè)城市所規(guī)定的共有產(chǎn)權(quán)住房退出機(jī)制要求來看，各個(gè)城市均明確了共有產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)讓所必須滿足的年限要求，除深圳市要求10年和黃石市要求3年外，其他城市均規(guī)定原則上5年后允許轉(zhuǎn)讓。此外，在未達(dá)到上市年限要求前，原則上不得轉(zhuǎn)讓，但因特殊原因允許后共有產(chǎn)權(quán)住房的一般是由政府回購。

第五，其他方面。盡管6個(gè)城市根據(jù)國家要求開始共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)工作，但6個(gè)城市對于共有產(chǎn)權(quán)住房類型設(shè)置各有不同，北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安所提供共有產(chǎn)權(quán)式住房類型分別為共有產(chǎn)權(quán)住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、安居型商品房、非公共租賃房類型的保障房、混合型公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房。從6地共有產(chǎn)權(quán)住房保障房投資開發(fā)方式來看，充分體現(xiàn)了由“政府主導(dǎo)”的保障模式，具體而言，在北京市由建設(shè)單位開發(fā)建設(shè)，政府給予政策支持，上海市除了能由建設(shè)單位開發(fā)建設(shè)之外，由區(qū)（縣）人民政府直接組織開發(fā)建設(shè)。而在其他4個(gè)城市，政府采用了多種投資開發(fā)方式，除深圳市主要以政府、企業(yè)或其他途徑建設(shè)之外，成都市、黃石市、淮安市對于共有產(chǎn)權(quán)住房的籌集途徑顯得更為靈活，不僅包括政府、企業(yè)開發(fā)，而且接受個(gè)人或社會捐助。通過對相關(guān)政策分析，在這6個(gè)城市中，除了淮安市規(guī)定對于政府、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或其他社會機(jī)構(gòu)（下稱企業(yè)）出資形成的共有產(chǎn)權(quán)住房能由政府、企業(yè)、個(gè)人共有或企業(yè)、個(gè)人共有外，其他城市對于住房共有主體基本都由政府、個(gè)人組成（見表5）。

五、我國共有產(chǎn)權(quán)住房政策實(shí)施現(xiàn)狀評述

通過對六地共有產(chǎn)權(quán)住房政策的梳理和對比，本文得到主要結(jié)論如下：

（1）在共有產(chǎn)權(quán)住房申購門檻方面，各試點(diǎn)城市存在差異。除了北京市在申請條件上沒有具體規(guī)定收入限制，其他城市基本都要求個(gè)人或家庭收入低于規(guī)定限額，由于個(gè)人收入或家庭收入在短時(shí)間內(nèi)相對固定，但收入線與共有產(chǎn)權(quán)住房售價(jià)脫節(jié)會引起住房保障不足或過度的現(xiàn)象。對于以人均收入線（如淮安市）作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)存在以下弊端，人均收入不包括個(gè)人隱形收入和家庭財(cái)產(chǎn)，無法真實(shí)反映個(gè)人實(shí)際收入情況。通過對比分析發(fā)現(xiàn)，除了北京市的申購門檻相對比較寬松，其他城市都設(shè)置了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，當(dāng)設(shè)置戶籍優(yōu)先權(quán)時(shí)，大量在一些戶籍門檻較高的城市的居民都被排除在這一制度之外。

（2）在共有產(chǎn)權(quán)住房的定價(jià)方式的選擇上，主要包括有政府設(shè)置的指導(dǎo)價(jià)格或基準(zhǔn)價(jià)格和以市場價(jià)格為基準(zhǔn)給予相應(yīng)優(yōu)惠兩種。一方面，政府指導(dǎo)定價(jià)或基準(zhǔn)定價(jià)脫離市場運(yùn)行規(guī)律，缺乏市場博弈，很難有效反映出共有產(chǎn)權(quán)住房的市值變化：另一方面，如果共有產(chǎn)權(quán)住房的定價(jià)明顯低于同期、同地段普通商品住房的銷售價(jià)，開發(fā)商可能將利潤包含其中，難以真正體現(xiàn)保障作用，且容易引發(fā)尋租問題。

（3）從目前試點(diǎn)城市來看，共有產(chǎn)權(quán)住房產(chǎn)權(quán)份額存在兩種確定的方案：一種是購房人產(chǎn)權(quán)份額為銷售基準(zhǔn)價(jià)格占相鄰地段、相近品質(zhì)商品住房價(jià)格的比例確定，并在合同中約定：另一種是政府在設(shè)置最低出資比例情況下，按購房人出資額確定產(chǎn)權(quán)份額。對于采取第一種產(chǎn)權(quán)比例確定方式的城市，目前在產(chǎn)權(quán)份額比例，由于尚未有相關(guān)細(xì)則出臺，在實(shí)際操作中一般考慮個(gè)人比例份額為70%或50%，因此需要進(jìn)一步仔細(xì)研究。相較第一種方式，第二種產(chǎn)權(quán)確認(rèn)方式更具彈性，購房人可以考慮個(gè)人經(jīng)濟(jì)條件下更自由地選擇產(chǎn)權(quán)份額，但如果政策過于優(yōu)惠、個(gè)人最低產(chǎn)權(quán)過低，不僅會增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，其保障作用會十分受限。

（4）在共有產(chǎn)權(quán)住房的退出機(jī)制中，政府回購、個(gè)人增購或住房上市交易都存在風(fēng)險(xiǎn)管控的難題。在個(gè)人增購產(chǎn)權(quán)方面，政府必須仔細(xì)考慮允許購房者回購的年限要求、增購時(shí)價(jià)格以及利息問題。對于政府回購方面，當(dāng)個(gè)人將共有產(chǎn)權(quán)住房上市轉(zhuǎn)讓時(shí)，政府有權(quán)優(yōu)先進(jìn)行回購，不回購時(shí)才可以進(jìn)入樓市交易，交易后政府按約定比例分?jǐn)偸找?。政府?yōu)先按售價(jià)回購，并支付利息，在樓市下跌時(shí)，相當(dāng)于由政府承擔(dān)房價(jià)貶值的所有風(fēng)險(xiǎn)：對于政府不回購產(chǎn)權(quán)，按約定分享利益的做法，在樓市價(jià)格上漲，則可能出現(xiàn)尋租行為，重現(xiàn)“類經(jīng)適房”的困境，因此對于回購以及在上市時(shí)住房的定價(jià)和計(jì)息問題也需要仔細(xì)斟酌后加以明確。政府產(chǎn)權(quán)份額是否允許上市交易，各地規(guī)定要求不一，北京市嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)讓份額，以“封閉管理、循環(huán)使用”為原則，對于政府份額也不得出售和購買，從而保證了共有產(chǎn)權(quán)住房“共有產(chǎn)權(quán)”性質(zhì)，滿足更多無房家庭住房剛需，而其他城市則相反，這兩種做法各有優(yōu)劣，政府部門需要考慮地區(qū)實(shí)際情況酌情安排。

（5）共有產(chǎn)權(quán)住房供給模式具有模糊性。被納入共有產(chǎn)權(quán)住房范圍的供給主體存在多樣性，但在六地所建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)住房中主要以政府供給為主，盡管政府鼓勵(lì)企業(yè)或社會力量參與供給，但其參與動(dòng)力不足，仍需探索動(dòng)力機(jī)制鼓勵(lì)各方力量參與。共有產(chǎn)權(quán)住房共有模式較為單一，在試點(diǎn)的6個(gè)城市當(dāng)中，目前基本采取政府和個(gè)人共有產(chǎn)權(quán)的方式，盡管淮安市出臺政策規(guī)定允許政府、企業(yè)、個(gè)人的共有模式，但企業(yè)如何共有仍在探索階段。

六、完善共有產(chǎn)權(quán)住房政策路徑

盡管共有產(chǎn)權(quán)住房在我國一些城市已經(jīng)取得一定成效，但由于該制度建設(shè)在我國仍然處于探索實(shí)施階段，在實(shí)踐過程中仍然存在一些領(lǐng)域和問題的界定比較模糊或缺乏明確解釋，主要包括與原有保障制度關(guān)系的認(rèn)知、制度設(shè)計(jì)和共有產(chǎn)權(quán)人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系等，因此需要進(jìn)一步完善，以推動(dòng)整個(gè)共有產(chǎn)權(quán)住房市場的發(fā)展。

（一）明確制度認(rèn)知與定位，厘清與原有保障制度的關(guān)系

政府在共有產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)時(shí)必須明確堅(jiān)持共有產(chǎn)權(quán)住房的保障性功能，即遵循由“以政府為主導(dǎo)，與家庭、社會力量”的幫扶原則共同解決住房困難，同時(shí)強(qiáng)調(diào)保障對象的責(zé)任。各地方政府必須結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況，厘清共有產(chǎn)權(quán)住房與原有住房保障制度之間關(guān)系。共有產(chǎn)權(quán)住房的建立并不是完全脫離原有住房保障制度，反而與之有緊密的聯(lián)系。共有產(chǎn)權(quán)住房是從傳統(tǒng)保障房到普通商品住房過渡的一種形式，因此其住房來源必定是原有不同類型的保障房。各地可以考慮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有保障性住房建設(shè)情況（不同類型保障房供給、分布及套型設(shè)計(jì)等）、住房市場供給結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等因素后決定共有產(chǎn)權(quán)住房的供給來源：對于住房市場上房價(jià)較低，住房供給大于需求、新增人口較少的一些城市，地方政府可以首先將經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)化、公共租賃房轉(zhuǎn)換以及棚戶區(qū)改造安置房作為共有產(chǎn)權(quán)住房的供給途徑，在共有產(chǎn)權(quán)住房需求量增大之后，采取多種金融手段，充分利用社會資源實(shí)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房的開發(fā)：而對于房價(jià)高、人口流動(dòng)大的一線城市，政府應(yīng)將共有產(chǎn)權(quán)住房供給主要來源定位于新建開發(fā)的住房，同時(shí)將其他保障性住房作為補(bǔ)充形式來源。

（二）借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)，完善共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計(jì)

作為租賃權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)的共有產(chǎn)權(quán)制度在國外許多發(fā)達(dá)國家有數(shù)十年的歷史，尤其在英國、瑞典、美國、新加坡等國家發(fā)展已十分成熟，而且在不同國家形成不同的住房保障模式。新加坡是全國性的共有產(chǎn)權(quán)制度，美國的共有產(chǎn)權(quán)制度則是由市場化金融創(chuàng)新逐步發(fā)展成住房保障模式、從基層單位的具體運(yùn)作逐步成為聯(lián)邦的重要政策，而瑞典、英國、加拿大等國則以一種或幾種模式為主。為了更好地完善我國共有產(chǎn)權(quán)制度，可借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，具體而言從以下幾個(gè)方面努力完善：在申購門檻方面，應(yīng)考慮取消戶籍限制，放寬準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大保障范圍。在定價(jià)方式的選擇上，綜合市場基本情況后采取政府指導(dǎo)價(jià)格或基準(zhǔn)定價(jià)法。對于產(chǎn)權(quán)比例的確認(rèn)，一些城市均按照共有產(chǎn)權(quán)住房的平均價(jià)格占相鄰地段、相近品質(zhì)商品住房價(jià)格的比例來確定購房者享有的份額，并在購房合同中進(jìn)行明確，一般直接規(guī)定50%或75%。但這種產(chǎn)權(quán)份額確定的方式粗略籠統(tǒng)，缺乏精準(zhǔn)。政府應(yīng)該借鑒英國在產(chǎn)權(quán)比例分配上所具有的兩個(gè)特征：一是初始產(chǎn)權(quán)比例靈活、保障面廣：二是產(chǎn)權(quán)比例具有可調(diào)整性。在退出機(jī)制設(shè)計(jì)上，政府必須設(shè)置年限的約束，作為產(chǎn)權(quán)回購、個(gè)人增購和住房上市的基本條件。此外，建議參考美國、英國等國家實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)住房從開放式逐步發(fā)展為封閉式運(yùn)作模式，在融資渠道不斷擴(kuò)展、管理機(jī)制不斷完善等條件下，實(shí)現(xiàn)共有產(chǎn)權(quán)住房持續(xù)作為保障性住房為政府所用。在共有產(chǎn)權(quán)住房保障模式上，政府必須實(shí)現(xiàn)從“政府主導(dǎo)”向“政府引導(dǎo)，社會參與，市場運(yùn)作”的轉(zhuǎn)變。擴(kuò)大住房供應(yīng)主體，首先可以鼓勵(lì)國家企事業(yè)單位、非盈利機(jī)構(gòu)成為共有產(chǎn)權(quán)的持有主體，待運(yùn)行機(jī)制成熟，可以將共有產(chǎn)權(quán)主體交于類似于英國住房協(xié)會的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，最后嘗試由房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)管理等盈利性機(jī)構(gòu)作為產(chǎn)權(quán)的共有主體，依次逐步推進(jìn)保障性住房與市場化供應(yīng)的銜接。

（三）明晰權(quán)利與義務(wù)，協(xié)調(diào)參與主體之間的利益關(guān)系

目前共有產(chǎn)權(quán)住房制度中涉及的參與主體，國家并未在理論層面上明晰各自的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，因此在實(shí)踐中難以避免產(chǎn)生利益沖突。首先，政府必須明確政府、個(gè)人、企業(yè)在制度實(shí)踐中的權(quán)利義務(wù)。由于現(xiàn)階段企業(yè)作為共有產(chǎn)權(quán)住房制度的參與主體主要承擔(dān)開發(fā)建設(shè)的職責(zé)，因此滿足共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)主體條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，必須按照政府提出共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，套型設(shè)計(jì)功能布局合理，有效滿足居住需求，此外，對于承擔(dān)共有產(chǎn)權(quán)房開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)單位可以適當(dāng)享受貸款利率優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠政策或免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。理論意義上的按份共有會要求共有人之間完全按照擁有的產(chǎn)權(quán)比例享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，目前盡管采取政府與購房人按份共有的方式，但政府將其持有產(chǎn)權(quán)中蘊(yùn)含的“使用權(quán)”讓渡給購房人，由購房人獨(dú)占使用，而相應(yīng)的房屋維護(hù)、管理責(zé)任完全由購房人承擔(dān)，購房人對共有產(chǎn)權(quán)住房的處置權(quán)（包括能否用于抵押、出租等）以及處置時(shí)產(chǎn)生的收益或風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)如何分配等在實(shí)踐中各個(gè)城市并不相同。因此建議在不違背住房保障功能的前提下，可適當(dāng)賦予購房人一定的處置權(quán)，但共有人之間須對相關(guān)權(quán)益與責(zé)任作出明確約定。

（責(zé)任編輯：張積慧）