陳 依 郝永華

一、研究背景

（一）網(wǎng)約車新政的出臺

網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的簡稱，相較于傳統(tǒng)的巡游式出租車，網(wǎng)約車強調(diào)“O2O”的對接方式，司機根據(jù)自己的位置和乘客所在地來“就近”接單，乘客選擇離自己最近的司機預(yù)約車輛，預(yù)約成功后雙方根據(jù)電話和車輛信息在線下對接。網(wǎng)約車模式的鼻祖是美國科技企業(yè)優(yōu)步（UBER），而國內(nèi)同類企業(yè)滴滴出行在2012年創(chuàng)立后發(fā)展勢頭迅猛，后來居上，僅2015年訂單數(shù)就超過了優(yōu)步八年間的累積訂單。這也間接顯示了中國網(wǎng)約車市場的龐大體量。

在眾多網(wǎng)約車平臺瘋狂融資、燒錢補貼、爭奪市場的過程中，網(wǎng)約車運營性質(zhì)、安全性受到了人們的質(zhì)疑。2015年7月，以北京市交委為代表的8個部門共同展開行動，對滴滴旗下的快的以及優(yōu)步的相關(guān)負(fù)責(zé)人進行約談，并指出平臺組織私家車從事客運服務(wù)的行為可能涉嫌違法經(jīng)營。2016年7月，在約談相關(guān)企業(yè)一年后，政府出臺了對網(wǎng)約車的管理辦法——《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），該辦法于當(dāng)年11月1日正式生效。隨后，全國各地先后出臺網(wǎng)約車管理地方細(xì)則，此舉也標(biāo)志著網(wǎng)約車這一互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的新興產(chǎn)物在中國受到了法律的承認(rèn)與規(guī)制。

（二）研究問題的提出

由于網(wǎng)約車與民眾切身利益相關(guān)，“網(wǎng)約車新政”作為政策性議題出現(xiàn)后引起了媒體和公眾的廣泛關(guān)注。塔奇曼（Tuchman，1978）在有關(guān)新聞類別的討論中將社會議題的報道分為兩個階段，即事故發(fā)生（occurrence of raw material）和新聞報道。網(wǎng)約車作為可預(yù)先安排（prescheduled）議題，由消息來源（政府）掌握其發(fā)布時刻，新聞媒體難以介入，因此，記者在前期只能通過專業(yè)知識（professional stock of knowledge）來解釋議題，在事件報道后，媒體再通過選擇和凸顯特定信息將其發(fā)展為政策議題（影響政府施政）或公共議題，這也是媒體構(gòu)建議題框架（framing）的過程。[1]因此在本研究中，我們將重點放在議題的公共討論階段，即《暫行辦法》出臺后媒體如何介入、影響并構(gòu)建這一議題框架。研究主要從兩個方面展開：一是中央和地方政府對于網(wǎng)約車本身和網(wǎng)約車新政各自建立了何種框架；二是新聞媒體的框架策略，包括新聞媒體本身的框架和媒體的建構(gòu)框架過程中采用的策略。

二、研究方法

（一）數(shù)據(jù)收集

2016年7月28日，國務(wù)院發(fā)布《推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)管理暫行辦法》。2016年10月8日，北京、上海、深圳三城率先發(fā)布地方網(wǎng)約車細(xì)則征求意見稿，其他城市隨后陸續(xù)發(fā)布。截至2016年12月30日，北京、天津、上海等42城市細(xì)則正式出臺，140余城市已發(fā)布征求意見稿。

本研究重點關(guān)注2016年7月28日中央各部委政策出臺到2016年末各地細(xì)則實施期間，即議題公共討論階段的情況。研究數(shù)據(jù)包括公共討論階段新聞報道和政府公告共500篇文本，具體分為兩類數(shù)據(jù)。一是中國知網(wǎng)報紙數(shù)據(jù)庫中的媒體報道，截至2017年5月8日，按照“主題”類目對“網(wǎng)約車”進行搜索，相關(guān)報道共776篇，其中2017年155篇，2016年591篇，2015年30篇。本研究選取2016年7月28日至2016年12月30日公共討論階段共478篇報道。另外一部分?jǐn)?shù)據(jù)來自百度新聞搜索，內(nèi)容包括中央政府針對網(wǎng)約車管理出臺的《指導(dǎo)條例》和《暫行辦法》以及北京、上海、廣州、天津、重慶等城市地方政府頒布的網(wǎng)約車細(xì)則公共文本共計22篇。

（二）框架識別與分析方法

在以往研究中，研究者的框架分類方法存在一定差異，比如按照事件本身性質(zhì)進行分類、按照事件不同方面分類或者按事件發(fā)生的背景分類，其結(jié)果也會有很大的差異。本研究綜合甘姆森和恩特曼的框架識別與分析方法，從三個層次識別樣本文本中的框架：①話語措辭，包括關(guān)鍵詞（key words）、隱喻等；②因果推理與價值，包括歷史范例（historical examplar）、訴諸意義與價值觀等；③對問題的定義。這三個層次分別對應(yīng)媒體框架三個不同的抽象化程度，由“措辭”到“問題的定義”，框架抽象程度依次上升。

研究分析的具體問題包括：①中央政府和地方政府對網(wǎng)約車新政建立了何種框架；②不同行動者（精英、網(wǎng)約車平臺、普通民眾）各自的框架建構(gòu)及其特點；③媒體的框架及其呈現(xiàn)不同行動者框架的策略。在進行框架分析時，本研究將“網(wǎng)約車新政”這一議題分為“網(wǎng)約車”和“網(wǎng)約車政策法規(guī)”兩個部分進行考察。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）政府框架

1.中央政府框架：“新業(yè)態(tài)”和“以人為本的政策規(guī)范”

由表1所示，中央政府關(guān)于網(wǎng)約車的框架可命名為“新業(yè)態(tài)”框架。該框架將網(wǎng)約車定位為互聯(lián)網(wǎng)+背景下的新業(yè)態(tài)，重點強調(diào)網(wǎng)約車的“新定位”，即它是區(qū)別于傳統(tǒng)巡游車的高端出行方式。關(guān)于新政的框架可概括為“規(guī)范”框架，規(guī)范的目的是解決行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，尤其是損害消費者權(quán)益的問題，以保證公眾的出行安全。

表1 中央政府框架

在“網(wǎng)約車新政”議題中，中央政府對網(wǎng)約車和新政的定義如下：

網(wǎng)約車：“網(wǎng)約車是符合公眾利益且需規(guī)范管理的“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)，是城市公共交通的補充，能夠為社會公眾提供個性化運輸服務(wù)。”

網(wǎng)約車新政：“新政是為了滿足公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)行為，保障運營安全和乘客合法權(quán)益的法律規(guī)范。”

恩特曼曾用“流瀑模式”（cascade model）來描述美國政治傳播中框架的層級流動。他認(rèn)為：在美國，政策的報道框架按照從上到下的瀑布流動模式進行，即“中央政府—高層精英—新聞媒體—新聞框架—普通民眾”，由上到下容易，由下往上則需要借助“水泵”的力量。[2]在中央政府提出的網(wǎng)約車新政議題中，政府強調(diào)網(wǎng)約車是一種新事物，要求下屬層級對這一事物辯證看待，事實上也為瀑布的中下層釋放了更加多元的闡釋空間。

在對網(wǎng)約車新政的構(gòu)建上，中央政府框架最突出的價值訴求是“安全”和“以人為本”。在《指導(dǎo)意見》的五大基本原則中，“堅持以乘客為本”位列第一，《指導(dǎo)意見》注明“把保障乘客安全出行和維護人民群眾合法權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點，為社會公眾提供安全、便捷、舒適、經(jīng)濟的個性化出行服務(wù)?！盵3]這與近代以來“民本”思想和政府“為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念高度吻合，有效地提高了框架的共鳴效力。通過對這一政策的框架構(gòu)建，中央政府也展現(xiàn)了其對新事物的包容和為人民服務(wù)的立場。

2.地方政府框架：“高端出行”和“因地制宜的政策規(guī)范”

針對網(wǎng)約車，地方政府所構(gòu)建的框架基本與中央相同，在“新業(yè)態(tài)”框架的構(gòu)建上，地方政府采用的主要策略是引用中央文件，重申網(wǎng)約車出現(xiàn)的背景、利弊等，并強調(diào)了中央對于網(wǎng)約車“高端出行”的定位和與傳統(tǒng)巡游車“差異化發(fā)展”的思路，這實際上成為了地方新政中對網(wǎng)約車的高門檻設(shè)置的一種依據(jù)。

表2 地方政府框架

在網(wǎng)約車新政的框架建構(gòu)上，地方政府將中央寬泛的“規(guī)范”框架具體化為“因地制宜”和“提高行業(yè)門檻”兩個具體框架（如表3所示）。

表3 地方政府有關(guān)網(wǎng)約車新政具體框架

這兩個框架中引發(fā)了較大爭議的是“提高行業(yè)門檻”框架，在2017年國家統(tǒng)計局公布的2016全國GDP排名前十的城市中（上海、北京、廣州、深圳、天津、重慶、蘇州、武漢、成都、杭州）[4]，北京、上海、天津網(wǎng)約車細(xì)則中均要求駕駛員擁有本地戶籍，蘇州要求本地車牌，廣州、深圳、重慶、武漢、成都、杭州要求“本市戶籍或居住證”，十個城市中除成都外均對運營車輛價格、性能有較高要求。

在網(wǎng)約車新政議題中，中央政府不僅賦予新政框架濃厚的民本色彩以強化其共鳴效力，還將權(quán)力主動下放到地方政府，號召地方政府“因地制宜”，促進了政策制定的科學(xué)化。地方政府將中央宏大的框架具體化，賦予其地方特色。針對“高準(zhǔn)入門檻”條例引發(fā)的有關(guān)“歧視”和“不公正”爭議，地方政府采用的策略包括：引用中央關(guān)于網(wǎng)約車“高品質(zhì)服務(wù)”定位、與城市公共交通和傳統(tǒng)巡游車“差異化運營”的思路；強調(diào)網(wǎng)約車野蠻增長對城市交通、公共安全造成的影響；盡量避免對可能導(dǎo)向“歧視”“公平”等爭議話題的討論。通過這些方式，地方政府進一步強化了其議題框架。

（二）新聞媒體的框架策略

新聞訊息作為一種日常語言，不但呈現(xiàn)了語言使用者（新聞從業(yè)者）的意圖，也包含了利益團體所強調(diào)的內(nèi)容，兩者在事件中處于競爭性共生（competitive symbiosis）的互動狀態(tài)。美國學(xué)者朗氏夫婦通過對水門事件的研究，歸結(jié)出了媒體與社會行動者針對議題進行的互惠（reciprocity）：“在議題出現(xiàn)的早期，媒體通過特別關(guān)注其中某因素凸顯其特色，并形成特殊框架；隨后，媒體將事件與其他情境連結(jié)使讀者建立主觀閱讀框架；最后，相關(guān)利益團體先后發(fā)言，增加故事完整性。”[5]由此，媒體框架的呈現(xiàn)是一個多元利益競爭的產(chǎn)物，因此在對媒體有關(guān)網(wǎng)約車新政議題框架考察中，我們分析了媒體獨立發(fā)聲且具有代表性的兩個框架。

1.新聞媒體的兩個對立框架

對于網(wǎng)約車，媒體的框架集中在“服務(wù)”層面，我們簡稱為“加強服務(wù)”框架，該框架證據(jù)來自媒體對網(wǎng)約車運營中的違規(guī)、規(guī)范問題的揭露，框架的訴求主要針對網(wǎng)約車平臺，即以滴滴、優(yōu)步為代表的輕資產(chǎn)C2C公司，需要加強對司機的審核與管理，改進不合理的溢價機制等，并強調(diào)“服務(wù)”因素才是決定行業(yè)發(fā)展的根本?！度嗣袢請蟆泛Ｍ獍?017年1月6日《司機更上心 乘客更省心》一文中副標(biāo)題寫道：“42城新規(guī)落地，網(wǎng)約車進入服務(wù)競爭時代，在政策框架大勢定調(diào)的情況下，像滴滴出行這樣布局多元業(yè)務(wù)幾乎是所有網(wǎng)約車平臺的必備動作?！盵6]換言之，政策好壞不是行業(yè)發(fā)展的決定因素。在C2C模式發(fā)展遇到挑戰(zhàn)時，平臺應(yīng)該積極解決問題或者尋求轉(zhuǎn)型。

表4 媒體框架

對于網(wǎng)約車新政，在地方具體條例相繼出臺后，針對地方政策實施的成效，媒體之間出現(xiàn)了互為反框架的兩類框架：“新政有效”框架和“新政無效”框架（見表4）?！靶抡行А笨蚣芡ㄟ^介紹混亂的行業(yè)現(xiàn)狀，肯定政策的出臺的意義。例如，《浙江日報》撰文《網(wǎng)約車資格整治正當(dāng)其時》將全國范圍內(nèi)的網(wǎng)約車亂象歸結(jié)為“行業(yè)高速發(fā)展下相應(yīng)政策、法規(guī)的缺失和滯后”[7]，因此政府監(jiān)管來得正是時候。其次強調(diào)中國作為世界上首個正式承認(rèn)網(wǎng)約車的國家，其在立法上的探索應(yīng)該得到包容?！兜谝回斀?jīng)日報》在《網(wǎng)約車細(xì)則落地不會引起打車難》中，通過反向證明高額補貼下的“打車不難”是短暫、不可持續(xù)的，呼吁人們理性看待政府政策對行業(yè)的影響。[8]在“新政無效”框架中，媒體強調(diào)新政頒布后，由于相關(guān)法律不完善，多地有關(guān)網(wǎng)約車的投訴或官司仍沒有具體處理依據(jù)，問題得不到解決?！斗ㄖ迫請蟆贰渡婢W(wǎng)約車糾紛責(zé)任承擔(dān)規(guī)則怎樣定》指出：《暫行辦法》出臺后，網(wǎng)約車安全事故依然沒有明確法律能解決。此外，“新政無效”框架還指出政策中的某些硬性規(guī)定可能導(dǎo)致預(yù)約出租車與傳統(tǒng)巡游車的不公平競爭，危害行業(yè)發(fā)展。

值得注意的是，在新政可能涉及歧視與不公正層面的戶籍與從業(yè)者資質(zhì)方面，媒體討論的并不多，如《深圳特區(qū)報》在評論地方網(wǎng)約車細(xì)則時，將條例引發(fā)的爭議分為安全保障、人民出行、就業(yè)、交通四部分，其中有關(guān)從業(yè)者戶籍與資質(zhì)的討論都?xì)w在安全保障類目中，全文僅“設(shè)立戶籍限制，有排外之嫌”一句話涉及價值判斷。媒體放棄對極易引發(fā)受眾共鳴“不公正框架”的構(gòu)建，顯示出“維穩(wěn)”的政治壓力下媒體的溫和表達和政治敏感性。

研究發(fā)現(xiàn)：地方報紙如《湖南日報》、《新華日報》、《南方日報》等多持“新政有效”框架，而《工人日報》、《21世紀(jì)經(jīng)濟報》等全國性報紙持“新政無效”框架的較多，這兩者的框架競爭中，全國性報紙更多的扮演了根據(jù)中央精神監(jiān)督地方權(quán)力的監(jiān)督者角色。

2.新聞媒體的框架策略

在“網(wǎng)約車新政”這一公共政策議題中，媒體對網(wǎng)約車和網(wǎng)約車政策都構(gòu)建了比較明確的框架，那么這些框架是如何與其他信源的框架產(chǎn)生互動和競爭的呢？研究發(fā)現(xiàn)，新聞媒體在新聞報道文本中通過采用以下兩種策略，增強了媒體自身框架的共鳴效力。

（1）引用中央政府話語

程曼麗在研究政府傳播時提出政府傳播內(nèi)容分為：指令性、解釋性和宣傳性內(nèi)容，并指出前兩者都是媒體不能借此隨意發(fā)揮的內(nèi)容。[9]這與前文介紹的塔奇曼的“信源掌握信息發(fā)布”議題有類似之處。在這類議題發(fā)布之前，媒體只能根據(jù)專業(yè)知識和經(jīng)驗解釋議題，議題發(fā)布后，不能隨意發(fā)揮，但這并不意味著在政府對內(nèi)容具有獨占權(quán)的傳播活動中，媒體是完全被動的。

在網(wǎng)約車新政議題中，中央政府作為政策的制定者，處在權(quán)力的最頂端，中央的文件為各個行動者的框架定下基調(diào)（the key），《指導(dǎo)條例》中明確的提出了“改革的原則是以乘客為本，改革的出發(fā)點和落腳點是更好的滿足群眾個性化出行需求，尋求利益最大公約數(shù)?！盵10]，這些條例將網(wǎng)約車這一新事物做了清晰的定位：它首先是城市公共交通的補充，其次是出租汽車中高品質(zhì)出行的代表者。持“新政無效”框架的媒體正是通過主動選擇中央政府初始框架中的這些要素，發(fā)展出與地方政府相競爭的對立框架，在 “新政無效”框架的證據(jù)中，包括沒有解決人民實際問題（不符合中央政策以人為本的指導(dǎo)精神），地方政府在出租車行業(yè)改革中傾向于保護巡游車（沒有追求各方平等與最大利益公約數(shù)）等。

在此次公共討論中，媒體并不是中央政府政策的被動接受者，而是通過引用中央權(quán)威信源的方式來審視和拷問地方政府是否在條例制定中違背中央精神。這種策略，一方面保證媒體框架在大方向上的“政治正確”，另一方面使其在與地方政府的公共對話中不至于完全被動。

（2）凸顯與媒體態(tài)度一致的信源

如果說中央政府的政策激起了對“網(wǎng)約車合法化”問題的討論，那么地方具體條例的出臺則引發(fā)了對“網(wǎng)約車合法要求”的爭議，且后者在輿論中激起的波瀾要遠大于前者。地方政府之所以成為爭議的中心，就在于對網(wǎng)約車準(zhǔn)入的高門檻設(shè)置，針對這些硬性規(guī)定，媒體并未直接表明否定態(tài)度，而是通過在報道中凸顯與其態(tài)度一致的行動者框架，間接的增強“新政無效”框架的說服性。

《工人日報》2016年12月3日的報道《網(wǎng)約車“轉(zhuǎn)正”不容易》中將文章分為三部分：“司機這個門檻高了點”、“乘客安全之外是否會漲價”、“律師立規(guī)矩還需把握尺度”，三小節(jié)分別采訪了網(wǎng)約車司機、民眾和律師，即行動者中的民眾和精英，借助他們的話語表達，暗示了南昌（地方）新政可能造成的不良影響。[11]在研究中我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)媒體在報道網(wǎng)約車新政時，在信源選擇上，對政府、精英和民眾三者的話語的引用基本持平，這種平衡代表了新聞專業(yè)從業(yè)者所奉行的中立、客觀原則，盡力展示多元意見。在網(wǎng)約車新政報道文本中，媒體會優(yōu)先選擇與自己態(tài)度一致的行動者，將其作為信源和框架提供者，允許其出現(xiàn)在新聞文本中。換言之，媒體的態(tài)度傾向是通過凸顯行動者話語的方式表達的。

由此，本研究認(rèn)為：盡管媒體針對地方政府政策構(gòu)建了“新政無效”這一框架，但這并不代表媒體在這一議題中與地方政府是對立關(guān)系。新聞媒體利用民主表達這一策略，巧妙地化解了與政府間的沖突。在這一議題的公共討論中，媒體依然發(fā)揮了黨和人民的“喉舌”作用，但除了“上傳下達”，更多的是“下傳上達”，將社會各界的意見反饋給地方政府，以促進政策的調(diào)整。

四、結(jié)論與討論

本研究通過識別“網(wǎng)約車新政”這一公共議題報道中不同行動者的框架，分析了新聞媒體在公共議題中的框架構(gòu)建過程，得出的基本判斷是：媒體在公共政策報道中，通過對不同信源和意見的引用，為公眾提供了一個公共討論空間，在這個空間中，不同的利益團體先后發(fā)聲，構(gòu)建了有關(guān)網(wǎng)約車和網(wǎng)約車新政的多元、均衡的話語體系，這種均勢并不是完全的平均，從媒體對某些信源的凸顯中，可以觀察到媒體的框架偏向。因此在政策性公共議題的討論中，政府作為主要信源，應(yīng)該加強自身框架的可信性和顯著性，保持與媒體框架的互動，并根據(jù)實際情況及時調(diào)整框架偏向，以保證政策制定的民主化。此外，中央政府作為政治傳播中的最高層級，要防止在中央權(quán)力下放到地方過程中出現(xiàn)的政策衰變，確保地方政府與中央政府的根本立場相一致。