李 鋒

（長江師范學(xué)院地方政府治理研究中心，重慶408100）

社區(qū)治理是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的基礎(chǔ)。近年來，協(xié)商民主作為破解社區(qū)治理困境的一種治理體制和技術(shù)，日漸成為社區(qū)治理和居民日常生活的有機(jī)組成部分。尤其是黨的十八大以來，系列基層協(xié)商治理創(chuàng)新實(shí)踐得到頂層設(shè)計(jì)的確認(rèn)，推動(dòng)了社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐的全面發(fā)展。協(xié)商治理重新定義了社區(qū)民主的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，激活了微觀治理的運(yùn)作活力，創(chuàng)新了社區(qū)協(xié)商的多種實(shí)踐路徑，賦予了社區(qū)治理新的氣象。為防止社區(qū)治理變革陷入“改而不變”的怪圈，有必要全面檢視當(dāng)前社會(huì)協(xié)商民主的實(shí)踐走向，以此為基礎(chǔ)優(yōu)化其發(fā)展進(jìn)路與實(shí)踐方略。本文試圖通過理論與實(shí)踐的對話，分析社區(qū)協(xié)商民主的兩重價(jià)值，重新審視社區(qū)協(xié)商治理的發(fā)生邏輯與目標(biāo)指向，對比社區(qū)民主協(xié)商推進(jìn)的三種實(shí)踐形態(tài)，揭示三種實(shí)踐形態(tài)可能隱藏的消極行動(dòng)策略，提出社區(qū)協(xié)商治理的進(jìn)路與方略。

一、社區(qū)協(xié)商治理：民主生活化與生活民主化

民主化是單位制解體后社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)選擇。自社區(qū)制建設(shè)以來，社區(qū)中產(chǎn)生了社區(qū)代表大會(huì)、委員直選等新的組織要素，社區(qū)居民自治水平雖然得到顯著提高，但是，“組織形式與組織運(yùn)作分離的內(nèi)卷化困境”困擾著許多社區(qū)的民主建設(shè)［1］。針對困境，部分地區(qū)開始探索社區(qū)協(xié)商治理，彌補(bǔ)社區(qū)選舉民主的不足。此類源發(fā)于地方的治理創(chuàng)新經(jīng)由中央的闡發(fā)，進(jìn)而又轉(zhuǎn)化為全國性的實(shí)踐要求。黨的十八屆三中、四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中；開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化?！秉h的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢?！敝链?，“中國基層協(xié)商民主從典型地區(qū)的‘星點(diǎn)式實(shí)踐’進(jìn)入全國性的推廣階段，基層協(xié)商民主也得以作為一個(gè)正式的制度創(chuàng)新在全國擴(kuò)散”［2］。

協(xié)商民主在反思和批判精英民主實(shí)踐的過程中興起和發(fā)展起來。精英主義民主的基本邏輯為，“民主方法就是那種為做出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權(quán)力”［3］。精英主義民主的實(shí)踐形式為“委托—代理”式的代議制，公民的政治參與僅限于通過投票選舉向代理者（政治家）委托權(quán)力。此種精英主義的代議制民主在實(shí)踐中日益暴露出不足：公民的民主生活幾乎只限于投票選舉，幾年一次的“選舉游戲”帶來了普遍的“政治冷漠”。與代議制下居民自治的間歇性的民主參與不同，社區(qū)協(xié)商是一種居民經(jīng)由一定程序和規(guī)則，相互之間或與公共機(jī)構(gòu)之間，針對公共事務(wù)和公共政策而進(jìn)行的平等、自由對話，進(jìn)而影響公共決策的一種民主形式［4］。社區(qū)協(xié)商民主提供了一種改善共同體生活質(zhì)量的民主方案，它把居民的社區(qū)參與從“投票”拓展到整個(gè)公共生活領(lǐng)域，延伸至居民日常生活中的微觀政治層面。在這種模式下，“社區(qū)治理的規(guī)則正在發(fā)生變化，正由職業(yè)化、科學(xué)行政的主導(dǎo)觀念，向居民自主決定的主導(dǎo)觀念轉(zhuǎn)變”［5］?？梢?，社區(qū)協(xié)商民主是一種不同于居民選舉民主的治理范式，其本質(zhì)是一種日常生活民主方式，即通過民主生活化的微觀政治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生活民主化的應(yīng)然社會(huì)狀態(tài)。

民主生活化與生活民主化是社區(qū)協(xié)商的一體兩面。民主生活化體現(xiàn)了社區(qū)協(xié)商民主的工具理性色彩，通過促進(jìn)居民之間的理性對話和平等協(xié)商，為共同體公共問題提供合意的解決方案，“使國家根本政治制度得到日常化的、具體化的展開和實(shí)踐”［6］。在此層面，協(xié)商民主彌補(bǔ)了社區(qū)選舉的不足，它通過強(qiáng)調(diào)決策話語權(quán)限的分享與治理過程的參與，以及公共規(guī)則和規(guī)范制定上多元利益主體間的對話，改變以往單向度制定規(guī)則下部分聲音失真、民主程度減弱的弊端［7］。在社區(qū)政策和社區(qū)決策制定過程中，日?；纳鐓^(qū)協(xié)商不僅能夠成為社區(qū)服務(wù)與居民需求的橋梁，減少需求與服務(wù)供給的不對稱困境，保證需求信息的真實(shí)表達(dá)，促進(jìn)政府部門決策更開放、回應(yīng)更及時(shí)，而且可以確保規(guī)則實(shí)施的有效性和統(tǒng)一性，提升居民對基層行政權(quán)力合法性的認(rèn)同，使各類政策、決策獲得居民的支持。生活民主化體現(xiàn)的則是社區(qū)協(xié)商民主的價(jià)值理性色彩，即通過理性對話和協(xié)商提升居民的公共理性和公共精神，使民主化的生活成為一種新型的生活方式，使平等、責(zé)任、溝通、妥協(xié)等民主精神成為一種自覺意識。在此層面，社區(qū)協(xié)商的核心在于如何倡導(dǎo)并促進(jìn)公民參與公共決策和公共事務(wù)，培養(yǎng)居民理性的精神、對話的慣習(xí)和參與的能力，使民主成為一種源于生活、為了生活的內(nèi)在生活方式。

可見，民主生活化是一種新型的民主制度安排，它彌補(bǔ)了社區(qū)選舉民主的弊端和不足，可以保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到微觀政治和日常生活之中。生活民主化則是一種應(yīng)然的生活追求方式，它體現(xiàn)了民主的內(nèi)在價(jià)值和一貫追求。社區(qū)協(xié)商治理是對民主協(xié)商理論與基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反思的結(jié)果，是一種既符合現(xiàn)代民主治理基本精神，又貼近中國基層現(xiàn)實(shí)的治理方式。

二、社區(qū)協(xié)商治理的發(fā)生邏輯與目標(biāo)指向

自社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)以來，協(xié)商民主在社區(qū)自治中的作用和地位日益凸顯，這種治理范式的轉(zhuǎn)變具有宏觀—中觀—微觀三個(gè)維度的發(fā)生邏輯，即宏觀維度下國家權(quán)力向基層社會(huì)轉(zhuǎn)移，中觀維度下社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化，微觀維度下居民參與不足。在社區(qū)治理權(quán)力從行政空間向社區(qū)空間轉(zhuǎn)移背景下，基層政府在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的單向主導(dǎo)地位不斷弱化，基層社會(huì)的主導(dǎo)性權(quán)威亦在重構(gòu)過程中逐漸消解，而多元治理主體間又未建立起有效的協(xié)商機(jī)制，居民缺乏廣泛的參與而使得社區(qū)自我管理和服務(wù)陷入“空轉(zhuǎn)”的困境。在此背景下，深入剖析社區(qū)協(xié)商治理發(fā)生的內(nèi)在邏輯，準(zhǔn)確把握這種新型治理模式的目標(biāo)指向，是推進(jìn)地方實(shí)踐創(chuàng)新持續(xù)健康發(fā)展的前提。

（一）宏觀維度下社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

2000年中期以來，社區(qū)制變革的主要特征就是弱化“街居”的縱向行政管理職能，探索建立居民自治與行政管理有效銜接的基層治理模式。黨的十九大報(bào)告明確提出：“加強(qiáng)社區(qū)體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！保?］這種社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要求，“將部分國家權(quán)能讓渡給社區(qū)，并隨著社區(qū)功能的發(fā)展和完善，自沉地收縮‘領(lǐng)地’”［9］。然而，在社區(qū)建設(shè)向行政化與社會(huì)化結(jié)合的轉(zhuǎn)移過程中，卻出現(xiàn)了因社會(huì)發(fā)育遲緩致使政府與社會(huì)雙向互動(dòng)受阻的社區(qū)失靈局面。一方面，隨著單位制漸行漸遠(yuǎn)和傳統(tǒng)共同體不斷衰落，以往以初級群體為紐帶連接的社會(huì)向以個(gè)體化為特征的社會(huì)過渡，社區(qū)居民由于缺乏集體行動(dòng)的整合紐帶而陷入“一盤散沙”的境況。另一方面，社會(huì)缺場下政府功能的分散與行政權(quán)力的下滲，導(dǎo)致社區(qū)自治組織難以承擔(dān)應(yīng)有的管理和服務(wù)責(zé)任，體制性權(quán)力不斷向社區(qū)空間滲入，基層治理的去行政化改革不斷陷入“改而不變”的尷尬境地。在此困境下，要形成共建共治共享的社區(qū)治理格局，就要從私人公共領(lǐng)域構(gòu)建出發(fā)，建立起面對面的協(xié)商機(jī)制，通過多元治理主體間的協(xié)商打通體制權(quán)力與認(rèn)同權(quán)力間的壁壘。

（二）中觀維度下社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化

社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化是指社區(qū)內(nèi)各類組織、居民之間相互排斥、各自為政的局面。具體表現(xiàn)為在“職責(zé)同構(gòu)”的行政管理體制下，各級行政組織及職能部門以線條化的方式介入社區(qū)治理，由此衍生出治理主體沖突、治理流程裂化、治理理念碎片化的困境，不僅加重了社區(qū)自治組織的工作任務(wù)和負(fù)擔(dān)，而且居民也難以真正參與到社區(qū)決策及其執(zhí)行的過程中。由于缺少居民進(jìn)行廣泛對話以及多元治理主體相互商談的有效機(jī)制，社區(qū)治理往往只表達(dá)了行政機(jī)構(gòu)所感興趣的“片段”，居民的真實(shí)需求和迫切問題也常常被切割成碎片，難以真正發(fā)揮滿足需求、化解矛盾、整合社會(huì)的功能。結(jié)構(gòu)碎片化的社區(qū)常會(huì)出現(xiàn)精英被行政吸納、居民自治“空轉(zhuǎn)”的困境?！熬游瘯?huì)要維持組織的生存，維系居民對自身組織的認(rèn)同……勢必會(huì)主動(dòng)強(qiáng)化平行線的‘官—民’二重性特征，愿意走行政化的路子。于是我們能觀察到居委會(huì)幫助行政權(quán)力在基層進(jìn)行再生產(chǎn)?！保?0］可以說，碎片化的社區(qū)結(jié)構(gòu)加劇了居民自治“空轉(zhuǎn)”的治理難題，社區(qū)自治組織只能依附行政力量、行政資源與行政方式填補(bǔ)。在這種循環(huán)下，行政權(quán)力不僅難以從基層社會(huì)抽身而退，而且為了防止基層社會(huì)失序還會(huì)呈現(xiàn)“權(quán)力下滲”的趨勢。實(shí)際上，社區(qū)治理的本質(zhì)是主體之間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)與平衡，只有平等地對待利益相關(guān)者的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和話語權(quán)，在日常式的協(xié)商對話中尋求各方都能接受的共識，才能真正化解社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化的難題。

（三）微觀維度下居民參與不足

廣泛的居民參與是實(shí)現(xiàn)基層民主和社區(qū)有效治理的重要路徑。在選舉民主的居民自治模式下，居民以投票贊同的形式將權(quán)利委托給居民代表，通過居民代表大會(huì)、居委會(huì)等組織行使社區(qū)治理的權(quán)利。作為選舉民主的微觀政治表現(xiàn)形式，社區(qū)選舉的間歇性特征亦降低了居民參與的積極性?！爱?dāng)下?lián)碛袉挝坏摹殘鋈恕旧蠜]有社區(qū)生活，沒有有效的社區(qū)參與，介入社區(qū)生活的基本上還是老年人和社會(huì)弱勢群體?！保?1］這種困境反映出了選舉民主之于社區(qū)微觀政治的限度，遠(yuǎn)離生活場域的社區(qū)民主范式僅具有政治敘事意義，難以有效貼近居民最關(guān)注的生活實(shí)踐主題，造成了兩方面的消極后果：一是居民參與意識淡薄與行政權(quán)力管控相互依附。居民對公共事務(wù)治理參與意愿不強(qiáng)，并形成對行政機(jī)構(gòu)依附的習(xí)慣，難以承擔(dān)社區(qū)治理的責(zé)任，這反過來又導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對社區(qū)公共事務(wù)的管控［12］。二是居民參與能力低下與社區(qū)包辦相互強(qiáng)化。受制于共同體精神發(fā)育滯后、社區(qū)認(rèn)同心理較低及居民參與能力不足，社區(qū)自治組織要維系居民對自身組織的認(rèn)同，最理性的選擇就是利用行政資源和行政手段“包辦”居民福利。這種治理模式又進(jìn)一步降低了居民參與能力。破解社區(qū)治理中居民參與不足的困境，更重要的是設(shè)計(jì)一種可引發(fā)其關(guān)注和熱情的民主現(xiàn)實(shí)機(jī)制，社區(qū)協(xié)商民主以其回歸生活實(shí)踐的路向?qū)Υ藛栴}作出了適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

中國社區(qū)制建設(shè)和基層治理變革的發(fā)展歷程，就是國家不斷將權(quán)力分解給社會(huì)、持續(xù)給予居民和自治組織以更大自主權(quán)的過程。在此過程中，任何治理主體的單兵突進(jìn)都會(huì)造成社區(qū)自治失效局面。社區(qū)協(xié)商民主基于生活實(shí)踐主題發(fā)展了民主的制度安排，通過給予利益相關(guān)者以參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)甚至是監(jiān)督權(quán)，它滿足了多元主體平等對話、協(xié)同參與社會(huì)治理的要求，回應(yīng)了新時(shí)代共建共治共享社會(huì)治理格局的要求。

三、社區(qū)協(xié)商治理地方創(chuàng)新的三種實(shí)踐形態(tài)

社區(qū)協(xié)商治理源發(fā)于地方治理創(chuàng)新，經(jīng)由中央文件闡發(fā)成為一個(gè)正式的制度創(chuàng)新，開始在全國范圍內(nèi)擴(kuò)散。從治理主體的角度分析，地方的社區(qū)協(xié)商治理創(chuàng)新實(shí)踐主要有 “黨領(lǐng)群治型社區(qū)協(xié)商”“政社互動(dòng)型社區(qū)協(xié)商”“村（居）民議事型社區(qū)協(xié)商”“多元共治型社區(qū)協(xié)商”四種基本類型［13］。如進(jìn)一步考察社區(qū)協(xié)商的主體關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐主要沿著以下三種路徑展開。

（一）行政機(jī)構(gòu)植入下的社區(qū)協(xié)商治理

“植入”表明社區(qū)協(xié)商受到外部組織的干預(yù)，行政組織主導(dǎo)和掌握著社區(qū)協(xié)商的議題、流程和執(zhí)行，社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、居民等通常是回應(yīng)行政組織的協(xié)商要求。該類型協(xié)商的議題主要涉及具有普遍性的公共政策，具有協(xié)調(diào)利益面積大、政策影響范圍廣等特點(diǎn)，利益相關(guān)者通常包括了多個(gè)社區(qū)甚至是街道。一般形式為針對居民反應(yīng)突出的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，或者評估社區(qū)政策向居民群眾征詢意見，其操作流程一般為“意見收集、公開聽證、民主決策、執(zhí)行督辦、群眾評議”。首先，通過基層干部收集梳理居民意見以形成協(xié)商議題，之后召集相關(guān)利益主體針對該議題按照程序進(jìn)行商討、形成決議；其次，通過與居民（或代表）面對面的方式對問題進(jìn)行縷析式的解釋，對于進(jìn)入?yún)f(xié)商議題而當(dāng)時(shí)不能予以解決的問題要做好記錄，并在協(xié)商會(huì)晤后逐漸予以解決；最后，由社區(qū)自治組織執(zhí)行督辦討論協(xié)商的決議，并由社區(qū)居民對協(xié)商決議的執(zhí)行效果進(jìn)行民主評議。行政機(jī)構(gòu)植入下的社區(qū)協(xié)商治理本質(zhì)上是一種民意技術(shù)，體現(xiàn)的是黨和政府群眾路線的歸宿和價(jià)值指向。其根本目的在于“更好地呈現(xiàn)、歸總、吸納和整合民意，將公共決策建立在充分而恰當(dāng)?shù)拿褚饣A(chǔ)之上，提高民主治理的合法性和有效性”［14］。通過社區(qū)協(xié)商，黨和政府把社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢——群眾路線貫徹到社區(qū)治理和日常生活中，使干群關(guān)系變“對立”為“對話”，“上訪”為“下訪”，“背靠背”為“面對面”，“窗口辦公”為 “日常溝通”。不但可以達(dá)到辦實(shí)事、解難事、做好事之目的，而且消解了傳統(tǒng)社區(qū)治理濃厚的科層行政氛圍。

（二）社區(qū)組織互嵌下的協(xié)商治理

“互嵌”是指社區(qū)內(nèi)組織在治理公共事務(wù)過程中，以協(xié)商的方式達(dá)成分工合作、相互整合的社區(qū)共治格局。該類型協(xié)商主要發(fā)生在國家與社會(huì)交叉層面，協(xié)商議題多涉及影響社區(qū)居民具體利益的一般性問題。一般形式為在社區(qū)自治組織或基層黨組織帶領(lǐng)下，社區(qū)代表、議事會(huì)、物業(yè)、業(yè)委會(huì)等社區(qū)組織以相互協(xié)商的方式實(shí)現(xiàn)共同治理。實(shí)踐中，該類型協(xié)商治理通常會(huì)采用聯(lián)動(dòng)型與共建型兩種機(jī)制。聯(lián)動(dòng)型協(xié)商機(jī)制是以社區(qū)黨組織和居委會(huì)為核心，聯(lián)合物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)企業(yè)等對社區(qū)具有較強(qiáng)影響力的組織，最大程度地整合社區(qū)資源，開展不同層次的協(xié)商行動(dòng)。其基本工作架構(gòu)是“各方交叉任職+社區(qū)例會(huì)+街道聯(lián)席會(huì)議”；共建型協(xié)商運(yùn)行機(jī)制的重點(diǎn)在于強(qiáng)化駐區(qū)單位的社區(qū)建設(shè)責(zé)任，推動(dòng)駐區(qū)單位社會(huì)性、公益性、服務(wù)性資源逐步向社區(qū)開放，努力形成共駐共建、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享的工作格局，協(xié)商解決社區(qū)發(fā)展的突出問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因社區(qū)內(nèi)各類組織發(fā)育的差異性較大，共建協(xié)商的參與形式亦有所不同。如武漢市南街街道采用的是“居委會(huì)+物業(yè)公司+業(yè)委會(huì)”模式，其附近的漢陽區(qū)江堤街社區(qū)采用的則是“居委會(huì)+物業(yè)公司+社區(qū)企業(yè)”模式，也有街道采用定期召開協(xié)商會(huì)議的“輪值主席制”模式。這些模式的相同之處在于，社區(qū)內(nèi)各類組織既在各自職能范圍內(nèi)開展工作，又在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下集中規(guī)劃、協(xié)商、服務(wù)，共同解決社區(qū)公共問題。

（三）居民內(nèi)生推動(dòng)下的社區(qū)協(xié)商治理

“內(nèi)生”是指社區(qū)居民基于自治的理念和實(shí)踐，努力在沒有外在力量介入的情況下，針對涉及自身具體利益的問題，通過協(xié)商對話的“講道理”方式進(jìn)行自我調(diào)解。此類協(xié)商議題多涉及社區(qū)鄰里矛盾糾紛，圍繞居民可感知的日常生活實(shí)踐展開。自古以來，中國以和為貴的思想倡導(dǎo)應(yīng)通過協(xié)商、對話和講理來協(xié)調(diào)鄰里矛盾糾紛，訴諸法律是不得已的行為［15］?！爸v道理”為民主協(xié)商適用于中國基層治理實(shí)踐提供了深厚的歷史文化土壤和社會(huì)心理基礎(chǔ)。華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心對2015年湖北省20個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議題的梳理發(fā)現(xiàn)，社區(qū)公約制定與矛盾糾紛化解議題占了總的協(xié)商內(nèi)容的80%以上［16］。發(fā)起者通常是社區(qū)中利益受損的居民，內(nèi)容主要涉及社區(qū)范圍內(nèi)能夠獨(dú)立自治的事物，一般集中在社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安、寵物管理、噪音擾民、高空拋物、小區(qū)停車、樓道治理和特殊人群照顧等領(lǐng)域。該類型社區(qū)協(xié)商的實(shí)踐形式多樣、劃分標(biāo)準(zhǔn)各異。按照協(xié)商流程劃分，主要有浙江寧海縣村級協(xié)商的“五議決策法”、重慶開縣麻柳鄉(xiāng)協(xié)商民主“八步工作法”、溫州市社區(qū)“九套協(xié)流程”、廣西柳江 “六民工作法”、廣東惠州 “四民工作法”等。按照協(xié)商平臺劃分，主要有安徽蕪湖市南陵縣“村民項(xiàng)目理事會(huì)”、社區(qū)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)商，江蘇省新沂市“村級民主協(xié)商群言堂”等。如?？怂顾f，“話語本身就是公共能量場”［17］，此類協(xié)商的本質(zhì)是居民用話語來維護(hù)自身的利益和訴求，通過“講道理”在不同的話語中尋找多元利益的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)自我利益與超越私人利益的理性對話。

四、不同實(shí)踐形態(tài)下的策略主義分析

黨的十八屆三中全會(huì)以來，頂層設(shè)計(jì)關(guān)于基層協(xié)商民主的政治敘事，進(jìn)一步激勵(lì)和鼓舞了地方協(xié)商治理創(chuàng)新實(shí)踐。然而，既有研究和實(shí)踐表明，“基層協(xié)商民主在我國的擴(kuò)散并不良好，大規(guī)模規(guī)范、有效的基層協(xié)商民主實(shí)踐局面沒有形成”［2］。結(jié)構(gòu)化理論強(qiáng)調(diào)，行動(dòng)者的行動(dòng)策略不僅受制于社會(huì)結(jié)構(gòu)，還面臨著自身的知識、能力、資源以及信息始終有限的困境。從社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和協(xié)商主體的行動(dòng)策略來看，正式權(quán)力的過度介入會(huì)影響社區(qū)協(xié)商民主決策的質(zhì)量，而協(xié)商主體利益訴求的過度泛化又會(huì)降低社區(qū)協(xié)商民主決策的效率，這使社區(qū)協(xié)商治理的三條實(shí)踐路徑都陷入了決策效率與決策質(zhì)量沖突的困境（如圖1所示）。本文通過社區(qū)協(xié)商治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和參與主體兩個(gè)維度，分析社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐中行動(dòng)者的消極行動(dòng)策略，窺探影響當(dāng)下社區(qū)協(xié)商治理運(yùn)行的阻礙因素。

圖1 社區(qū)協(xié)商的行動(dòng)策略

（一）行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的“應(yīng)付”策略

基層政府與居民對話溝通的社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐，能夠增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)與公民需求之間的相互適應(yīng)性，有助于居民幫助基層政府推行社區(qū)項(xiàng)目的實(shí)施。然而，社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)對于基層政府的政策收益并不明顯，“基層協(xié)商民主不能為地方政府帶來明顯的資源收益，與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒有必然的關(guān)系。雖然基層協(xié)商民主可以為地方政府帶來良好的社會(huì)收益，但是因?yàn)榛鶎訁f(xié)商民主建設(shè)目前還不是干部晉升的主要依據(jù)，因此在職務(wù)晉升上給予的激勵(lì)并不明顯”［2］。在缺乏有效政府收益激勵(lì)的情況下，由行政機(jī)構(gòu)發(fā)起的民主協(xié)商經(jīng)常是回應(yīng)上級改革要求的 “選擇性應(yīng)付”，其象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)意義。尤其是當(dāng)部分議題超出居民認(rèn)知范圍和現(xiàn)有知識水平，誘發(fā)參與居民的情緒化表達(dá)和質(zhì)疑時(shí)，公共管理者就會(huì)產(chǎn)生抵觸心理。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下基層城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐當(dāng)中，“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）干部在協(xié)商對話中存有畏難情緒、抵觸情緒；少數(shù)干部習(xí)慣‘以會(huì)代議’、講究身份等級，不習(xí)慣傾聽和交流互動(dòng)，導(dǎo)致協(xié)商主體之間關(guān)系不平等”［18］。在湖北省某城市社區(qū)調(diào)研時(shí)，一位基層行政干部說：“如果上面要我們搞基層協(xié)商，一般我們就去附近社區(qū)，讓居委會(huì)的工作人員找些居民代表、黨員代表等老居民過來座談，事先打好招呼，他們紀(jì)律性強(qiáng)，一般不會(huì)亂說、瞎說。這都是日常工作。”因行政主導(dǎo)下的社區(qū)協(xié)商議題主要集中為決策前的信息搜集和社區(qū)政策評估，通常年初是信息搜集的集中階段，年尾因?yàn)橐獙懝ぷ骺偨Y(jié)，是政策評估的高峰期，也由此出現(xiàn)了“年頭年尾熱一陣，一年到頭不過問”的運(yùn)動(dòng)式協(xié)商治理情景。

（二）社區(qū)組織主導(dǎo)下的選擇策略

社區(qū)組織主導(dǎo)的協(xié)商主要發(fā)生在社區(qū)政策執(zhí)行層面，其涉及政策可接受性、政府回應(yīng)性和政策執(zhí)行的社會(huì)合法性等問題，因此必須借助居民的廣泛參與才能使社區(qū)組織的結(jié)果落地生根。但是，由于受到項(xiàng)目運(yùn)行周期、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等因素的限制，社區(qū)協(xié)商主體越是多元和廣泛，越有可能增加協(xié)商成本、扭曲政策執(zhí)行過程。尤其當(dāng)居民參與一些專業(yè)性較強(qiáng)的決策時(shí)，他們很難做出長遠(yuǎn)的考慮。更讓公共管理者擔(dān)憂的是，在當(dāng)下居民自組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)育滯后的環(huán)境下，非組織的個(gè)體式參與可能會(huì)使協(xié)商喪失更廣泛的公共利益。因?yàn)椋切┨幱谳^高社會(huì)位置的居民和組織具有較強(qiáng)的博弈能力，他們對社區(qū)協(xié)商表現(xiàn)出更強(qiáng)的參與意愿和動(dòng)機(jī)，協(xié)商過程因此常會(huì)表現(xiàn)出非均衡博弈的特征。正如詹姆斯·博曼所擔(dān)心的那樣，“協(xié)商安排似乎有利于那些處境好的人（他們在公共輿論中的發(fā)言最具效力）而不利于那些處境最糟的人（或許他們不能合理期待能夠影響那些他們受影響最大的決策）”［19］。為規(guī)避此障礙，實(shí)踐中的做法常是減少協(xié)商頻率、壓縮對話規(guī)模，以社區(qū)組織為主、少量吸取居民代表開展協(xié)商。在這種實(shí)踐操作下，該類型協(xié)商通常表現(xiàn)出有形式、平臺和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但缺少居民具體行動(dòng)支持的缺陷。這種缺乏行動(dòng)支持的社區(qū)組織協(xié)商，不僅無法促進(jìn)基層自治和社區(qū)民主，還會(huì)導(dǎo)致協(xié)商治理的反向——削弱弱勢群體自我治理能力，強(qiáng)化他們依附社區(qū)和行政機(jī)構(gòu)的程度，協(xié)商治理所追求的共識價(jià)值也將大打折扣。

（三）居民需求主導(dǎo)下的利己策略

該類型協(xié)商多發(fā)生在居民需求倒逼或利益矛盾激化后，利益相關(guān)者或基層組織主動(dòng)要求通過對話的方式解決問題。在這種自下而上的協(xié)商模式中，居民、社區(qū)組織、基層政府間的關(guān)系更為平等，各方可以對協(xié)商議題充分表達(dá)意見。但與此同時(shí)，該協(xié)商模式也對協(xié)商民主技術(shù)提出了更高的要求。所謂的協(xié)商民主技術(shù)是社會(huì)技術(shù)的一種，致力于社會(huì)科學(xué)理論向社會(huì)實(shí)踐的轉(zhuǎn)換，要求以平等溝通為前提，借助專業(yè)化的社工技能，推進(jìn)各類主體參與社會(huì)公共事務(wù)，輸出高質(zhì)量的民主協(xié)商決策。實(shí)際上，該模式對居民的參與協(xié)商能力有著更高的要求，平等、理性、公共意識、妥協(xié)精神等是達(dá)成高質(zhì)量協(xié)商的保障。就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，“社區(qū)居民普遍沒有養(yǎng)成具有公共理性的公民人格，對社區(qū)性公共事務(wù)和公益活動(dòng)缺乏參與和監(jiān)督的熱情；相反，基于自我利益算計(jì)的經(jīng)濟(jì)理性不斷膨脹”［20］。這導(dǎo)致居民需求主導(dǎo)下的協(xié)商常成為“利己主義”的戰(zhàn)場，居民緊咬自身利益錙銖必較，協(xié)商過程意見鴻溝擴(kuò)大、場面難以控制。在缺乏有效協(xié)商技術(shù)和專業(yè)化社工技能的情形下，協(xié)商過程中的策略主義隨之形成。一是以簡單多數(shù)代替平等對話。有學(xué)者通過對解決居民上訪問題的社會(huì)實(shí)驗(yàn)觀察認(rèn)為，此類社區(qū)協(xié)商治理并沒有逃脫權(quán)威組織精心設(shè)計(jì)下，以民主的名義變相的“多數(shù)暴政”的嫌疑［20］。二是移交問題擺脫壓力。當(dāng)協(xié)商陷入困境時(shí)，相關(guān)參與者轉(zhuǎn)而求助行政機(jī)構(gòu)或司法調(diào)解，重新陷入正式權(quán)力主導(dǎo)的社會(huì)治理模式。在這種情況下，要么政府仍承擔(dān)無限責(zé)任，基層治理成本居高不下；要么將協(xié)商民主仍等同于選舉民主，遵從少數(shù)服從多數(shù)投票規(guī)則。

五、民主生活化再議與社區(qū)協(xié)商治理的推進(jìn)路徑

基層協(xié)商作為協(xié)商民主的重要組成部分，已經(jīng)成為現(xiàn)代政府治理過程和基層社會(huì)治理日常工作的有機(jī)組成部分，對加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和完善基層社會(huì)治理體系意義深遠(yuǎn)。當(dāng)前，社區(qū)協(xié)商民主已經(jīng)歷了理論探討—地方實(shí)踐—頂層設(shè)計(jì)—全國擴(kuò)散的發(fā)展歷程，在此情形下有必要對其進(jìn)行理論再審視，并以此為基礎(chǔ)提出推進(jìn)路徑，以消解當(dāng)前社區(qū)協(xié)商治理中存在的策略主義。

（一）民主生活化的理論再議

民主化是現(xiàn)代政治生活追求的應(yīng)然生活方式，具有工具理性和價(jià)值理性兩層意義。轉(zhuǎn)型社會(huì)中的人常關(guān)注其工具理性層面，重視民主參與后的政策效果。亨廷頓曾斷言，若現(xiàn)代化過程中的制度變革速度趕不上公民參與要求時(shí)，寧可犧牲公民參與度，而追求現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的社會(huì)穩(wěn)定［21］。托馬斯從決策效能和組織效能兩個(gè)核心變量出發(fā)，提出了有效決策理論模型。他認(rèn)為，“公民參與活動(dòng)的適宜度主要取決于最終決策質(zhì)量要求和政策可接受要求之間的相互限制”。即公民參與程度與政策質(zhì)量需求呈反比，與政策可接受要求呈正比［22］。這種對政策效果的關(guān)注在中國基層協(xié)商治理過程中表現(xiàn)得尤為明顯，政學(xué)兩界常把社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容歸納為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及社區(qū)居民切身利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)；居民反映強(qiáng)烈、迫切要求解決的問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作部署在社區(qū)的落實(shí)；各類協(xié)商主體提出需要協(xié)商的事項(xiàng)；法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項(xiàng)”［23］?；诖祟悆?nèi)容，社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐探索就是“強(qiáng)調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”［24］。

工具理性層面的民主生活化實(shí)踐是對中國基層治理實(shí)踐困境的直接回應(yīng)，它把民主從抽象的政治理論和宏大政治敘事引入與公民個(gè)人利益切身相關(guān)的微觀領(lǐng)域，通過鼓勵(lì)民眾參與切身利益相關(guān)的公共事務(wù)化解單向主導(dǎo)決策模式出現(xiàn)的問題。然而，雖然學(xué)界與基層公共管理者都強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商提高決策質(zhì)量，但都有意無意地回避了一個(gè)事實(shí)：當(dāng)基層政策制定與執(zhí)行超出普通居民的知識范疇時(shí)，居民無動(dòng)力也無意愿去參與協(xié)商。與此同時(shí)，壓力型行政體制下的基層公共管理者又被告知，實(shí)現(xiàn)居民參與社區(qū)協(xié)商的目標(biāo)要求，必須不影響政府組織效益和效率。社區(qū)協(xié)商治理中效率優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向，使得民主協(xié)商又常常與自上而下的行政干預(yù)相結(jié)合，無論是行政機(jī)構(gòu)植入、社區(qū)組織互嵌還是居民需求主導(dǎo)的社區(qū)協(xié)商模式，通常都要借助或最終求助于慣有的壓力傳導(dǎo)機(jī)制。由此又衍生出協(xié)商過程中的各種策略主義，此類行為雖可以在短期內(nèi)迅速消除社區(qū)公共問題，但從長遠(yuǎn)來看權(quán)力干預(yù)濃厚、規(guī)則協(xié)調(diào)淡薄、居民行為被動(dòng)等問題，最終會(huì)限制社區(qū)治理能力。

就此問題而言，社區(qū)民主生活化實(shí)踐不僅在于完善協(xié)商技術(shù)，同時(shí)還在于通過生活民主化培養(yǎng)各方主體的協(xié)商精神。如相關(guān)研究所言，中國社區(qū)協(xié)商實(shí)踐主要發(fā)生在公共事務(wù)治理行動(dòng)之前，在這個(gè)過程中，居民并未形成一定的話語體系，也沒有養(yǎng)成協(xié)商的習(xí)慣［25］。如果社區(qū)協(xié)商無法觸及社區(qū)居民自治的本質(zhì)，也無法改變基層公共管理者與居民的行為慣習(xí)，那么這種治理方式不僅有淪為公共管理的政治儀式的風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能加重居民對社區(qū)和基層政府的依附程度。就此方面而言，缺乏價(jià)值理性的協(xié)商治理實(shí)踐會(huì)逐漸消解社區(qū)善治的意義指向和價(jià)值訴求，使得具有公共理性與集體合作精神公民的成長變得更加艱難與漫長。

（二）社區(qū)協(xié)商治理的推進(jìn)方略

我們正處在一個(gè)社會(huì)急劇變革的時(shí)代，這個(gè)時(shí)代不僅要求富有回應(yīng)性的政府，也需要一個(gè)能夠自我調(diào)節(jié)、良性運(yùn)行的社會(huì)，更需要一個(gè)多元合作、自我治理的社區(qū)。英國的社區(qū)照顧計(jì)劃和鄰里復(fù)興戰(zhàn)略、美國的社區(qū)主義運(yùn)動(dòng)、澳大利亞的與社區(qū)對話，無一不是對此的積極回應(yīng)，他們都試圖通過各個(gè)行動(dòng)主體的協(xié)商、合作與互嵌，以恢復(fù)城市基層社會(huì)的活力。21世紀(jì)的中國基層協(xié)商治理遵循類似路線，要結(jié)合民主生活化與生活民主化兩個(gè)方面，以社區(qū)公民意識培育為方向，以協(xié)商組織化與專業(yè)化建設(shè)為核心，以協(xié)商制度化水平提升為保障，以此推動(dòng)社區(qū)協(xié)商治理的良性發(fā)展。

1.培育社區(qū)居民的理性參與能力與精神

在所有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，人的發(fā)展是最高價(jià)值追求。社會(huì)治理最終目標(biāo)也歸結(jié)為：在充分發(fā)揮每個(gè)人的潛能、理解和創(chuàng)造力的基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由和人的全面發(fā)展。放置于社區(qū)層面上，協(xié)商治理應(yīng)以社區(qū)公民意識培育為導(dǎo)向，注重居民主體性、能動(dòng)性發(fā)揮。為此，應(yīng)把社區(qū)居民界定為以思考、設(shè)計(jì)、行動(dòng)與自我負(fù)責(zé)為內(nèi)在精神，可以積極投身于社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)組織中的行動(dòng)主體。如博克斯所言，除卻代議者與專業(yè)化、職業(yè)化的行政管理者，公民意識覺醒與公民行動(dòng)是引領(lǐng)21世紀(jì)社區(qū)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵元素。居民不再僅僅是社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)公共制度的消費(fèi)者和動(dòng)員對象，也不是社區(qū)公共政治的旁觀者，更是社區(qū)公共事務(wù)的策劃者和行動(dòng)者［5］。可以認(rèn)為，社區(qū)協(xié)商的本質(zhì)是社區(qū)公民有序參與社區(qū)規(guī)則制定及執(zhí)行、追求現(xiàn)代社區(qū)共同體生活價(jià)值愿景的一種民主生活化。然而，不同于西方理論界所預(yù)設(shè)的公民意識成長的自發(fā)性，中國社區(qū)公民需要借助外力，尤其是專業(yè)性社會(huì)組織的技術(shù)介入。通過外引內(nèi)化引導(dǎo)居民參與社區(qū)利益糾紛、居民活動(dòng)公約等日常協(xié)商，通過培育公益組織和行動(dòng)小組等方式使居民有更多的參與機(jī)會(huì)，從而使其習(xí)得群體決策流程，掌握公共對話技術(shù)，成長為具有現(xiàn)代公共精神的社區(qū)公民。

2.提升社區(qū)協(xié)商的組織化與專業(yè)化水平

非組織化的個(gè)體參與協(xié)商是一場非均衡博弈，處于碎片化狀態(tài)的居民始終處于協(xié)商的劣勢，且這種協(xié)商方式達(dá)成的決策常得不到居民的普遍認(rèn)可。社區(qū)居民需要借助自治組織、社區(qū)組織和專業(yè)社工組織等組織化的力量，才能有效表達(dá)利益并參與社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商。這要求，一是明確組織間的分工。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)信息的上傳下達(dá)、社區(qū)內(nèi)行政服務(wù)事務(wù)以及自治事務(wù)，社會(huì)組織則應(yīng)承擔(dān)起連接社區(qū)內(nèi)外公益資源的責(zé)任，社區(qū)社工與專業(yè)社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)治理技術(shù)的賦權(quán)，引導(dǎo)各類主體有效協(xié)商參與；二是加強(qiáng)組織間的合作。居民委員會(huì)要為居民社團(tuán)、社會(huì)組織、社工提供協(xié)商平臺與介入場域，社區(qū)社工與社工機(jī)構(gòu)要引導(dǎo)居民成立公益互助組織，為居民和其他自組織賦權(quán)增能，社會(huì)組織則要鏈接社會(huì)公益力量，提供專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)；三是提高組織的專業(yè)化水平?！皩I(yè)化的社會(huì)引入治理活動(dòng)，給治理帶來便利。它提升非權(quán)力主體行動(dòng)能力，減少治理成本、提高效益，轉(zhuǎn)化沖突、減少治理中的兩極對抗風(fēng)險(xiǎn)，提高治理的民主化水平，治理的合法性?！保?6］基層政府應(yīng)給予社區(qū)協(xié)商以制度和財(cái)政支持，可采用向第三方機(jī)構(gòu)購買服務(wù)項(xiàng)目的方式，向社區(qū)輸入技術(shù)和資源。如采用社區(qū)公益創(chuàng)投、社區(qū)微自治等治理方式，鼓勵(lì)居民社團(tuán)化、社團(tuán)公益化的發(fā)展方向，引導(dǎo)居民社團(tuán)成為社區(qū)協(xié)商決議的代表力量和行動(dòng)小組。

3.完善社區(qū)協(xié)商的規(guī)范化與制度化程度

治理實(shí)踐中發(fā)生的運(yùn)動(dòng)式協(xié)商、選擇性協(xié)商以及被迫式協(xié)商，集中體現(xiàn)為制度化水平不高，具體表現(xiàn)為協(xié)商議題清單、協(xié)商主體資格認(rèn)定、協(xié)商代表產(chǎn)生、協(xié)商程序和流程等制度缺失。這既與社區(qū)成員代表大會(huì)、居民委員會(huì)、社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)等自治機(jī)構(gòu)功能混亂相關(guān)，也與基層政府和社區(qū)間既有的制度慣性相關(guān)。兩方面相互交織致使社區(qū)協(xié)商治理無章可循，或在合法與非法之間打擦邊球。為此，必須通過微觀環(huán)境的改善推動(dòng)宏觀運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，而微觀層面上的緩慢變革又有賴于精細(xì)化和精準(zhǔn)化的社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)?！爸贫纫?guī)制了政府和非政府的行為體，為了共同利益而同時(shí)進(jìn)行的合作，證明了接受那些原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序來區(qū)分并賦予規(guī)制以凝聚力是正確的?！保?7］因此，應(yīng)努力建設(shè)開放民主的社區(qū)協(xié)商治理體制，主要包括推動(dòng)協(xié)商程序制度化、議題清單化、協(xié)商內(nèi)容和結(jié)果公開化，完善協(xié)商監(jiān)督、聽證、議事等制度，建立以居民為導(dǎo)向的協(xié)商評價(jià)制度，以此實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)商治理的規(guī)范化和科學(xué)化運(yùn)行。