李小勍

[摘 要]近年來，為促進農(nóng)村金融改革與發(fā)展，我國出臺了一系列的財稅扶持政策。這些財稅政策在促進涉農(nóng)金融持續(xù)增長、加大農(nóng)村金融創(chuàng)新力度以及完善農(nóng)村金融服務(wù)體系等方面都發(fā)揮了積極的作用，但也仍存在著一些問題。針對這些問題，文章在總結(jié)部分省市成功經(jīng)驗和特色模式的基礎(chǔ)上，給出了下一步促進農(nóng)村金融發(fā)展的財稅政策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村金融；金融發(fā)展；財稅政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.047

近年來，我國農(nóng)村金融取得了長足的發(fā)展，涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)持續(xù)增長，農(nóng)村金融改革步伐加快，農(nóng)村金融服務(wù)體系逐步完善，但農(nóng)民貸款難、農(nóng)村發(fā)展融資難等狀況仍未得到根本性的改變，僅靠金融和“三農(nóng)”本身很難破解其發(fā)展過程中的“市場失靈”局面，因此必須充分發(fā)揮公共財政的職能和作用，運用財政稅收政策來干預(yù)和扶持農(nóng)村金融發(fā)展。

1 財政支持農(nóng)村金融發(fā)展的理論依據(jù)

圍繞著農(nóng)村金融發(fā)展到底需不需要政府的政策扶持，西方農(nóng)村金融發(fā)展理論大體經(jīng)歷了三個理論階段，即產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代以前的農(nóng)業(yè)信貸補貼論，產(chǎn)生于20世紀(jì)80～90年代的農(nóng)村金融市場論以及20世紀(jì)90年代后期出現(xiàn)的不完全競爭市場論。農(nóng)村金融理論發(fā)展的三個階段反映了在對待農(nóng)村金融上由政府管制到自由市場再到市場機制與政府干預(yù)相結(jié)合的過程。

從農(nóng)村金融理論的發(fā)展歷程來看，可以將農(nóng)村金融市場失靈歸結(jié)為三個方面，而這三個方面又是公共財政職能發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。一是農(nóng)村金融市場的信息不完全。二是農(nóng)村金融市場的不完全競爭。三是農(nóng)村金融市場傾向于供給不足。鑒于農(nóng)村金融存在的問題及財稅政策在這方面具有積極作用，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都積極運用財稅政策來促進農(nóng)村的金融發(fā)展。

2 我國農(nóng)村金融發(fā)展的財稅支持政策及效果

農(nóng)村金融發(fā)展的財稅支持政策分為財政政策和稅收政策兩方面。財政支出政策主要包括各種財政補貼和獎勵；稅收政策主要是企業(yè)所得稅和營業(yè)稅等相關(guān)稅種的優(yōu)惠。其中財政補貼政策包括農(nóng)業(yè)保險保費補貼、扶貧貼息貸款支持和定向費用補貼。各類補貼政策的實施，促進了新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展，在一定程度上彌補了商業(yè)銀行對農(nóng)村中小微企業(yè)和廣大農(nóng)民金融服務(wù)的不到位。

涉農(nóng)貸款財政獎勵政策方面，2009年財政部設(shè)立財政縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵基金，以支持“三農(nóng)”發(fā)展和完善財政促進金融支農(nóng)的長效機制。整體來看，這一政策在促進金融機構(gòu)增加涉農(nóng)貸款上效果明顯。據(jù)統(tǒng)計，2013年末全國涉農(nóng)貸款余額20.8萬億元，同比增長高達18.4%，比各項貸款的平均增幅還高4.5個百分點。

目前，支持農(nóng)村金融發(fā)展的稅收政策主要包括營業(yè)稅優(yōu)惠政策和企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策兩個方面。這些稅收優(yōu)惠政策的實施極大地提高了金融機構(gòu)小額涉農(nóng)放貸的積極性。

3 我國農(nóng)村金融發(fā)展財稅支持政策存在的問題

3.1 財稅政策優(yōu)惠面過窄、扶持力度過小

目前，我國農(nóng)村金融發(fā)展的財稅支持政策只是針對特定的農(nóng)村金融機構(gòu)。具體來說，農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策僅僅針對貸款公司、農(nóng)村資金互助社和村鎮(zhèn)銀行等這些新型農(nóng)村金融機構(gòu)，而農(nóng)村信用社，盡管其長期以來一直服務(wù)于“三農(nóng)”，卻由于往年涉農(nóng)貸款基數(shù)比較大，下一年度很難再維持較高的涉農(nóng)貸款增長比例來滿足獎勵條件，從而難以獲得政策扶持；營業(yè)稅優(yōu)惠是針對縣及縣以下地區(qū)的農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，而在農(nóng)村銀行體系中占重要地位的中國農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行根本享受不到該項優(yōu)惠政策。這種以特定農(nóng)村金融機構(gòu)為優(yōu)惠對象的政策措施往往形成的優(yōu)惠面過窄、扶持力度過小，甚至?xí)a(chǎn)生一些新的政策性不公，使得其在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展上的效果大打折扣。

3.2 各級地方財政配套資金難到位

目前，在中央政府制定的促進農(nóng)村金融發(fā)展的補貼和獎勵政策中，除了少部分政策所需要的財力完全由中央財政來承擔(dān)外，大多數(shù)政策的具體執(zhí)行都需要各級地方政府提供大量的配套資金。但是由于我國很多地方經(jīng)濟實力仍然較弱，基本上只能勉強維持自身機構(gòu)運轉(zhuǎn)，根本無力落實相應(yīng)政策的配套資金。

3.3 財稅政策的長效扶持機制缺失

目前支持農(nóng)村金融發(fā)展的財稅政策，大部分仍處于試點階段，即使已全面推開的，其政策時限也過于短促，這種現(xiàn)象說明現(xiàn)行財稅支持政策體系的建設(shè)缺乏長遠(yuǎn)性和系統(tǒng)性，存在著明顯的應(yīng)急性和臨時性特征，具體見下表。因此，從作用時效來看，很多財稅支持政策具有明顯的時效性，并沒有形成長期穩(wěn)定的政策扶持機制，而長效扶持機制的缺失無法給各類農(nóng)村金融機構(gòu)提供穩(wěn)定的收益預(yù)期和風(fēng)險預(yù)期，從長遠(yuǎn)看必然會制約農(nóng)村金融的改革與發(fā)展。

3.4 財稅政策對農(nóng)村金融發(fā)展的外在環(huán)境關(guān)注過少

金融發(fā)展的外在環(huán)境具有公共產(chǎn)品的特性，不可避免地存在“市場失靈”問題，所以財稅政策應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村金融發(fā)展的外在環(huán)境建設(shè)給予必要的干預(yù)。但是，現(xiàn)行的財稅政策對農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展的外在環(huán)境關(guān)注過少，包括對各類農(nóng)村金融機構(gòu)健康發(fā)展所需要的良好金融生態(tài)環(huán)境、合理而有效的配套制度等都缺乏足夠的重視。這些問題都需要財稅政策和有關(guān)部門給予必要的扶持。但目前的財稅政策基本沒有涉及改善農(nóng)村金融發(fā)展外在環(huán)境的具體措施。

4 現(xiàn)行農(nóng)村金融財稅支持政策問題產(chǎn)生的原因

4.1 分稅制財政體制導(dǎo)致地方財力過于薄弱

1994年，我國實行分稅制改革。由于這次改革的直接目的是提高兩個比重，特別是中央財政收入占全國財政收入的比重，因此其重點只是對收入劃分進行了大的變革，對事權(quán)和支出責(zé)任并沒有做出相應(yīng)的界定。這就導(dǎo)致各級政府事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，尤其是縣鄉(xiāng)政府財政支出壓力比較大，也就無力為農(nóng)村金融發(fā)展提供普惠性的財稅支持政策，只能針對部分金融機構(gòu)和部分業(yè)務(wù)制定優(yōu)惠政策。

4.2 財政資源配置不合理

從橫向上看，各級政府需要動用財政資金的領(lǐng)域非常多，財政資金作為稀缺資源，加之農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用較低，導(dǎo)致配置在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)上的資源非常有限。這也是造成財稅政策對農(nóng)村金融發(fā)展外在環(huán)境關(guān)注過少及地方財政配套資金難以到位的重要原因之一。

4.3 現(xiàn)行財稅政策績效考核缺失

我國的財稅政策體系長期缺乏有效的績效考核與監(jiān)督機制，因此給予農(nóng)村金融支持和扶持的政策因各種原因無法實施到位，也沒有相應(yīng)的懲處舉措或補救措施，使得本應(yīng)有利于農(nóng)村金融發(fā)展的財稅政策失去其應(yīng)有的政策效應(yīng)。

5 財稅支持農(nóng)村金融發(fā)展的地方模式借鑒

在財稅政策支持農(nóng)村金融發(fā)展的過程中，很多地方財政部門結(jié)合本地實際情況推出一系列財稅支持政策，形成了具有自身特點的地方模式，這些比較成功的模式為其他地區(qū)提供了可資借鑒之處，甚至可以在全國范圍內(nèi)大力推廣。

①成都模式的主要特點是將發(fā)展農(nóng)業(yè)的財政經(jīng)營性支農(nóng)資金和部分土地出讓收益集中起來，成立了成都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，該模式充分利用財政資金杠桿撬動金融資本和社會資本大規(guī)模進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并有效促進農(nóng)村金融發(fā)展與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良性互動。

②江蘇模式是通過出臺促進農(nóng)村金融改革發(fā)展的一攬子財政政策，多管齊下制定和落實具體財政扶持措施，該模式充分體現(xiàn)了財稅支持政策的動態(tài)調(diào)整對促進農(nóng)村金融改革發(fā)展的重要性。

③吉林模式是依托財政部直補資金發(fā)放平臺提供直補資金擔(dān)保貸款，將農(nóng)戶當(dāng)年直補資金放大相應(yīng)倍數(shù)，該模式實現(xiàn)了財政政策與金融政策在支持“三農(nóng)”方面的有效合力，在促使財政農(nóng)業(yè)補貼政策的支農(nóng)效果有效放大和延伸的同時，進一步完善和促進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融市場的健康發(fā)展。

6 促進財稅有效支持農(nóng)村金融發(fā)展的政策建議

6.1 拓寬財稅支持優(yōu)惠面、加大政策扶持力度

如前所述，除了給予農(nóng)村信用社等此類金融機構(gòu)一定的政策傾斜外，還應(yīng)當(dāng)擴大財政獎勵范圍，將涉農(nóng)貸款財政獎勵條件彈性化。建議給予地方財政部門一定的調(diào)節(jié)權(quán)，允許其根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诤娃r(nóng)業(yè)發(fā)展的實際狀況，差異化設(shè)置獎勵條件，從而擴大財政政策的優(yōu)惠面。

6.2 完善中央和地方的財政資金分擔(dān)機制

考慮到各級地方財政資金緊張的現(xiàn)實狀況，應(yīng)當(dāng)完善財政支持政策的“中央—地方”資金分擔(dān)機制。農(nóng)村不同地區(qū)的財政負(fù)擔(dān)能力參差不齊，除了繼續(xù)對試點地區(qū)主要是中西部地區(qū)給予必要的稅收優(yōu)惠外，還應(yīng)當(dāng)為落后地區(qū)的農(nóng)村金融改革提供一定的中央財政資金支持。同時，在適當(dāng)范圍內(nèi)提高財稅政策中中央財政負(fù)擔(dān)的比例。

6.3 建立財稅政策的長效扶持機制

對于試點效果較好的財稅支持政策，應(yīng)當(dāng)進一步擴大試點范圍，在向全國推廣的同時逐漸固化為長效支持機制，以增強現(xiàn)行財稅支持政策的長遠(yuǎn)性和系統(tǒng)性。

6.4 增加財政投入，大力改善農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境

繼續(xù)加大財政投入力度，為各地農(nóng)村金融的改革發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是為農(nóng)村金融發(fā)展創(chuàng)造良好的誠信環(huán)境和健全的基礎(chǔ)設(shè)施條件。二是出臺農(nóng)村金融人才支持政策，吸引金融人才到農(nóng)村基層工作；也可以通過定期專業(yè)培訓(xùn)的方式，提高農(nóng)村金融從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素養(yǎng)。

參考文獻：

[1]劉孝紅，巴曙松.積極財政政策下農(nóng)村金融體系中政策性金融與財政的關(guān)系探析[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2009（3）：19-22.

[2]王家傳.中國農(nóng)村金融：觀察與思考[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2009.