[摘 要]科技經(jīng)費(fèi)管理是科技管理中的核心問題之一，各國(guó)政府都高度重視。文章通過研究英國(guó)科技財(cái)政治理體系，重點(diǎn)考察了英國(guó)科技財(cái)政管理體制、科研經(jīng)費(fèi)、科研評(píng)價(jià)及經(jīng)費(fèi)監(jiān)管；總結(jié)了英國(guó)科技財(cái)政治理體系的新動(dòng)向，從而提出完善我國(guó)科技財(cái)政治理體系的建議。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)新；科研經(jīng)費(fèi)；財(cái)政治理體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.004

提升科技管理水平有利于發(fā)揮科技管理在引領(lǐng)和組織科技創(chuàng)新中的作用。科技經(jīng)費(fèi)管理是科技管理中的核心問題之一，各國(guó)政府都高度重視。英國(guó)是世界上科技實(shí)力強(qiáng)、管理水平高的國(guó)家之一。研究英國(guó)科技財(cái)政治理體系，對(duì)于完善我國(guó)科技財(cái)政治理、提高科技決策水平具有重要的借鑒意義。

1 英國(guó)科技財(cái)政管理體制

英國(guó)的科技實(shí)力世界一流，它以全球1%的人口產(chǎn)出了占全球6.9%的論文，高影響論文引用次數(shù)占全球的15.8%。諾貝爾獎(jiǎng)得主90多人，居世界第二。高等教育舉世聞名，在世界大學(xué)20強(qiáng)中占4席。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，英國(guó)財(cái)政治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，核心是將市場(chǎng)機(jī)制引入財(cái)政管理。許多政府職能向公共機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，在有關(guān)公共產(chǎn)品決策過程中，政府、非政府機(jī)構(gòu)、公眾共同發(fā)揮作用。這些改革有效地克服了因?qū)蛹?jí)制所造成的官僚化問題，實(shí)現(xiàn)政府與公民對(duì)公共領(lǐng)域的共管共治。

（1）管理理念。西方國(guó)家改進(jìn)財(cái)政治理結(jié)構(gòu)的行動(dòng)有其深厚的理論淵源，筆者認(rèn)為影響最大的是公共選擇理論、管理主義。公共選擇理論認(rèn)為人的行為受自利的動(dòng)機(jī)所支配，政府官員也不例外，因此建議采取保守的政策路線，如：反對(duì)政府過度管制和壟斷，強(qiáng)調(diào)伸張個(gè)人選擇的自由。管理主義認(rèn)為要重視政府預(yù)算支出的效益，而市場(chǎng)取向的管理方法比傳統(tǒng)行政模式更具有效率，建議政府行政管理應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制。

對(duì)英國(guó)科技管理影響甚大的是英國(guó)科學(xué)界的“金科玉律”——霍爾丹原則（Haldane Principle）。所謂“霍爾丹原則”，是指政府與科研應(yīng)保持“一臂之距”，科學(xué)家擁有自由探索的權(quán)力，掌握資助研究項(xiàng)目的決定權(quán)。政府不直接管理研究機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目，而由科技界自主地實(shí)施管理。

（2）管理機(jī)構(gòu)。英國(guó)科技管理機(jī)構(gòu)分別由首相府、議會(huì)、政府三個(gè)層次組成。①首相府設(shè)立科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，并設(shè)立首席科學(xué)顧問，是英國(guó)政府在重大科學(xué)和技術(shù)方面的最高咨詢機(jī)構(gòu)，為首相提供政策咨詢。②議會(huì)設(shè)立科技辦公室，對(duì)提交議會(huì)的報(bào)告進(jìn)行咨詢和評(píng)估，評(píng)議政府提交的重大科技改革方案。③商業(yè)創(chuàng)新技能部（BIS）是英國(guó)的科技行政主管部門，負(fù)責(zé)研究制定英國(guó)科學(xué)、工程和技術(shù)等方面的相關(guān)政策，對(duì)政府支持的7個(gè)研究理事會(huì)以及其他非政府研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，協(xié)調(diào)跨部門的科技合作等。

英國(guó)科技財(cái)政治理結(jié)構(gòu)

英國(guó)研究理事會(huì)向英國(guó)議會(huì)負(fù)責(zé)，擁有獨(dú)立的政策制定權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)和管理權(quán)。其最高決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，由來(lái)自政府、大學(xué)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的10～18名代表組成。其成員通過公開競(jìng)爭(zhēng)提名，任期通常不超過4年，他們僅提供勞務(wù)而不是研究理事會(huì)的正式雇員。理事會(huì)的任務(wù)是批準(zhǔn)研究理事會(huì)的政策、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并就重大研究項(xiàng)目和計(jì)劃做出資助的決定。各研究理事會(huì)按研究領(lǐng)域和方向確定各自的研究發(fā)展項(xiàng)目和計(jì)劃，采取同行評(píng)議競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇項(xiàng)目。政府不干預(yù)研究理事會(huì)的日常工作，只負(fù)責(zé)制定宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。

2 科研經(jīng)費(fèi)體系

英國(guó)主要通過三個(gè)渠道來(lái)分配科研經(jīng)費(fèi)：研究理事會(huì)、高等教育撥款委員會(huì)和政府各部門。其中，研究理事會(huì)以計(jì)劃或項(xiàng)目形式，通過公開競(jìng)爭(zhēng)、獨(dú)立透明的同行評(píng)議，確定對(duì)高等院校及其他機(jī)構(gòu)提供資助，屬于競(jìng)爭(zhēng)性支持。高等教育撥款委員會(huì)以科研卓越框架（REF）的評(píng)估結(jié)果為重要參考對(duì)高校進(jìn)行一攬子撥款，由大學(xué)和其他高教機(jī)構(gòu)自主使用，維持基本的科研基礎(chǔ)設(shè)施和科研能力，屬于穩(wěn)定性支持。英國(guó)這種將科研項(xiàng)目資助與科研條件撥款相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)模式被稱為“雙重資助體系”。研究理事會(huì)與英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的預(yù)算納入商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（BIS）的年度預(yù)算，是英國(guó)政府科研經(jīng)費(fèi)的核心部分。

以2016—2017財(cái)年為例，英國(guó)7個(gè)研究理事會(huì)總共獲得支持高等教育機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)為27.36億英鎊，高等教育撥款委員會(huì)總共獲得支持高等教育機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)為15.78億英鎊。雙重資助體系支持的科研經(jīng)費(fèi)占政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)總支出的一半以上，其他政府部門的科研支出相對(duì)較少。就蘇格蘭地區(qū)來(lái)說(shuō)，研究理事會(huì)的資助占80%左右，而撥款委員會(huì)占20%。

以上是財(cái)政經(jīng)費(fèi)配置情況。而從英國(guó)全社會(huì)科技經(jīng)費(fèi)來(lái)看，在使用方面，企業(yè)支出約占全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)的61%，大學(xué)支出約占27%；在投入方面，企業(yè)投入約占全國(guó)的44%，政府投入約占32%。帝國(guó)理工學(xué)院在2014—2015財(cái)年獲得了4.28英鎊的科研收入。其中約一半以上來(lái)自政府各部門、地方政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及研究理事會(huì)，約1/4來(lái)自歐洲及海外，約1/5來(lái)自慈善組織與工商企業(yè)。

3 科研評(píng)價(jià)和經(jīng)費(fèi)監(jiān)管

科研評(píng)價(jià)是科學(xué)配置財(cái)政資金、提高投入績(jī)效、優(yōu)化管理決策的重要手段。英國(guó)科技評(píng)估擁有完善的科研評(píng)價(jià)體系，與雙重資助體系緊密相關(guān)的是高等教育撥款委員會(huì)和研究理事會(huì)的評(píng)估體系。由于雙重資助體系的支持方式與側(cè)重點(diǎn)的不同，高等教育撥款委員會(huì)主要是形成了一套對(duì)科研群體進(jìn)行評(píng)價(jià)的評(píng)估體系，而研究理事會(huì)則發(fā)展形成了對(duì)科研計(jì)劃與項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)的科研評(píng)估體系。

（1）“研究卓越框架”（REF）。是由高等教育委員會(huì)開展，主要用于評(píng)價(jià)高等院校的科研項(xiàng)目質(zhì)量的框架。它以學(xué)科為單元，旨在通過評(píng)估引導(dǎo)學(xué)科發(fā)展，增強(qiáng)學(xué)科的核心競(jìng)爭(zhēng)力。高?？梢宰灾鳑Q定參評(píng)的學(xué)科、科研人員。高等教育撥款委員會(huì)根據(jù)評(píng)價(jià)的等次和高校參評(píng)學(xué)科的類型與規(guī)模決定未來(lái)5至6年內(nèi)的撥款額度。評(píng)價(jià)小組專家成員具有廣泛的代表性，其成員由高校、專業(yè)協(xié)會(huì)、科技社團(tuán)和科研成果的應(yīng)用單位推薦并選舉產(chǎn)生。“研究卓越框架”從學(xué)術(shù)質(zhì)量（占權(quán)重65%）、科研影響力（占權(quán)重20%）、科研環(huán)境（占權(quán)重15%）三方面評(píng)估英國(guó)大學(xué)的科研質(zhì)量?？蒲械膶W(xué)術(shù)質(zhì)量是最重要的評(píng)估指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)對(duì)科學(xué)研究的卓越性追求，看重在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力；科研影響力主要評(píng)價(jià)科研單位在某一學(xué)科領(lǐng)域所開展的科研活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境、公共政策等領(lǐng)域所產(chǎn)生的重要影響。

根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，只有評(píng)級(jí)達(dá)到四星（即世界一流）或者三星（即國(guó)際優(yōu)秀）的大學(xué)才能獲得資助。2014年的評(píng)估結(jié)果顯示，30%的參評(píng)高校獲評(píng)四星，45%的參評(píng)高校獲評(píng)三星，也就是說(shuō)75%的高校獲得了資助。

（2）其他層面的評(píng)價(jià)。研究理事會(huì)的評(píng)估工作包括項(xiàng)目立項(xiàng)選擇、項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)評(píng)估和影響評(píng)估等方面工作。由于各研究理事會(huì)學(xué)科不同、管理獨(dú)立，暫無(wú)統(tǒng)一的評(píng)估體系。另外，英國(guó)第三方評(píng)估市場(chǎng)成熟，“第三方”的獨(dú)立性強(qiáng)，在科技管理決策中起著重要作用。如英國(guó)商業(yè)、能源和工業(yè)部委托評(píng)估公司以“科學(xué)和創(chuàng)新審計(jì)”方式評(píng)估各個(gè)區(qū)域的潛在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以此尋找具有卓越的研發(fā)能力、較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)和國(guó)際合作前景廣闊的區(qū)域，進(jìn)而投入資金和項(xiàng)目，促成科技項(xiàng)目資源與產(chǎn)業(yè)集群有效對(duì)接。

（3）科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管。撥款委員會(huì)定期對(duì)項(xiàng)目和大學(xué)組織審計(jì)。對(duì)項(xiàng)目的審計(jì)頻率與其規(guī)模有關(guān)，規(guī)模越大，審計(jì)的頻率越高。對(duì)大學(xué)的審計(jì)則主要采用年度抽樣方法。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署代表議會(huì)對(duì)財(cái)政收支情況進(jìn)行監(jiān)督審查的專門機(jī)關(guān)，具有高度獨(dú)立性，并向議會(huì)提供報(bào)告和建議，確保財(cái)政支出“物有所值”。審計(jì)工作的權(quán)威性和結(jié)果的可信度較高。另外，英國(guó)社會(huì)的完善誠(chéng)信體系在科研領(lǐng)域發(fā)揮著巨大作用，社會(huì)、民眾對(duì)失信的零容忍猶如懸在頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，無(wú)形地維護(hù)了科技財(cái)政資金的安全。

4 近年來(lái)科技財(cái)政治理的新動(dòng)向

（1）創(chuàng)新平臺(tái)盤活存量資源，以財(cái)政資金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本。英國(guó)政府積極鼓勵(lì)支持科學(xué)家、高等院校和企業(yè)相互合作，一方面擴(kuò)大財(cái)政資金的杠桿作用，提高資金使用效益；另一方面促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在蘇格蘭，“研究池”和“創(chuàng)新中心”是實(shí)施創(chuàng)新合作的重要抓手。“研究池”的組織形式相當(dāng)于學(xué)科領(lǐng)域的研究聯(lián)盟，旨在促進(jìn)高?；A(chǔ)設(shè)施等科研資源開放共享、共同開展人員培訓(xùn)、同領(lǐng)域科學(xué)家協(xié)同合作，發(fā)揮聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)?！皠?chuàng)新中心”是由大學(xué)教研人員、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同組成的可持續(xù)發(fā)展且具有國(guó)際視野的社群，共同制訂商業(yè)計(jì)劃并確定評(píng)估指標(biāo)，吸引產(chǎn)業(yè)和政府投資?！把芯砍亍睘椤皠?chuàng)新中心”的發(fā)展提供學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，“創(chuàng)新中心”通過吸引產(chǎn)業(yè)投資、反饋市場(chǎng)需求促進(jìn)“創(chuàng)新池”的發(fā)展。

以油氣創(chuàng)新中心為例。來(lái)自蘇格蘭的12所大學(xué)的400多名研究人員和2000多個(gè)公司共同參與油氣開發(fā)的創(chuàng)新性解決方案。研究理事會(huì)以1000多萬(wàn)英鎊作為啟動(dòng)資金，預(yù)期將撬動(dòng)兩倍多的外部投資。源源不斷出現(xiàn)的新產(chǎn)品和解決方案，從紙上落到地上，從企業(yè)走向市場(chǎng)。

（2）社會(huì)組織參與協(xié)同治理，成為科技財(cái)政治理體系的重要組成部分。比如，支持成立創(chuàng)新引導(dǎo)機(jī)構(gòu)。英國(guó)科技和藝術(shù)基金會(huì)是一家促進(jìn)創(chuàng)新的非政府慈善機(jī)構(gòu)，由政府投入啟動(dòng)資金，旨在幫助機(jī)構(gòu)和個(gè)人實(shí)現(xiàn)創(chuàng)意。該機(jī)構(gòu)成立了“挑戰(zhàn)獎(jiǎng)勵(lì)中心”，以“公眾選出挑戰(zhàn)難題—發(fā)起挑戰(zhàn)—解決難題—予以獎(jiǎng)勵(lì)”的形式激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)新，這種財(cái)政資金后補(bǔ)助的形式有效地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。社會(huì)機(jī)構(gòu)參與評(píng)估和監(jiān)督。如，英國(guó)國(guó)家信息技術(shù)計(jì)劃委托給英國(guó)科研政策研究所（SPRU）等組織進(jìn)行評(píng)價(jià)；在保持財(cái)政透明度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步讓公立科研項(xiàng)目接受媒體監(jiān)督，向媒體公布項(xiàng)目進(jìn)展情況。

（3）創(chuàng)新科技財(cái)政資金配置方式，破解小企業(yè)創(chuàng)新的融資難題。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，為激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，英國(guó)政府進(jìn)一步采取稅收調(diào)節(jié)、政府采購(gòu)、成立創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（創(chuàng)新署）、設(shè)立投資基金、發(fā)放創(chuàng)新券等形式系統(tǒng)地支持中小企業(yè)創(chuàng)新。其中，英國(guó)創(chuàng)新署60%以上的經(jīng)費(fèi)用于支持小微企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，在新的財(cái)年，創(chuàng)新署的預(yù)算預(yù)計(jì)將繼續(xù)擴(kuò)大。

5 啟 示

作為一個(gè)老牌資本主義國(guó)家，在科技領(lǐng)域英國(guó)卻是一棵“常青樹”，它的科技財(cái)政治理體系也為我們提供很多啟示。完善的科技財(cái)政治理體系是以政府為引導(dǎo)，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，各市場(chǎng)主體充分參與的動(dòng)態(tài)科技生態(tài)系統(tǒng)，形成政府、科學(xué)共同體、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾在科技領(lǐng)域形成各安其位而又共管共治的格局。

首先，高效的非政府科研管理機(jī)構(gòu)有助于政府轉(zhuǎn)變職能，使政府更加專注于科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定和監(jiān)督等，也有助于更加公正、公平、合理地分配公共資源。完善的科研管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理有利于提高科學(xué)家話語(yǔ)權(quán)，使有限的資金用在刀刃上。

其次，科技評(píng)估的結(jié)果導(dǎo)向。從重視過程到結(jié)果轉(zhuǎn)變，重視對(duì)科研成果的學(xué)術(shù)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià)，使績(jī)效預(yù)算管理真正得到落實(shí)。

再次，有力的媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督和完善的誠(chéng)信體系發(fā)揮著無(wú)形的力量，一旦違規(guī)將受到嚴(yán)厲懲罰。多層次的分類評(píng)價(jià)體系有利于保證國(guó)家科技戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和財(cái)政資金的合理配置。

最后，企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)的結(jié)合、財(cái)政資金與社會(huì)資本的聯(lián)合既發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，又破解了科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的困局。

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[作者簡(jiǎn)介]馬洪霞（1967—），女，山東萊蕪人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法律碩士，現(xiàn)任中國(guó)重汽集團(tuán)泰安五岳專用汽車有限公司監(jiān)事、紀(jì)委副書記、法審部經(jīng)理，高級(jí)政工師（副高）。