文/孫娟娟
作為食品安全監(jiān)管工作中的科學(xué)支撐,食品抽檢的作用也在增強(qiáng)的同時發(fā)生了轉(zhuǎn)變,并在制度建設(shè)和實務(wù)推進(jìn)中有新的安排、新的挑戰(zhàn)。
一直以來,食品欺詐都是食品監(jiān)管的重點和難點所在。由此,發(fā)展而來的一個制度便是食品抽樣檢驗(抽檢)制度,即借助化學(xué)分析等科學(xué)方法,對終產(chǎn)品進(jìn)行檢測,以判斷其是否符合強(qiáng)制性的食品標(biāo)準(zhǔn)抑或生產(chǎn)經(jīng)營者的自我聲明,進(jìn)而打擊食品成分的摻假摻雜和標(biāo)識的信息錯誤。相應(yīng)的,對于可以作為處罰依據(jù)的檢測報告及相關(guān)的科學(xué)工作,也有針對實體和程序的法定要求,以保證執(zhí)法的科學(xué)性和合法性。
在這個方面,就“檢測”和“檢驗”兩個術(shù)語而言,實務(wù)中的差別在于前者僅僅只是技術(shù)機(jī)構(gòu)出具檢測數(shù)據(jù),后者則需要根據(jù)數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)做出符合性的判斷,即產(chǎn)品是否合格。對此,只有符合法定資質(zhì)且通過認(rèn)證的檢驗機(jī)構(gòu)的報告才具有法定效力。此外,值得補(bǔ)充的一點是,隨著食品安全監(jiān)管的變遷,如從事后危機(jī)應(yīng)對向事前風(fēng)險預(yù)防、從產(chǎn)品控制向過程控制的轉(zhuǎn)變,作為食品安全監(jiān)管工作中的科學(xué)支撐,食品抽檢的作用也在增強(qiáng)的同時發(fā)生了轉(zhuǎn)變,并在制度建設(shè)和實務(wù)推進(jìn)中有如下新的安排、新的挑戰(zhàn)。在此,域外經(jīng)驗可為改進(jìn)這些新的安排、應(yīng)對新的挑戰(zhàn)提供借鑒之道。
食品安全的治理有賴于多元主體的參與。其中,政府基于公共利益而對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行規(guī)制的目的應(yīng)是多元的,即并不僅限于發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而通過懲戒來威懾違法行為,而也應(yīng)包括通過發(fā)現(xiàn)隱患來建議生產(chǎn)經(jīng)營者采取整改措施,期間也包括督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者借助自查體系、自檢產(chǎn)品來預(yù)防和控制風(fēng)險。相應(yīng)的,除了實現(xiàn)食品安全,保障公眾健康之外,政府對于食品安全的規(guī)制也會兼顧食品的自由流通、有序的市場秩序,包括保護(hù)誠實的生產(chǎn)經(jīng)營者免遭不公正的處罰。為實現(xiàn)上述目標(biāo),抽檢制度一是長期用于政府的常規(guī)性檢查,如在生產(chǎn)、流通、餐飲的現(xiàn)場,就環(huán)境因素和終產(chǎn)品進(jìn)行抽檢。二是可用于以下的非常規(guī)監(jiān)管,如案件稽查、專項整治、事故調(diào)查和應(yīng)急處置等。三是鑒于風(fēng)險管理中“預(yù)防勝于治療”的前瞻性理念,風(fēng)險監(jiān)測制度的引入也借助抽檢來開展工作。
對于食品安全保障工作而言,抽檢的意義在于:一是確認(rèn)食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我控制和官方檢查的實效,即終產(chǎn)品確實在公私合作規(guī)制下符合了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的要求。否則,應(yīng)當(dāng)對違法行為進(jìn)行處罰,包括行刑銜接的配合。二是通過抽檢也可以發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患和安全問題,進(jìn)而及時告知相關(guān)的部門,并通過核查,以防止危害的擴(kuò)大,并終止及懲戒違規(guī)行為。三是將抽檢的結(jié)果告知消費者,也可以保障消費者的知情選擇,并通過他們“用腳投票”的力量倒逼企業(yè)的合規(guī)行為。比較而言,風(fēng)險監(jiān)測及對抽檢的應(yīng)用更符合當(dāng)下預(yù)防為主的原則要求。目前,我國的食品安全保障依舊有賴于監(jiān)督抽檢這一制度,且已經(jīng)建立了風(fēng)險監(jiān)測制度,[1]并在實務(wù)中,因為部門職能的分工,而有以下的不同安排及其挑戰(zhàn)。
根據(jù)《食品安全法》[2]和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》[3]的規(guī)定,衛(wèi)生行政部門和農(nóng)業(yè)行政部門都應(yīng)開展風(fēng)險監(jiān)測工作。比較而言,衛(wèi)生行政部門所開展的風(fēng)險監(jiān)測是為了通過系統(tǒng)和持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染等監(jiān)測數(shù)據(jù)及相關(guān)信息來支持食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。在這一工作中,抽檢是開展監(jiān)測的形式,由于該部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)并不直接用于食品安全監(jiān)管執(zhí)法,因此,可采用非食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的檢驗項目和檢驗方法,且多為風(fēng)險評估、標(biāo)準(zhǔn)制定提供數(shù)據(jù)支持。而作為食用農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地主管部門,農(nóng)業(yè)部自2002年實施“無公害食品行動計劃”以來,已逐步建立起了以例行監(jiān)測為特點的風(fēng)險監(jiān)測制度。[4]例行監(jiān)測抽樣的地點既有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,也有農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和超市,每次例行監(jiān)測都依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)制定了統(tǒng)一的監(jiān)測方案。此外,農(nóng)業(yè)部也針對食用農(nóng)產(chǎn)品開展監(jiān)督抽查、普查,并在大中城市的生產(chǎn)基地、批發(fā)市場和超市等環(huán)節(jié)抽樣。但與下文提及的食藥部門相比,不同于該部門以問題為導(dǎo)向的“監(jiān)測式監(jiān)督抽檢”,農(nóng)業(yè)部門的例行監(jiān)測以安全為導(dǎo)向,即確保抽檢合格率的達(dá)標(biāo)并以此保持消費者對于食用農(nóng)產(chǎn)品的信心。
作為生產(chǎn)、經(jīng)營和餐飲環(huán)節(jié)的主管部門,食藥部門開展的監(jiān)督抽檢也有不同的應(yīng)用場景。一方面,無論是日常監(jiān)督檢查,還是非常規(guī)的食品稽查、專項整治,都有賴于抽檢對違法事實的認(rèn)定。在此,這一類監(jiān)督抽檢可以視為“執(zhí)法式監(jiān)督抽檢”。另一方面,隨著食品安全抽檢成為保障食品安全的抓手,依據(jù)國家食品安全抽檢計劃開展的抽檢也發(fā)揮著狹義意義上的“風(fēng)險監(jiān)測”作用,即發(fā)現(xiàn)食品可能存在的安全隱患,通過專家的分析評價確認(rèn),以便進(jìn)一步跟進(jìn)監(jiān)督檢查工作。由于該工作是食藥部門的內(nèi)部分工,且食藥部門具有針對問題食品的執(zhí)法權(quán)限,因而更利于科學(xué)工作和行政工作的銜接。對于這一“監(jiān)測式監(jiān)督抽檢”,目前的抽檢安排和相關(guān)的核查、處置工作以及部門層面的公示,已經(jīng)開始發(fā)揮倒逼企業(yè)合規(guī)的作用,尤其是不合格食品的信息公開,可通過聲譽(yù)制約來提高規(guī)?;纳a(chǎn)經(jīng)營者的合規(guī)意識,而這些大規(guī)模的主體也因其產(chǎn)量高、銷售廣、波及人群多而具有高風(fēng)險。
事實上,隨著食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任的確立,其借助諸如危害分析和關(guān)鍵點控制體系(HACCP)所開展的自我規(guī)制已經(jīng)成為保障食品安全的第一道閥門,即安全食品首先是產(chǎn)出來的。對于上述以過程控制為特點的自我規(guī)制,政府的作用并不是放松乃至放棄規(guī)制,而是需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以終端且終產(chǎn)品檢測為方式的監(jiān)管思路。以美國為例,針對肉類產(chǎn)品的安全監(jiān)管,尤其是微生物導(dǎo)致的污染問題,一個總的監(jiān)管思路是鑒于HACCP的科學(xué)監(jiān)管。不同于傳統(tǒng)的由監(jiān)管部門的感官檢查和最終借助“已檢并通過”的標(biāo)識來保障食品的安全,在基于HACCP體系的監(jiān)管上,由企業(yè)通過對關(guān)鍵點的信息記錄來保障食品的安全,政府對此只是負(fù)責(zé)放行。值得一提的是,HACCP體系的引入是為了明確食品企業(yè)自我管理,對此,主管部門并不是檢查產(chǎn)品,而是審計文件。相應(yīng)的,原本“執(zhí)法式監(jiān)督抽檢”可進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)測式監(jiān)督抽檢”,并通過頂層設(shè)計構(gòu)建全國性的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和平臺。
正是鑒于上述的發(fā)展,目前落實且不斷推進(jìn)的“監(jiān)測式監(jiān)督抽檢”還可以進(jìn)一步升級,尤其是實現(xiàn)監(jiān)督抽檢的大數(shù)據(jù)管理,并整合“執(zhí)法式監(jiān)督抽檢”。對于前者,除了企業(yè)規(guī)模、消費規(guī)模所確認(rèn)的高風(fēng)險食品,近三年的監(jiān)督抽檢數(shù)據(jù)也表明了我國依舊存在著諸如超范圍使用添加劑、微生物污染等突出問題。為此,靶向性原則有助于監(jiān)管資源的合理配置。正是因為如此,一個全國性的抽檢戰(zhàn)略有助于避免地方工作安排的差異性對監(jiān)測效果的影響,避免相關(guān)工作的重復(fù)抽檢,尤其是不同機(jī)構(gòu)在開展監(jiān)測和檢查職能時的重復(fù),同時,通過數(shù)據(jù)庫的支持,實現(xiàn)監(jiān)測與監(jiān)督的銜接,以實現(xiàn)后者基于風(fēng)險的分級管理。
在目前的實踐中,抽檢的應(yīng)用因為部門的職能分工和制度差異而呈現(xiàn)“應(yīng)用之多”的特點。以食藥部門為例,其在監(jiān)測式監(jiān)督抽檢工作中,由于食品安全監(jiān)管工作涉及國家、省、市、縣等不同的行政層級,因而抽檢工作也是自上而下覆蓋國家、省、市、縣四級。一如上文所述,執(zhí)法式監(jiān)督抽檢是日常執(zhí)法的重要步驟。而當(dāng)一個食藥部門依舊分設(shè)生產(chǎn)、餐飲、流通、稽查等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時,監(jiān)督抽樣也可能存在多線進(jìn)行的情況。除了其他諸如食品稽查、應(yīng)急處置中會應(yīng)用抽檢來核查問題,一些特殊食品所涉及的其他主管部門,如酒類專賣局,也會借助抽檢來落實常規(guī)檢查或基于消費投訴的核查。正是在這一背景之下,曾有一家國際食品零售企業(yè)統(tǒng)計了其在中國所配合的食品抽檢數(shù)量,并與其在他國的被抽檢情況作了比較,得出的結(jié)論是該企業(yè)在中國的被抽檢頻率為全球之最。在官方對比的答疑中,其中的一個原因在于盡管企業(yè)討論的是經(jīng)營環(huán)節(jié)的官方檢查,但其并沒有因為抽檢目的的差異而予以分類統(tǒng)計,即官方監(jiān)測中的抽檢和監(jiān)督檢查中的抽檢并不等同。然而,這一質(zhì)疑和答疑確實反映了我國抽檢工作“應(yīng)用之多”的特點。
作為一項科學(xué)工作,抽檢本身對抽樣、送樣和檢樣的科學(xué)要求是普適性的,以便保障數(shù)據(jù)和檢測結(jié)果的正確性。但當(dāng)抽檢成為行政或法律行為的基礎(chǔ)時,官方樣品的要求會更為嚴(yán)格,例如要求針對樣品的備份和復(fù)檢。在這個方面,食品的特殊性和差異性也會對抽檢在這一領(lǐng)域的適用提出要求。例如,鑒于微生物污染的非同質(zhì)性分布進(jìn)而沒有兩份一致樣本的客觀事實,這一方面的抽檢會提出微生物抽樣可以免于備份的要求,抑或發(fā)現(xiàn)超標(biāo)問題時不得復(fù)檢的要求。盡管從法律的角度對上述的內(nèi)容提出要求可確保抽檢應(yīng)用的統(tǒng)一性,如將與食品安全有關(guān)的食品檢驗方法與規(guī)程法定為國家食品安全標(biāo)準(zhǔn),抑或部門立法對于抽樣資質(zhì)、文書、留樣等要求,但在實踐中樣品采集方面仍存在缺乏統(tǒng)一規(guī)范的樣品采集標(biāo)準(zhǔn)、采集文書填寫格式不統(tǒng)一等問題。[5]此外,必須承認(rèn)的是,由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管優(yōu)先性及其投入的差異,也會由此導(dǎo)致諸如地方食品檢測機(jī)構(gòu)能力參差不齊、檢測標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用不嚴(yán)等問題。[6]隨之而來的挑戰(zhàn)便是弱化了食品安全執(zhí)法工作的科學(xué)性,進(jìn)而加劇了對政府執(zhí)法的合法性質(zhì)疑。
誠然,抽檢工作的重復(fù)也具有不可避免性,有的時候是因為統(tǒng)計的需要,有的時候則是對統(tǒng)一樣品進(jìn)行多元抽樣的必要,而即便是某一食品的同一樣品,采取的分析指標(biāo)不同,也不能視為重復(fù)抽檢。[7]但是,根據(jù)既有的安排,可以從以下兩個方面減少抽檢應(yīng)用的重復(fù)性。一方面是事前利用工作計劃減少不同部門和不同層級的工作重復(fù)度。對于部門合作,各主管部門在針對抽檢制定工作計劃時,可以通過其他部門的參與和會商減少抽樣項目安排的重復(fù)性。在這個方面,鑒于各部門的職能差異,可以各有側(cè)重。例如,在農(nóng)業(yè)部門和食藥部門之間,前者可以突出對食用農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地監(jiān)測和監(jiān)督抽檢,后者則是對進(jìn)入流通市場的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督抽檢。在衛(wèi)生部門和食藥部門之間,鑒于衛(wèi)生部門在地方承擔(dān)風(fēng)險監(jiān)測的技術(shù)機(jī)構(gòu)多為各省市的疾病預(yù)防控制中心,可由其突出食源性疾病的監(jiān)測,并為追溯問題食品來源、應(yīng)對散在式食源性疾病提供技術(shù)支持。對于層級協(xié)同,可進(jìn)一步明確國家、省、市、縣四級的分工重點,如在2017年食藥系統(tǒng)的抽檢安排中,針對社會熱點的專項抽檢可由部門安排,針對三小餐飲的抽檢力度則由市縣兩級把握。
另一方面則是在完善信息技術(shù)的基礎(chǔ)上通過事后的部門數(shù)據(jù)共享,進(jìn)而減少重復(fù)抽檢的安排。在這個方面,“十三五”國家食品安全規(guī)劃中已將建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制列為技術(shù)支撐方面的任務(wù)。而且,基于監(jiān)測的大數(shù)據(jù)管理思路也需要加強(qiáng)這方面的工作。然而,在檢測機(jī)構(gòu)或技術(shù)機(jī)構(gòu)依舊從屬于部門的情況下,信息無法得到共享是尚存的問題。[8]在此,除了技術(shù)攻堅,更應(yīng)通過責(zé)任機(jī)制來消除因部門利益所形成的數(shù)據(jù)壁壘。[9]值得一提的是,就食藥系統(tǒng)的監(jiān)測式監(jiān)督抽檢而言,目前已開展的評價性抽檢為整合全國各地、各環(huán)節(jié)的抽檢工作提供了突破途徑,而這也是以構(gòu)建數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)為前提的。概要而言,其是指在整體數(shù)據(jù)質(zhì)量上和整體安全形式分析上進(jìn)行進(jìn)一步的探索。從而通過一級管一級,通過樣品檢驗項目的覆蓋來確認(rèn)下一級工作的質(zhì)量和對食品安全問題的發(fā)現(xiàn),探索通過科學(xué)的抽檢設(shè)計對抽檢工作效能、質(zhì)量或?qū)m椪涡ЧM(jìn)行評價等。在信息系統(tǒng)的輔助下,一個有效的改進(jìn)便是避免自上而下或不同機(jī)構(gòu)之間的重復(fù)抽檢,而在信息共享的助力下,也能更為合理、有效地配置有限的行政資源。
如果說,這一監(jiān)測式抽檢的發(fā)展可以整合日常檢查中的抽檢環(huán)節(jié),那么也能相應(yīng)地促進(jìn)以產(chǎn)品檢測為內(nèi)容的官方檢查轉(zhuǎn)向以文件審計為內(nèi)容的過程性監(jiān)管,并為落實生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任提供靈活性,即推進(jìn)體系性檢查和回顧性檢查的應(yīng)用。當(dāng)然,三小食品對于監(jiān)管的挑戰(zhàn)在抽檢方面也是存在的,例如管理混亂會影響抽樣時刻的文件和證據(jù)完整性。在這個方面,美國有效避免檢測結(jié)論爭議的一個關(guān)鍵點便是突出事前針對證據(jù)所簽訂的共同文件(joint documentation)。對此,在抽樣時,主管部門非常重視“樣品采集這一刻”的證據(jù),對此,需要一并搜集諸如健康認(rèn)證碼,生產(chǎn)樣品產(chǎn)品的絞肉企業(yè)等(進(jìn)口肉類和本國肉類在信息上有所區(qū)別)。在此基礎(chǔ)上,雙方就抽樣所涉及信息的真實性簽訂共同文件,正因為這一事前對于真實性的共識,可預(yù)防事后的糾紛。對此,其也承認(rèn)一旦就證據(jù)產(chǎn)生爭議,也是沒有休止的,進(jìn)而借助共同文件這一自愿合作伙伴的方式來確保抽樣和事后糾偏的正常進(jìn)行。[10]
除了利用大數(shù)據(jù)的技術(shù)支持避免抽檢的重復(fù)性,也可以通過對抽檢安排的差異化來應(yīng)對抽檢應(yīng)用之多的問題。
2.3.1 抽檢應(yīng)用種類的差異化
通過明確抽檢應(yīng)用種類的差異性,可以豐富抽檢的應(yīng)用環(huán)節(jié),避免終端采樣的集中化。同時,也有助于被抽檢對象了解官方抽檢的用意,并相應(yīng)地跟蹤后續(xù)工作。抽檢服務(wù)于官方檢查是傳統(tǒng)的應(yīng)用之道,意在通過定期和隨機(jī)的監(jiān)督抽檢確保生產(chǎn)經(jīng)營的合規(guī)性以及發(fā)現(xiàn)終產(chǎn)品或者生產(chǎn)過程中的安全問題。然而,鑒于食品風(fēng)險的規(guī)制應(yīng)遵循預(yù)防的理念,一是針對終端和產(chǎn)品的抽檢應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向過程控制傾向,即通過環(huán)境抽樣(Environmental Sampling )來預(yù)防環(huán)境污染導(dǎo)致的產(chǎn)品污染,尤其是在現(xiàn)代化、規(guī)?;纳a(chǎn)企業(yè)加工過程中以及運(yùn)輸工具上由于微生物危害導(dǎo)致的食品安全問題。
而隨著抽檢在風(fēng)險監(jiān)測中的應(yīng)用,我國的不同主管部門都制定了相應(yīng)的部門規(guī)章,如農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》、原國家衛(wèi)生計生委的《食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理規(guī)定(試行)》、原國家食品藥品監(jiān)督管理總局的《食品安全抽樣檢驗管理辦法》。不同于我國的部門立法,國外經(jīng)驗在于針對抽檢進(jìn)行單獨立法,即對其性質(zhì)做不同的區(qū)分以便結(jié)合不同的監(jiān)管應(yīng)用。例如,美國將監(jiān)測抽樣(surveillance sampling)作為一項單獨的且有別于產(chǎn)品、環(huán)境和應(yīng)急的抽樣分類,并通過針對微生物的監(jiān)測抽樣項目其中,前者作為稽查可在發(fā)現(xiàn)問題時扣留產(chǎn)品,后者則是規(guī)制控制措施,其在產(chǎn)品扣留期間開展,直到檢測結(jié)果確認(rèn)為止。
2.3.2 抽檢方式的差異化
實踐中,抽檢可用于風(fēng)險監(jiān)測,也有監(jiān)測式監(jiān)督抽檢和執(zhí)法式監(jiān)督抽檢的區(qū)別。對此,《食品安全抽樣檢驗管理辦法》對食藥系統(tǒng)內(nèi)的抽樣做出了統(tǒng)一的規(guī)范要求。其中,對于作為日常監(jiān)督檢查工作組實現(xiàn)其以風(fēng)險為基礎(chǔ)、以預(yù)防為目的的官方監(jiān)管。而就抽樣在監(jiān)測和其他諸如合規(guī)檢查等應(yīng)用中的不同,英國將進(jìn)入企業(yè)的抽樣分為基于國家、區(qū)域或地方的抽檢項目而到企業(yè)進(jìn)行正式抽樣并在官方實驗室進(jìn)行檢測,對此,可將其記錄為抽樣訪問(sampling visit);如果是在檢查(inspection)中開展的抽樣,則記錄為檢查,其是針對監(jiān)督項目、評估某一新企業(yè)的風(fēng)險等級、調(diào)查食品相關(guān)的投訴所開展的官方干預(yù)。而加拿大明確指出監(jiān)測抽樣(monitoring sampling)并不影響樣本所在產(chǎn)品批次的銷售,但定向抽樣(directed sampling)和合規(guī)檢測(compliance testing)都是執(zhí)法行為,成部門的抽樣而言,其往往具有嚴(yán)格的程序要求,以便支持后續(xù)的執(zhí)法行為。在這個方面,程序要求應(yīng)當(dāng)同時保障抽樣的科學(xué)性和合法性,前者是指抽樣的方法、樣品的保存與備份等,后者是針對抽樣員的記錄、公開的要求和對被抽樣員有告知、異議的權(quán)利。而當(dāng)用于風(fēng)險監(jiān)測的抽檢可作為單獨的一項分類時,除了正式安排的抽檢,域外經(jīng)驗也表明:以監(jiān)測為目的的抽樣可不同于監(jiān)督抽樣的正式安排。
以英國南艾爾郡為例,食品抽檢被視為執(zhí)行食品法的重要內(nèi)容,但在落實中,可以通過正式和非正式的兩種方式來開展針對化學(xué)分析和微生物的抽樣。其中,對于以發(fā)現(xiàn)食品安全隱患和問題為導(dǎo)向的抽樣檢查,可以采取匿名的方式,也就是說抽樣是在被抽樣的食品生產(chǎn)經(jīng)營者未察覺的情形下進(jìn)行的,例如神秘買家的方式。但是,在有理由相信存在故意違法行為抑或在非正式抽檢結(jié)果顯示有不合格問題時,會采取正式的抽樣。在這個方面,即便是非正式的抽樣,其也可以做出相關(guān)的規(guī)定。以美國為例,誘導(dǎo)樣品(induced sample)便是主管部門針對廣告或者促銷行為通過郵件、電話等方式購買作為官方樣品的產(chǎn)品。與誘導(dǎo)樣品的形式相似,匿名購買(undercover buy)也是可以通過在線或者郵件等方式購買作為官方樣品的產(chǎn)品。例如,針對舉報的違法行為,因為傳統(tǒng)方式無法獲得有效信息時,調(diào)查便可采用這一方式。盡管形式具有神秘性,但是依舊可以通過記錄等方式確保工作的痕跡化,如在誘導(dǎo)樣品的抽取中,一方面需要使用非官方的電腦和個人的卡賬下單,以避免暴露身份;另一方面則是將所有的程序告知主管,并備份所有使用的文件,如支付信息等,且與官方樣品一并提交。
但是,在上述非正式的抽樣中如若發(fā)現(xiàn)不合格或者安全問題時,便會跟進(jìn)正式的抽樣,以便在確認(rèn)違法行為時進(jìn)行執(zhí)法和懲戒。
對此,仍需要具體的制度來確保非正式抽樣這一監(jiān)測工作和正式抽樣這一監(jiān)督工作的銜接,但抽樣方式的多樣性和非正式制度的安排對我國抽檢制度的建設(shè)具有以下三點啟發(fā):一是當(dāng)非正式抽樣的科學(xué)性可以保障時,其意義在于簡化程序進(jìn)而提升發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對問題的時效。但作為行政執(zhí)法,正式抽樣及檢驗的程序性要求依舊可以保障監(jiān)管的合法性。二是正式抽樣需要大量的人力、物力和財力的投入,且檢測工作量之大也會影響行政執(zhí)法的效率,對此,如果大量的正式抽樣都用以明示食品安全的合格性,即“為了抽檢而抽檢”,這本身是不是一種資源的浪費?三是在各職能采用正式抽樣的同時,國抽、省抽、市抽、區(qū)抽也是如此,如果沒有事前的計劃安排和事后的數(shù)據(jù)共享來避免重復(fù),那么不僅造成行政資源的浪費,也會增加企業(yè)的合規(guī)負(fù)擔(dān)。
食品安全監(jiān)管的客觀依據(jù)主要體現(xiàn)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)權(quán)威,但對標(biāo)準(zhǔn)的尊重不僅源于法定效力,而且也是基于標(biāo)準(zhǔn)本身的科學(xué)性。作為食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系中的重要組成部分,檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)為各級食品抽檢工作提供檢驗方法與規(guī)程指導(dǎo)。按照方法類型,其可進(jìn)一步分為基礎(chǔ)類方法標(biāo)準(zhǔn)和檢驗類方法標(biāo)準(zhǔn)。[11]其中,基礎(chǔ)類方法標(biāo)準(zhǔn)包括食品分析術(shù)語、食品抽樣和取樣、方法術(shù)語、方法性能評價等一系列規(guī)范性方法標(biāo)準(zhǔn),檢驗類方法標(biāo)準(zhǔn)又可以分為成分檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)。盡管食品安全標(biāo)準(zhǔn)的清理工作和跟蹤評價制度的設(shè)置有助于上述標(biāo)準(zhǔn)的修訂和完善,但下列問題的存在使其無法有效發(fā)揮驗證食品安全的科學(xué)助力。其一,當(dāng)食品抽樣、取樣等規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)被視為食品檢驗制度最為需要的基礎(chǔ)類方法標(biāo)準(zhǔn)時,實務(wù)中的這一類標(biāo)準(zhǔn)卻并不多。相反,由于缺乏食品抽樣、取樣等通用的基礎(chǔ)類檢驗方法標(biāo)準(zhǔn),因而需要在各細(xì)則明確每類食品的抽樣方法,但科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)度上就打了折扣。[12]
其二,修訂后的食品安全法確立了標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評價和修訂制度,且賦予了食藥部門的標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán),以使得后者的實務(wù)經(jīng)驗確保標(biāo)準(zhǔn)的實用性。然而,現(xiàn)有檢驗方法和標(biāo)準(zhǔn)的完善速度依舊無法滿足一線監(jiān)管的需求。例如,現(xiàn)有的檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)中對檢測食品摻假、非法添加物質(zhì)的檢測方法不多,對食品添加劑、保健食品以及新型食品的檢測方法缺乏。就目前的規(guī)定而言,原則性的要求是“與食品安全有關(guān)的食品檢驗方法與規(guī)程”為強(qiáng)制性的國家食品安全標(biāo)準(zhǔn),對此,食品安全監(jiān)督抽檢應(yīng)當(dāng)采用前述的標(biāo)準(zhǔn)。但例外的規(guī)定是風(fēng)險監(jiān)測、案件稽查、事故調(diào)查、應(yīng)急處置等工作中可以采用非食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的檢驗項目和檢驗方法,但要求是應(yīng)遵循技術(shù)手段先進(jìn)原則。事實上,上述規(guī)定已經(jīng)意識到檢驗方法多樣性和變革性與法定要求僵化性和穩(wěn)定性之間的矛盾,進(jìn)而做出了彈性化的例外要求。此外,強(qiáng)調(diào)僅與食品安全相關(guān)的檢驗方法和規(guī)程,也不利于檢測與食品成分相關(guān)的欺詐問題,而后者可能關(guān)涉食品安全,也可能與食品質(zhì)量相關(guān)。也就是說,這樣的規(guī)定會加劇實務(wù)中難以清晰界定“與食品安全有關(guān)的質(zhì)量指標(biāo)”和食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的界定困境。[13]有鑒于此,當(dāng)科學(xué)先進(jìn)性被視為評判科研評估工作的標(biāo)準(zhǔn),其又可借助機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、獨立性、公開性和同行評議、第三方認(rèn)證等方式加以判斷。除了科學(xué)團(tuán)體自治,公私合作也可采用國家認(rèn)可檢測機(jī)構(gòu)乃至檢測方法的做法。比較而言,以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的方式固化檢驗方法標(biāo)準(zhǔn),會成為采用新方法、新技術(shù)的創(chuàng)新壁壘。
食品抽檢的應(yīng)用之多和應(yīng)用之僵與食品安全監(jiān)管對于食品抽檢的需求相關(guān)。但與此同時,消費者對于食品安全和食品質(zhì)量的關(guān)注,也使得食品生產(chǎn)經(jīng)營者將檢測作為獲取消費者認(rèn)同和信任的手段。相應(yīng)的,在官方食品檢測體系改革的同時,社會參與的第三方實驗室和企業(yè)自建的第一方實驗室也在同步推進(jìn),食品檢測行業(yè)隨之發(fā)展而來。在此,食品實驗室的資質(zhì)認(rèn)可都需要符合針對設(shè)備、人員和管理體系等方面的門檻要求。然而,與市場的壯大和量的發(fā)展相對,食品檢驗在“質(zhì)”方面存在的問題不僅制約了基于檢驗的監(jiān)管工作,也加劇了食品安全的不信任。究其原因,目前的食品抽檢實務(wù)還存在應(yīng)用之亂的問題。
第一,在監(jiān)管體系改革的背景下,原各職能部門所轄的檢測機(jī)構(gòu)在資源整合的同時也開始市場化的運(yùn)作,而第三方的檢測機(jī)構(gòu)也獲得了市場準(zhǔn)入的資質(zhì)。但比較而言,準(zhǔn)入門檻的差異不僅導(dǎo)致了一些食品檢測機(jī)構(gòu)“質(zhì)”的不足,也使得對社會組織的過高門檻限制了檢測機(jī)構(gòu)“量”的發(fā)展和公平競爭的機(jī)會。[14]其中,政府在經(jīng)費和業(yè)務(wù)方面的優(yōu)待會使得轉(zhuǎn)制的原國有食品實驗室即便具有技術(shù)、人員優(yōu)勢,也會因為缺乏競爭意識而懈怠服務(wù)水平的提升,而日益擴(kuò)張的第三方實驗室也會存在不誠信的行為,例如在缺乏相關(guān)儀器設(shè)備和檢測經(jīng)歷的基礎(chǔ)上申請擴(kuò)項。[15]隨著檢測市場的發(fā)展,檢測機(jī)構(gòu)的地區(qū)分布不均、技術(shù)水平差異明顯的問題也日益突出。由此,對于終端產(chǎn)品抽檢的主要模式,食品生產(chǎn)企業(yè)也會因為抽檢當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)水平而質(zhì)疑檢測報告。由此導(dǎo)致的科學(xué)爭議又挑戰(zhàn)了執(zhí)法的客觀依據(jù),加劇了行政訴訟的風(fēng)險。
第二,由于目前食品抽檢的“稀缺且不可或缺”的地位,在其與抽樣委托的監(jiān)管部門和被抽樣的食品生產(chǎn)經(jīng)營者的關(guān)系中,形成了“有恃無恐”的態(tài)勢。其一,就食品檢測機(jī)構(gòu)和抽樣委托的監(jiān)管部門而言,后者因為監(jiān)管職能的要求,每年都有應(yīng)當(dāng)完成的檢測任務(wù)量和相應(yīng)的專項經(jīng)費食品安全監(jiān)管的客觀依據(jù)主要體現(xiàn)在食品安全標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)權(quán)威,但對標(biāo)準(zhǔn)的尊重不僅源于法定效力,而且也是基于標(biāo)準(zhǔn)本身的科學(xué)性。作為食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系中的重要組成部分,檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)為各級食品抽檢工作提供檢驗方法與規(guī)程指導(dǎo)。使用要求,如食品檢驗量每年4份/千人的要求。由于優(yōu)先完成量的要求和檢測自身對于執(zhí)法的支持,政府可能無暇考核檢測機(jī)構(gòu)的工作情況,尤其是社會第三方的檢測機(jī)構(gòu)。由此而來的一個問題是誰來監(jiān)督這些檢測機(jī)構(gòu)的工作?其二,就食品檢測機(jī)構(gòu)和被抽樣的生產(chǎn)經(jīng)營者而言,盡管“微生物指標(biāo)超標(biāo)不得復(fù)檢”的規(guī)定是考慮到微生物污染的非同質(zhì)性分布進(jìn)而沒有兩份一致的樣本,但在實踐中,由于上述規(guī)定否定了被抽檢生產(chǎn)經(jīng)營者提出異議的權(quán)利,進(jìn)而使得食品檢測機(jī)構(gòu)可以以此來責(zé)難食品企業(yè),并使自身處于合作談判的優(yōu)勢地位。正因為如此,該規(guī)定本身也被食品生產(chǎn)經(jīng)營者質(zhì)疑。
第三,作為一項科學(xué)工作,技術(shù)和管理水平以及專業(yè)人員的缺失依舊是食品檢驗工作的短板。但在利益驅(qū)動下,一些檢測機(jī)構(gòu)枉顧抽樣的科學(xué)性要求,出現(xiàn)了無資質(zhì)或超范圍的接受檢測委托任務(wù)的情況,而其給出的負(fù)面結(jié)論在加劇食品安全流言的同時也加深了公眾對食品檢測行業(yè)的不信任。事實上,隨著市場在檢測資源配置中的主導(dǎo)作用深化,檢測機(jī)構(gòu)的獨立性是保障食品抽檢工作可信度的關(guān)鍵。而堅持獨立性首先應(yīng)當(dāng)避免與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤,尤其是避免因為業(yè)務(wù)而與食品企業(yè)形成依附關(guān)系。其次要打破行業(yè)圈子的人情束縛,例如復(fù)檢環(huán)節(jié)的檢驗結(jié)論應(yīng)以事實為依據(jù),而不是“你好我好大家好”的一團(tuán)和氣,即懼于初檢單位的權(quán)威性而做出一致的結(jié)論,抑或唯恐對異地初檢結(jié)論的否定而招致業(yè)務(wù)上的回?fù)簟?/p>
作為違法責(zé)任認(rèn)定和違法行為處理的客觀依據(jù),[16]食品檢驗結(jié)論的認(rèn)可和采用也是慎之又慎,包括復(fù)檢制度賦予利益相關(guān)方的異議申請權(quán)利。然而,即便在復(fù)檢結(jié)論為最終檢驗結(jié)論的要求下,也會因為抽檢環(huán)節(jié)的不科學(xué)、檢測機(jī)構(gòu)的能力水平而質(zhì)疑本該被視為技術(shù)仲裁的復(fù)檢結(jié)論。盡管針對復(fù)檢制度的程序完善有助于復(fù)檢制度本身的規(guī)范性,如針對申請、受理、選擇復(fù)檢機(jī)構(gòu)等的安排,[17]但復(fù)檢本身的可信度還有賴于科學(xué)的自信和公信。例如,英國在抽檢時所購買的樣品被分為三份,其中一份給所有者,一份用于分析,一份保留用于上交。當(dāng)因為違法行為而要對上述的所有者提起訴訟時,根據(jù)法院的要求或該所有者的請求,將第三份保留的樣品提交給政府化學(xué)家予以分析。在此,英國更多的是通過前期的程序要求和對科研工作的先進(jìn)要求確??茖W(xué)的可信度。以參與檢測的公共分析員(Public Analyst)而言,對于其資質(zhì)的權(quán)威性要求在于化學(xué)方面的研究生學(xué)歷,由英國皇家化學(xué)學(xué)會授予。且有相關(guān)的獨立性要求,既不得在相關(guān)企業(yè)內(nèi)任職。
此外,要克服復(fù)檢環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的爭議不休,應(yīng)當(dāng)從制度的設(shè)計本身來架構(gòu)責(zé)任追溯的合理性。例如,對于終端超市抽檢所發(fā)現(xiàn)的問題,如果食品生產(chǎn)經(jīng)營者的樣品自檢和復(fù)檢都沒有問題,顯然,對于企業(yè)的行政處罰行為就在應(yīng)責(zé)性事實的認(rèn)定中缺乏證據(jù),對此,行政處罰法對于以事實為依據(jù)的要求表明事實認(rèn)定的舉證責(zé)任在于行政機(jī)關(guān)而不是相對人。此外,在涉及食品安全的監(jiān)管中,除了處罰違法行為,發(fā)現(xiàn)違法問題的源頭也是保障公眾健康和排除風(fēng)險所必需的。相應(yīng)的,對于責(zé)任的認(rèn)定,主管部門有義務(wù)確認(rèn)哪個環(huán)節(jié)是真正的污染源,并追責(zé)該環(huán)節(jié)的主體責(zé)任。只有正確的主體問責(zé),才能換來監(jiān)管的改進(jìn),對此,也要避免處罰無辜的食品安全生產(chǎn)者,否則,這將不利于保障誠實生產(chǎn)經(jīng)營者,也危害了公眾健康。在這個方面,當(dāng)檢驗報告表明存在安全問題時,主管部門應(yīng)當(dāng)開展追溯調(diào)查,以確認(rèn)安全問題的源頭并進(jìn)行執(zhí)法。正因為如此,信息的可追溯對于核查問題源頭是很重要的。而當(dāng)過程監(jiān)管注重諸如HACCP體系對于記錄的要求時,就能實現(xiàn)上述的問題溯源目標(biāo)。否則,下游的加工企業(yè)就會因為HACCP所要求的記錄缺失,而使得主管部門無法向前追溯上游存在的問題。換而言之,其HACCP計劃的執(zhí)行是失敗的,并要為此承擔(dān)責(zé)任。
抽檢作為確認(rèn)食品安全的必要環(huán)節(jié)與食品生產(chǎn)和消費模式的轉(zhuǎn)變相關(guān),即食品成分和工藝的復(fù)雜化需要借助技術(shù)的評估來確認(rèn)其成分的真實性、完整性和安全性,以及所宣傳的營養(yǎng)性、功能性等。食品安全作為一種公共需要,用以支持風(fēng)險監(jiān)測和監(jiān)督檢查的抽檢也具有公共服務(wù)的性質(zhì),進(jìn)而在公共財政的支出中以專項經(jīng)費予以支持。而隨著市場化的運(yùn)作,其實現(xiàn)方式也可以借助公共服務(wù)購買的方式。但上文的分析已經(jīng)表明在該領(lǐng)域的發(fā)展中,存在“科學(xué)不自信”。一是區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀;二則與制度導(dǎo)致的技術(shù)壁壘、準(zhǔn)入門檻相關(guān),如僵化的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)對于新技術(shù)應(yīng)用的阻礙,第三方準(zhǔn)入的高門檻而弱化了服務(wù)質(zhì)量的競爭意識等;其三,從“科學(xué)不自信”到“科學(xué)缺公信”也與食品檢驗機(jī)構(gòu)的自身定位相關(guān)。作為一項獨立的職能,檢驗對食品安全相關(guān)的工作可發(fā)揮監(jiān)督的作用,但這有賴于科學(xué)評估工作的先進(jìn)性、獨立性和透明性,而這也需要科學(xué)的自治和行業(yè)的自凈。然而,正是由于企業(yè)自律方面的缺失才強(qiáng)化了法律對檢驗這項科學(xué)工作的干預(yù),包括對檢驗方法的統(tǒng)一和對檢驗人員及機(jī)構(gòu)的義務(wù)要求。
相應(yīng)的,改進(jìn)抽檢工作首要的一點應(yīng)是依托科學(xué)層面的努力來構(gòu)建“科學(xué)自信”。事實上,科學(xué)對于社會發(fā)展的重要性歷來受到重視,但從科學(xué)發(fā)現(xiàn)到實務(wù)中的技術(shù)應(yīng)用,需要諸多環(huán)節(jié)的協(xié)同作用,包括對科研的經(jīng)費投入和學(xué)校專業(yè)人才的培養(yǎng)。正因為如此,“十三五”國家食品安全規(guī)劃從經(jīng)費安排、科技工作等多視角推進(jìn)檢驗檢測技術(shù)體系的建設(shè)。即便政府的公共財政是推動上述科研、教育和抽檢工作的必要支撐,但政府資源的有限性需要借助私人部門的參與。這方面除了進(jìn)一步向第三方的社會機(jī)構(gòu)開放市場之外,也需要鼓勵大專院校來承擔(dān)政府檢驗任務(wù)。最后,抽檢涉及到抽檢任務(wù)下達(dá)人、被抽檢人、抽樣人、檢驗人等多元主體,其中,抽檢的專業(yè)性在于對抽樣和檢驗的科學(xué)要求,進(jìn)而需要專業(yè)人士或者專業(yè)技能。對此,可以通過技能、職能、機(jī)構(gòu)的專業(yè)化來匹配抽樣和檢驗的工作,而職業(yè)化檢查員制度的構(gòu)建便可以考慮將抽樣技能作為檢查員的能力要求。
而對于專業(yè)的檢驗機(jī)構(gòu)而言,目前實務(wù)中的一個困境便是如何對檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,尤其是第三方機(jī)構(gòu)。在此,可供借鑒的一個外部經(jīng)驗是建筑行業(yè)內(nèi)由建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方等多元主體形成的制約機(jī)制。當(dāng)抽檢任務(wù)下達(dá)人為政府主管部門時,其可以像建設(shè)單位一樣就政府抽檢任務(wù)進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包抑或直接發(fā)包。而對于檢驗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,則可以借助監(jiān)理制度,即委托監(jiān)理方依照法律法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對檢驗機(jī)構(gòu)的資質(zhì)合規(guī)、業(yè)務(wù)能力、管理水平、資金使用等方面進(jìn)行評估。就目前我國食品抽檢實務(wù)來看,可委托實驗室的評估機(jī)構(gòu)抑或其他資質(zhì)相符的第三方來扮演監(jiān)理的角色,進(jìn)而落實食品抽檢方面的社會共治。