【摘要】在黨內(nèi)監(jiān)督體系方面，黨的十九大首次形成了一個科學的頂層設(shè)計。其核心內(nèi)容有兩項：一是黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系中處于核心地位；二是黨內(nèi)監(jiān)督必須要堅持組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、權(quán)力制約三者并重。黨內(nèi)監(jiān)督實踐，特別是黨的十八大以來，取得了長足的進展：組織監(jiān)督成效顯著，省和省以下權(quán)力制約發(fā)生了實質(zhì)性變化，黨內(nèi)實質(zhì)民主有所發(fā)展。同時，也存在著發(fā)展不平衡的問題，即組織監(jiān)督強而權(quán)力制約和民主監(jiān)督弱。這種不平衡使得頂層權(quán)力監(jiān)督成為薄弱環(huán)節(jié)。鑒于組織監(jiān)督的局限性，在頂層權(quán)力監(jiān)督方面，就只能依靠權(quán)力制約和民主監(jiān)督。黨內(nèi)民主監(jiān)督可以我國村級民主發(fā)展為師。權(quán)力制約則需要在權(quán)力頂層切實強化同級相互監(jiān)督。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)監(jiān)督 頂層設(shè)計 權(quán)力制約 民主監(jiān)督

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.18.010

在全面從嚴治黨和反腐敗方面，黨的十九大再次向全黨和全國人民立下了“軍令狀”：“堅定不移全面從嚴治黨”“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”。[1]全面從嚴治黨能否堅定不移地進行下去并達成目的，反腐敗斗爭能否奪取最終的壓倒性勝利，一個共同的前提就是：能否“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”[2]。

在如何把權(quán)力關(guān)進制度籠子方面，黨的十九大形成了一些重要的新精神，作出了重要的頂層設(shè)計，應(yīng)當說是達到了一個科學的新境界。經(jīng)過多年的持續(xù)實踐，特別是黨的十八大以來的一系列重大創(chuàng)新實踐，我國在權(quán)力監(jiān)督方面取得了重大的進展。但實事求是地看，迄今為止的實踐還存在著一些不足，未來還需要在黨的十九大精神的引領(lǐng)下，繼續(xù)進行艱苦的、突破性的探索。只有這樣，才能最終達到把權(quán)力關(guān)進制度籠子的目的，也才能為堅定不移全面從嚴治黨和奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利奠定堅實的基礎(chǔ)。

黨的十九大相關(guān)精神及其科學性分析

圍繞權(quán)力監(jiān)督，特別是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，黨的十九大形成了系統(tǒng)的新精神。相關(guān)精神主要體現(xiàn)在黨的十九大報告和修改后的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）之中。為方便后續(xù)分析，先將這些精神羅列如下。

黨的十九大的報告中的相關(guān)內(nèi)容是：

十三、堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平

（七）健全黨和國家監(jiān)督體系。增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強對黨員領(lǐng)導干部的日常管理監(jiān)督。深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。

為便于比較，在列出新《黨章》相關(guān)主要條款的同時，也列出黨的十八大《黨章》的相關(guān)內(nèi)容，如表1所示。[3]

為了論證黨的十九大相關(guān)精神的重要性和科學性，下面進行專門的理論分析和比較分析。應(yīng)當說，黨的十九大在關(guān)于權(quán)力制約和監(jiān)督方面，拿出了一個系統(tǒng)的頂層設(shè)計，這個頂層設(shè)計還達到了一個科學的新境界。該頂層設(shè)計，主要包括兩個方面的核心內(nèi)容。一是黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家權(quán)力監(jiān)督體系中處于核心地位或統(tǒng)帥地位。黨的十九大的報告中“根本靠強化黨的自我監(jiān)督”說的就是這個意思。其重要性并不難理解。黨的十九大進一步提升了黨的領(lǐng)導的核心地位：“黨是領(lǐng)導一切的?！薄爸袊厣鐣髁x最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導……”（見黨的十九大報告）鄧小平有句名言：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。”[4]這句話說的基本意思和黨的十九大的精神是一致的。黨的領(lǐng)導核心地位，就決定了黨和國家的關(guān)系。在這種中國特色的黨領(lǐng)導下的國家體制下，只有通過黨內(nèi)監(jiān)督制度改革和創(chuàng)新，才能最終解決黨以及國家的權(quán)力監(jiān)督問題。[5]換句話說，國家層面的權(quán)力監(jiān)督無論如何發(fā)展，都很難有效監(jiān)督到黨。

二是黨內(nèi)監(jiān)督必須堅持組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、同級監(jiān)督三者并重或“三管齊下”。黨的十九大報告中同時提到了“組織監(jiān)督”“民主監(jiān)督”“同級監(jiān)督”（“同級相互監(jiān)督”）“群眾監(jiān)督”“透明公開”（“讓權(quán)力在陽光下運行”）“日常監(jiān)督”（“加強對黨員領(lǐng)導干部的日常管理監(jiān)督”）以及“巡視監(jiān)督”，為什么只選前三項（以下簡稱三大監(jiān)督）呢？這個并不難回答。巡視監(jiān)督只是組織監(jiān)督的一種重要形式。黨的十八大以來，基于領(lǐng)導人的堅定政治決心[6]和一系列的改革創(chuàng)新，巡視監(jiān)督首度發(fā)揮了“利劍”作用。群眾監(jiān)督和民主監(jiān)督含義十分相近。透明公開并非一個獨立的監(jiān)督，而是各種監(jiān)督主體透過相關(guān)監(jiān)督制度得以有效發(fā)揮監(jiān)督作用的一個條件，即：只有信息對稱或完全，才能有效監(jiān)督。日常監(jiān)督也并非一項獨立的監(jiān)督制度，而是三大監(jiān)督制度在監(jiān)督黨員領(lǐng)導干部這類特定對象上的具體實施。首先需要指出的是，在黨內(nèi)監(jiān)督體系上形成上述“三管齊下”監(jiān)督制度的頂層設(shè)計，是經(jīng)歷了一個過程的。這里僅提及新近的認識。習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀委六次全會的講話中，有一部分專門講到了黨內(nèi)監(jiān)督問題，他說：“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督?！盵7]這里強調(diào)的主要是“自身監(jiān)督”。相對而言，黨的十九大強調(diào)的民主監(jiān)督則是關(guān)鍵的、基礎(chǔ)性的外部監(jiān)督。在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀委六次全會的講話中，習近平總書記在講到紀檢體制改革時又突出強調(diào)了權(quán)力制約，他說：“改革黨的紀律檢查體制，……保證各級紀委監(jiān)督權(quán)的相對獨立性和權(quán)威性。要強化制約，科學配置權(quán)力，形成科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制?！盵8]同時提出并強調(diào)三大監(jiān)督，形成一個系統(tǒng)的監(jiān)督制度體系框架，則是在黨的十九大上首次完成的。

“三管齊下”監(jiān)督制度的頂層設(shè)計是科學的。要實現(xiàn)對于權(quán)力的有效監(jiān)督，科學地設(shè)計監(jiān)督制度是前提。也就是說，對能把權(quán)力關(guān)進去的制度籠子是有科學要求的，而不是隨隨便便拿出一個制度或堆砌一堆制度就萬事大吉了。權(quán)力監(jiān)督的理論研究和實踐表明，可以有效管住權(quán)力的監(jiān)督制度包括兩種類型、三大制度，另外還需要具備四項條件，可以簡稱為“二三四”框架。兩種類型即縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督?？v向監(jiān)督包括自下而上的民主監(jiān)督和自上而下的組織監(jiān)督。橫向監(jiān)督就是權(quán)力間的相互監(jiān)督，常稱為權(quán)力制約。在中國黨內(nèi)，權(quán)力制約也就是同級間的相互監(jiān)督。三大監(jiān)督制度要能有效發(fā)揮作用，都必須具備四個條件，即：信息條件、能力條件、資源條件和問責條件。信息條件是指監(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要具備監(jiān)督所需要的信息，能達到信息對稱或完全是一種理想或極致的狀態(tài)。規(guī)定監(jiān)督客體或被監(jiān)督者主動公開信息，是滿足信息條件的普遍方式。能力條件是指監(jiān)督主體或監(jiān)督者必須要具備相應(yīng)的監(jiān)督知識和能力，能達到專業(yè)的水準是最好的。資源條件是指應(yīng)當為監(jiān)督主體或監(jiān)督者提供充足的人力和預(yù)算等資源。從某種角度來看，授予監(jiān)督者的權(quán)力也是一種重要的資源。問責條件是指必須要對監(jiān)督主體或監(jiān)督者認真履行其監(jiān)督責任實行嚴格的問責。以紀檢系統(tǒng)負責案件審查的干部為例，即使具備監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性條件[9]，如果不具備相關(guān)的專業(yè)知識和技能，或資源嚴重缺乏，或不對其履職情況進行問責，都不可能有效履行監(jiān)督職責。同樣，群眾監(jiān)督或民主監(jiān)督也需要具備這四個條件。

將權(quán)力監(jiān)督的“二三四”框架畫成一個監(jiān)督體系圖（如圖所示）?？芍谌蟊O(jiān)督制度之間，民主監(jiān)督對組織監(jiān)督和權(quán)力制約的有效發(fā)揮起到一個支撐的作用，因此，可以說處于基礎(chǔ)性的地位。

三大監(jiān)督各有優(yōu)缺點。組織監(jiān)督受上級委托，獨立性強、權(quán)威較高，能力上似乎也占有優(yōu)勢，監(jiān)督威力較大，例如巡視制度。但是，組織監(jiān)督也存在兩個方面的局限性。一是監(jiān)督的動力源不徹底。監(jiān)督者主要是對委派它們的上級負責，監(jiān)督效果在很大程度上就取決于上級的決心和態(tài)度。二是監(jiān)督的范圍有局限性，無法覆蓋權(quán)力系統(tǒng)中的頂層權(quán)力。[10]這是顯而易見的，因為已經(jīng)到頂，再沒有上級，不可能運用了。在優(yōu)勢方面，同級監(jiān)督或權(quán)力制約也和組織監(jiān)督類似。但同級監(jiān)督還有一個局限性，就是監(jiān)督的動力源也不徹底。[11]與組織監(jiān)督和權(quán)力制約相反，民主監(jiān)督的最大優(yōu)勢是，其監(jiān)督的動力源是徹底的。作為主人的人民，為維護自己的利益而去監(jiān)督，其動力源是最徹底的，動機應(yīng)該是最純正的。其不足也是顯而易見的，民眾往往缺乏監(jiān)督的能力、信息、資源，權(quán)威性也不足。很多的研究和實證觀察表明，民眾往往還缺乏主人翁精神，存在嚴重的搭便車現(xiàn)象。[12]該現(xiàn)象在很大程度上制約了民主監(jiān)督的效果。

三大監(jiān)督各有所長的特點意味著，只有相互配合、取長補短，才能發(fā)揮出整體監(jiān)督效果，有效管住權(quán)力。另外，三大監(jiān)督各具其獨特的監(jiān)督定位，決不能有所偏廢。每個監(jiān)督都需要得到充分發(fā)展，將其優(yōu)勢發(fā)揮到極致。

在三大監(jiān)督制度中，還很有必要強調(diào)一下民主監(jiān)督。在此以我國村級民主實踐為例來作說明。我國村級民主發(fā)展了近30年，已建立起了“四民主兩公開”制度，即：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，村務(wù)公開、財務(wù)公開。實際上，概括為“四民主一公開”是比較嚴謹?shù)腫13]。這些制度在1988年《村民委員會組織法（試行）》中就有體現(xiàn)，并在1998年頒布的正式法律和2010年修訂后的法律中得到不斷的發(fā)展和完善。1998年，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條就明確規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

在“四民主”中，民主選舉制度是基礎(chǔ)。正是借由民主選舉制度，才確立了人民與被選舉者之間的主從關(guān)系，亦或說才確立了“民主”二字的基本含義，即主權(quán)在民。這種關(guān)系也被稱之為委托代理關(guān)系，即：人民是委托人、主人，被選舉者是代理人、服務(wù)者。關(guān)于具體的選舉制度安排，1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》第九條就明確規(guī)定：村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生；第十四條作出了差額選舉的規(guī)定：候選人的名額應(yīng)當多于應(yīng)選名額。相對于間接選舉制度，直接選舉制度能更好地明確選民和被選舉者之間的委托代理關(guān)系。實行差額選舉，特別是充分競爭的選舉，是選出更優(yōu)秀代理人的前提。應(yīng)當說，我國村級民主發(fā)展已經(jīng)積累了相當不錯的民主經(jīng)驗。

雖然在村級民主的“四民主”框架中，民主監(jiān)督只是其中之一，可是，其他三個民主包括“一公開”其實都發(fā)揮著重要的民主監(jiān)督作用。跳出我國的村級民主實踐，從全世界的民主發(fā)展來看，民主選舉、民主決策、民主管理，以及透明公開要求，也都屬于民主監(jiān)督的基本制度安排。

在權(quán)力監(jiān)督制度實踐方面，在中外間做一點比較也是很有意思的。我國和其他國家尤其民主國家，在側(cè)重點上是有明顯差異的。傳統(tǒng)上，民主國家普遍重視權(quán)力制約和民主監(jiān)督兩個方面的監(jiān)督實踐。我國則強調(diào)組織監(jiān)督[14]，尤其是十八大以來的組織監(jiān)督實踐取得了顯著的發(fā)展和進步。

另外，從中外民主發(fā)展以及民主監(jiān)督實踐的側(cè)重點來看，似乎可將民主劃分為形式民主和實質(zhì)民主。大部分民主國家普遍重視形式民主，其內(nèi)容主要是選舉民主。他們很強調(diào)選舉的制度設(shè)計，強調(diào)確保選民的選舉權(quán)利，甚至把民眾的選舉權(quán)列為基本的人權(quán)。我國則在民主實踐中更加強調(diào)實質(zhì)民主，強調(diào)民主的結(jié)果要能實質(zhì)性地體現(xiàn)人民的利益。正像黨的十九大報告中所強調(diào)的那樣：“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主?！睆奈覈裰鲗嵺`來看，實質(zhì)民主的內(nèi)容主要是民主決策和民主管理。以黨內(nèi)民主實踐來看，重點是選人用人和政策制定。這將在第二部分中予以介紹和分析。

從權(quán)力監(jiān)督制度實踐來看，各國或多或少都有所偏重。從最終的監(jiān)督效果來看，都不是最佳的，都還有改進的空間。這恰恰反證了上述理論觀點的科學性。從理論角度來看，自然應(yīng)該是三大監(jiān)督都得到同等的重視，三大監(jiān)督都得到高度的發(fā)展。就民主監(jiān)督來看，實質(zhì)民主和形式民主都有其重要價值，不可偏廢。

上面主要分析了黨的十九大報告中的相關(guān)精神。至于《黨章》中的規(guī)定，尤其是其中新修改的部分，因為主要屬于上述頂層設(shè)計的細化或具體化，本部分就不再贅述了，但會在第二部分中涉及。

黨內(nèi)監(jiān)督實踐的新發(fā)展與存在的不足

本部分將以三大監(jiān)督為框架，來分析迄今為止在黨內(nèi)監(jiān)督實踐方面所取得的新發(fā)展和存在的不足。實事求是地說，在每項監(jiān)督上都有新發(fā)展，也都還存在或大或小的不足。有必要指出的是，在黨內(nèi)監(jiān)督實踐發(fā)展方面，黨的十八大以來的貢獻是最巨大的。

組織監(jiān)督成效顯著。從實際情況來看，組織監(jiān)督在過去若干年內(nèi)處于不斷滑坡的狀況。而黨的十八大以來，組織監(jiān)督得到了全面的發(fā)展，取得了顯著的成效。貢獻比較大的是五個方面的具體制度。一是提出并強化了“兩個責任”。二是巡視監(jiān)督確實發(fā)揮出了“利劍”作用。三是紀委專責監(jiān)督（或?qū)ｉT監(jiān)督）效果增強。四是實現(xiàn)了紀委派駐機構(gòu)全覆蓋。五是一些具體的組織監(jiān)督制度得到了執(zhí)行。下面分別予以說明。

在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[15]（以下簡稱《決定》）中，首次提出了“兩個責任”。原始規(guī)定是：“落實黨風廉政建設(shè)責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度?！碧岢鰞蓚€責任并不難，難的是如何層層落實。很快，黨中央以上率下，開始嚴肅追究兩個責任。2016年6月28日，中央政治局會議審議通過了《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《條例》），將“兩個責任”寫入該條例。黨內(nèi)自上而下的問責風暴，推動了兩個責任的落實，強化了黨內(nèi)的組織監(jiān)督。

同樣是在上述《決定》中，首次提出了巡視全覆蓋：“改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。”巡視制度建立于黨的十六大之后，但即使是在能夠巡視到的地方，也沒有發(fā)揮出“利劍”作用。因此，黨的十八大之后的改變顯然不是因為“全覆蓋”，而是源于領(lǐng)導人的堅定政治決心以及一系列的巡視制度改革。改革或改變主要是三個方面。一是對巡視工作建立問責制。從組長開始，無一例外要對其監(jiān)督工作承擔責任。從中央巡視開始，率先建立了“組織庫”，由此，巡視組長不再是“鐵帽子王”。上一輪巡視監(jiān)督效果不好，就可能不再當組長。對于巡視組成員，“應(yīng)該發(fā)現(xiàn)問題沒發(fā)現(xiàn)是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒報告就是瀆職”[16]。二是將巡視監(jiān)督任務(wù)聚焦到發(fā)現(xiàn)問題上。典型的就是王岐山提出的“四個著力”。[17]三是對巡視方式方法進行了一系列的創(chuàng)新?！皩ｍ椦惨暋薄盎仡^看”“機動巡視”“下沉一級”“三個不固定”“一托二”“一托三”等等，都是新的發(fā)明。正是在這些改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，巡視全覆蓋擴大監(jiān)督范圍的效果才體現(xiàn)了出來。

在原來的紀委“雙重領(lǐng)導”體制下，紀委的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在向下監(jiān)督方面，因此，其監(jiān)督作用主要屬于自上而下組織監(jiān)督方面的。黨的十八大之后，隨著紀委“雙重領(lǐng)導”體制上的改革突破（見下一條有關(guān)權(quán)力制約部分的相關(guān)介紹），伴隨著紀委的向上垂直，省和省以下紀委的相對獨立性和權(quán)威性都有明顯提升。這對紀委的向下組織監(jiān)督作用也是一個有力的促進。

派駐全覆蓋也是在《決定》中首次提出來的：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理?！秉h的十八大之后的改變不僅是擴大了派駐范圍，實現(xiàn)了所謂的“全覆蓋”，更主要還是上級紀委加大了對派駐機構(gòu)的領(lǐng)導和監(jiān)督，由此提升了派駐機構(gòu)的監(jiān)督作用。但實事求是地說，改變并不是太明顯。這主要可能還是由于派駐機構(gòu)的設(shè)置模式導致人力資源的過度分散，背離了規(guī)模效應(yīng)。

以往，一些很重要的監(jiān)督制度都普遍沒有得到執(zhí)行，由此制約了組織監(jiān)督效果的發(fā)揮。最典型的就是領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的制度。此類報告制度從1995年就制定出來了，但長期只報告，不審查，形同虛設(shè)。而只有到了中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀委二次全會，才提出對報告結(jié)果開展“抽查核實”工作。與此相類似，組織部門在干部任免工作中還提出“凡提四必”等規(guī)定，即：討論決定前，對擬提拔或進一步使用人選的干部檔案必審、個人有關(guān)事項報告必核、紀檢監(jiān)察機關(guān)意見必聽、線索具體的信訪舉報必查。[18]這些制度的執(zhí)行工作對防止過去嚴重存在的干部“帶病提拔”等現(xiàn)象都起到了重要的作用。事實上，這些制度大都不是新制定的，只是過去沒有得到執(zhí)行而已。

省和省以下權(quán)力制約發(fā)生了實質(zhì)性變化。變化同樣是由《條例》中的規(guī)定所引發(fā)的。該條例對紀委“雙重領(lǐng)導”體制改革作出了具體規(guī)定：“推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?！逼浜诵膬?nèi)容可概括為：“兩個為主”“同時報告”。[19]

這些改革實質(zhì)性地改變了原有的紀檢“雙重領(lǐng)導”體制，使省和省以下地方紀委由此前的主要接受同級黨委領(lǐng)導、上級紀委主要提供業(yè)務(wù)指導，改變?yōu)橹饕邮苌霞壖o委的領(lǐng)導。原“雙重領(lǐng)導”體制是在《黨章》中明確規(guī)定了的。這項改革的實質(zhì)是顯著地提升了紀檢系統(tǒng)內(nèi)的垂直化程度，增強了省和省以下地方紀委的獨立性，由此也就使省和省以下地方紀委監(jiān)督同級黨委，亦或說借由上級紀委監(jiān)督省和省以下黨委的力度得到明顯提升。

需要指出的是，紀委“雙重領(lǐng)導”體制改革雖然帶來了重要的權(quán)力制約效果，但主要局限于省和省以下地方黨組織。由于帶有明顯的組織監(jiān)督的特征，因此對頂層權(quán)力而言，其局限性是不可避免的。

黨內(nèi)實質(zhì)民主有所發(fā)展。黨內(nèi)實質(zhì)民主主要體現(xiàn)在兩個方面。一是黨內(nèi)重大決策方面。二是選人用人方面。中國共產(chǎn)黨的一個優(yōu)良傳統(tǒng)是在重大決策方面，實行廣泛的民主。黨代表大會主要文件的起草，就很能說明問題。一般都要組建一個很大的起草班子，分若干個小組開展專門調(diào)研，草稿要經(jīng)歷幾上幾下，廣泛地征求意見。最終文件可以說是集中了全黨的智慧。黨的十九大報告、《黨章》修正案和中央紀委工作報告也都是如此形成的，大會上還要分組討論，進行修改。

在選人用人方面，黨的十八大后在老傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上又有了新的創(chuàng)造。變原來的征求意見、提名推薦為廣泛的談話（簡稱為“海談”）。通過大量的談話，能夠全面深入地了解干部的情況，可以更加有效地發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的干部候選人，剔除有問題的候選人。黨的十九大之前的地方各級黨組織的換屆正是這么做的。同樣，黨的十九大每一位兩委委員候選人也都進行了征求意見，并經(jīng)過了嚴格的審查。

我們在黨內(nèi)民主發(fā)展上重視實質(zhì)民主，實質(zhì)民主也有不錯的發(fā)展，但從總體上看，特別是在形式民主方面，還比較滯后。僅對照村級民主的最佳實踐，就還有不小的差距。

綜上所述，迄今為止在黨內(nèi)監(jiān)督實踐方面所取得的進展主要是在組織監(jiān)督方面。作為一個副效果，在省和省以下，黨內(nèi)權(quán)力制約也有了實質(zhì)性變化。這些變化主要是由《決定》中的改革所引發(fā)的。黨的十八大以來的很多改革進展在黨的十九大新修改的《黨章》中都被吸納了。例如，巡視制度變成了單獨的一條，并作出了一屆任期內(nèi)實現(xiàn)巡視全覆蓋的規(guī)定（見第十四條）；派駐機構(gòu)全覆蓋也寫進了新《黨章》（見第四十五條）；“兩個為主”轉(zhuǎn)化成了概括性的一句話，即“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領(lǐng)導”（見第四十五條）；“同時報告”不僅被全部吸納，還有新的突破，即：涉及常委的，只向上一級紀委報告，刪除了原來向同級黨委報告的規(guī)定（見第四十六條）。毫無疑問，這個修改是正確的，具有重大和普遍的意義。舉一個例子就更清楚了。黨的十八大以來，紀檢系統(tǒng)內(nèi)查處了一些“以案謀私”的紀檢干部，其中一種常見情形就是泄露辦案信息，向腐敗分子通風報信。按照原來的規(guī)定，如果是調(diào)查同級黨委的常委，還要向同級黨委報告，這不相當于是制度化了的“通風報信”嗎？原規(guī)定顯然是不對的，甚至是荒謬的?；谛乱?guī)定的普遍意義，自然應(yīng)當適用于全黨。但實際上，仍然只能是對省和省以下適用。因為到了中央，由于再沒有了更高一級的紀委，新規(guī)定的原則就無法兌現(xiàn)。

為了較為清晰地展示本部分的結(jié)論，下面通過表2來體現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督實踐所取得的進展與存在的不足。實際上，即使是同一項監(jiān)督制度，在不同對象上還是有差別的。例如，存在層級（或縱向）效果遞減現(xiàn)象，同級（或橫向）不平衡性現(xiàn)象等。因此，表格中對省及省以下地方、部門和企事業(yè)單位都作了一定的層級區(qū)分。

總之，雖然黨內(nèi)監(jiān)督的歷史實踐特別是黨的十八大以來的最新實踐取得了不少的進展，但大都局限在省和省以下黨組織。而對于頂層權(quán)力的監(jiān)督，則少有進展。有鑒于此，強化對頂層權(quán)力監(jiān)督的任務(wù)就更加凸顯出來，更加急迫地擺在了全黨的面前。只要沒有把所有權(quán)力都關(guān)進制度的籠子，管住權(quán)力的任務(wù)就不能算最終完成。只要存在這種情形，就一定會對已經(jīng)取得的實踐進步帶來不確定性。一種很容易想見的情形就是，只要頂層權(quán)力對已經(jīng)關(guān)進籠子里的特定權(quán)力進行庇護，監(jiān)督效果就會受影響、打折扣甚至完全失靈。有鑒于此，在習近平總書記的名言“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”中加上“所有”兩個字，修改為“把所有權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，是有重大現(xiàn)實意義的。

解決頂層權(quán)力監(jiān)督問題的思考與建議

上一部分內(nèi)容表明，我國權(quán)力監(jiān)督實踐的一個突出特點就是在三大監(jiān)督之間存在著明顯的不平衡現(xiàn)象，組織監(jiān)督強，但權(quán)力制約和民主監(jiān)督弱。也就是說，還未形成理想的“三管齊下”或三足鼎立的格局。體現(xiàn)在監(jiān)督效果上，就是對非頂層權(quán)力（或省部及以下權(quán)力）的監(jiān)督效果比較好，而對頂層權(quán)力的監(jiān)督效果不足。針對這個特點，未來需要著力解決的焦點問題就是如何實現(xiàn)對頂層權(quán)力的有效監(jiān)督。本部分就集中于此提出解決的思路與建議。盡管在組織監(jiān)督方面，也還有進一步完善的空間。例如，巡視監(jiān)督資源的利用效率就還有較大的提升空間。按照目前一個任期內(nèi)實現(xiàn)巡視全覆蓋的基本要求，雖然有“回頭看”等的補充，但基本上相當于是平均使用監(jiān)督資源。從監(jiān)督對象的視角來看，5年內(nèi)也就只有2個月，頂多4個月時間受到巡視監(jiān)督。難道就不應(yīng)該做到在全部60個月內(nèi)實現(xiàn)巡視監(jiān)督？實際上，不同監(jiān)督對象的風險水平是不一樣的，按照風險水平的高低，確定巡視監(jiān)督的概率，再配合以機動巡視的思路，巡視監(jiān)督資源的利用效率就會大大提高。

在頂層權(quán)力監(jiān)督方面，由于組織監(jiān)督的局限性，就只能訴諸民主監(jiān)督和權(quán)力制約了。在民主監(jiān)督方面，就是要切實發(fā)展黨內(nèi)民主。這是充分發(fā)揮黨內(nèi)民主監(jiān)督作用的前提。在如何發(fā)展黨內(nèi)民主方面，思路和辦法差不多是現(xiàn)成的，即以我國村級民主為師。應(yīng)當說，我國村級民主已經(jīng)在民主發(fā)展方面創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗，尤其在形式民主方面，已經(jīng)達到了國際的水準。如果說還有什么需要改善的地方，那就是要在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上，不斷提高村民的文化和政治素質(zhì)，并以此促進實質(zhì)民主的提升。應(yīng)當說，村民素質(zhì)不高，是制約村級民主實踐效果的主要短板。在學習借鑒村級民主方面，黨內(nèi)民主是大有可為的。首先，中國共產(chǎn)黨是有著遠大理想的先進政治組織，在中國農(nóng)村可以實行和做到的，在黨內(nèi)更沒有理由實行不了或做不到。其次，黨員普遍有著較高的政治覺悟，大部分成員的文化素質(zhì)也很高，因此，在黨組織中推行村級民主，一定會取得比農(nóng)村更好的民主效果。

在權(quán)力頂層，強化權(quán)力制約的思路同樣是要切實發(fā)揮出同級間的相互監(jiān)督作用。根據(jù)黨的十九大通過的新《黨章》，執(zhí)政黨頂層共有三大機構(gòu)，即：黨的全國代表大會、中央委員會、中央紀律檢查委員會。為了能有效發(fā)揮出同級相互監(jiān)督作用，需要作出相應(yīng)的制度和機制安排，主要是兩個方面。（1）規(guī)定黨的全國代表大會是黨內(nèi)唯一的最高領(lǐng)導機構(gòu)[20]，主要負責決策，尤其是黨內(nèi)的重大決策。為確保黨代表大會的領(lǐng)導和決策作用，應(yīng)推行前些年已在地方試點的黨代會年會制。為確保黨代表大會的獨立性，應(yīng)常設(shè)專任主席一名。[21]由于黨的全國代表大會代表人數(shù)較多，建議設(shè)立常務(wù)委員會作為黨的全國代表大會的常設(shè)機關(guān)。在黨的全國代表大會內(nèi)部可以設(shè)立若干專門委員會，在大會閉會期間接受常務(wù)委員會的領(lǐng)導，承擔具體的決策和監(jiān)督工作。在監(jiān)督方面，建議設(shè)立兩個專門委員會，分別對中央委員會和中央紀委實施常態(tài)化的監(jiān)督。黨的全國代表大會實行集體領(lǐng)導，主席只有召集會議的權(quán)力。（2）中央委員會主要負責執(zhí)行和工作層面的決策，中央紀委專責監(jiān)督。中央委員會和中央紀委分別向黨的代表大會負責，為此，兩者間應(yīng)不再保留基于“雙重領(lǐng)導”體制規(guī)定而形成的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。[22]

需要指出的是，上述為強化權(quán)力制約而進行的改革與調(diào)整僅限于中央層面。黨的十八大以來在省和省以下進行的紀檢系統(tǒng)“垂直化”改革的思路和成果是好的，應(yīng)當被繼承。如果未來需要進一步發(fā)展，可考慮在紀檢系統(tǒng)內(nèi)進行力度更大的垂直化改革?？紤]到中國內(nèi)地疆域廣大，可在中央和省兩級實施上述的權(quán)力制約改革，而把每個省以下的紀委通過徹底的垂直化改革或縱向整合成一個機構(gòu)。如果是這樣，全國黨政機關(guān)內(nèi)部最終就只有32個紀委，而不是現(xiàn)在的4萬多個。如果這項縱向整合改革能夠得以實施，一定會極大地釋放規(guī)模效應(yīng)，提高黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的效率及效果。

（本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心[暨北京市社會科學基金]2018年度重大項目“健全黨和國家監(jiān)督體系研究”的階段性成果，項目編號：18ZDL30）

注釋

[1]這兩大“軍令狀”分別是十九大報告第十三部分的標題和十九大報告第十三部分第六項的標題，新華網(wǎng)，2017年10月27日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。

[2]《習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上的講話》，新華網(wǎng)，2013年1月22日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm。

[3]《中國共產(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過），新華網(wǎng)，2017年10月28日，http：//news.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/28/c_1121870794.htm。

[4]李君如：《辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨》，人民網(wǎng)，2016年5月16日，http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0516/c148980-28353617.html。

[5]任建明、楊夢婕：《國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》，《河南社會科學》，2017年第6期，第9～10頁。

[6]political will，也譯作政治意志、政治意愿等。國際學術(shù)界和實務(wù)界已經(jīng)廣泛認可，政治決心是反腐敗能否成功的重要要素。參見：莊德水：《政治決心與反腐機構(gòu)的運行績效：基于國際比較的視角》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2015年第4期，第130～141頁。

[7]習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》，2016年5月3日，第2版。

[8]《習近平強調(diào)：要以深化改革推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，新華網(wǎng)，2014年1月14日，http：//www.ccdi.gov.cn/xwtt/201401/t20140114_16998.html。

[9]人們常常同時提及獨立性和權(quán)威性，對二者的理解也是混淆的。其實，二者有本質(zhì)的區(qū)別。獨立性是由組織結(jié)構(gòu)設(shè)計等因素決定的，主要包括機構(gòu)獨立、人事獨立和預(yù)算獨立。盡管獨立性影響權(quán)威性，但權(quán)威性主要是由授權(quán)情況決定的。授權(quán)越充分，權(quán)威性就越高。參見任建明、張君翼：《中國反腐敗機構(gòu)改革研究——基于中國香港和中國內(nèi)地間的比較》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2016年第1期，第1～8頁。

[10]權(quán)力是一個系統(tǒng)，即權(quán)力體系。按照層級劃分，權(quán)力體系可以劃分為不同的層級。在分析組織監(jiān)督方面，一個重要的分類方法是把權(quán)力系統(tǒng)劃分為頂層權(quán)力和非頂層權(quán)力（或頂層以下權(quán)力）。以我國為例，頂層權(quán)力可以從不同角度來界定。例如，頂層權(quán)力是整個權(quán)力體系中省部以上且不包括省部權(quán)力的部分權(quán)力；或者，是黨內(nèi)權(quán)力體系中省部以上且不包括省部權(quán)力的部分權(quán)力；亦或，僅指中央政治局及其成員的權(quán)力。顯然，從前往后，三個定義包含的權(quán)力范圍逐漸減小。從實際使用來看，三個定義都可以。

[11]在一些國家的監(jiān)督實踐中，還對權(quán)力制約往下延伸監(jiān)督作了限制性規(guī)定。理論上，這種限制是沒有道理的。但如果真作了限定，則權(quán)力制約就有了第二個局限性，即僅局限于同級，而不能像組織監(jiān)督那樣可以往下延伸。

[12]集體行動中往往存在搭便車現(xiàn)象，即英文中的free-riding。民主監(jiān)督也是一個監(jiān)督的集體行動，是由很多人組成的。因為監(jiān)督是要花費成本的，于是，每個人都可能有機會主義傾向，都不愿意去實施監(jiān)督而愿意坐享監(jiān)督后的好處。

[13]大家習慣上都在使用“四民主兩公開”，其實，從發(fā)展的趨勢來看，財務(wù)公開已經(jīng)逐漸被納入到村務(wù)公開之中，作為其中的一部分。這個趨勢也反映在了法律修訂之中。因此，應(yīng)當將村級民主制度概括為“四民主一公開”。

[14]這或許也與我國屬于單一制國家，以及有著長期的封建集權(quán)傳統(tǒng)有關(guān)。

[15]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華網(wǎng)，2013年11月15日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm。

[16][17]《觀察：王岐山7次部署巡視工作各突出什么重點？》，人民網(wǎng)，2015年6月24日，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0624/c1001-27199344.html。

[18]《黨委（黨組）討論決定干部任免事項守則》（中組發(fā)[2016]29號），2016年11月24日。

[19]很多實務(wù)人士把“同時報告”概括為“兩報告”，其實，“同時”更表征了新規(guī)定的實質(zhì)。

[20]這與現(xiàn)行《黨章》中的規(guī)定是不同的。現(xiàn)行《黨章》中規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會?！薄包h的各級代表大會代表實行任期制?！保ㄒ姷谑畻l、第十一條）然而，從實際情況來看，黨的最高領(lǐng)導機關(guān)其實只是中央委員會。因為，在缺乏黨代表大會年會制以及黨代表大會常設(shè)負責人的情況下，在5年任期內(nèi)，黨代表大會也就是在7天左右的會期內(nèi)可發(fā)揮作用，而“在全國代表大會閉會期間，中央委員會……領(lǐng)導黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨?！保ㄒ姷诙l）

[21]常設(shè)黨代表大會主席，也就是要在黨內(nèi)恢復(fù)主席制。需要強調(diào)的是，這里的主席是指黨的代表大會的主席，而不是籠統(tǒng)的黨中央的主席，更不是中央委員會的主席。黨主席應(yīng)當從得到全黨公認的、威望高的領(lǐng)導人中產(chǎn)生，而且可以適當突破現(xiàn)有的退休年齡限制。

[22]任建明：《決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來的理論與實踐》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2012年11月上，第54頁；任建明：《建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)協(xié)調(diào)制約機制》，《理論視野》，2009年第6期，第36～37頁。

參考文獻

任建明、楊夢婕，2017，《國家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評論與對策建議》，《河南社會科學》，第6期，第8～15頁。

任建明，2012，《決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來的理論與實踐》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，11月上，第52～64頁。

任建明，2009，《建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)協(xié)調(diào)制約機制》，《理論視野》，第6期，第35～37頁。

任建明、張君翼，2016，《中國反腐敗機構(gòu)改革研究——基于中國香港和中國內(nèi)地間的比較》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，第1期，第1～8頁。

莊德水，2015，《政治決心與反腐機構(gòu)的運行績效：基于國際比較的視角》，《經(jīng)濟社會體制比較》，第4期，第130～141頁。

責 編/周于琬