摘要：政府信任的本質(zhì)是我們理解和建構(gòu)政府信任的內(nèi)在根據(jù)。對(duì)政府信任本質(zhì)的詮釋應(yīng)該溯源到信任本身。以信任的二元本質(zhì)（正當(dāng)性與應(yīng)當(dāng)性）為基礎(chǔ)，出于確保政府信任建構(gòu)之良性方向和漸進(jìn)策略的目的，政府信任的三級(jí)本質(zhì)可依次界定為：互動(dòng)性的初級(jí)本質(zhì)、善意策略性的中級(jí)本質(zhì)與道德性的終極本質(zhì)。這三級(jí)本質(zhì)之間較好地體現(xiàn)了相互依存、不斷深化和適度平衡的辯證關(guān)系，為我們建構(gòu)政府信任提供了一個(gè)循序漸進(jìn)的解釋框架。

關(guān)鍵詞：政府信任；本質(zhì)；互動(dòng)性；善意策略性；道德性

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）09-0022-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“‘正義—仁愛(ài)互補(bǔ)與社會(huì)和諧發(fā)展研究”（15BZX088）；吉林省教育廳“十三五”社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“文化心理視域下差序政府信任問(wèn)題研究”（JJKH20180811SK）。

作者簡(jiǎn)介：胡曉利（1970-），男，吉林舒蘭人，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生，吉林師范大學(xué)經(jīng)法學(xué)院副教授，主要從事公共行政學(xué)和行政法學(xué)研究。政府信任體現(xiàn)了民眾對(duì)政府的信任和支持程度，既是政府合法性的重要來(lái)源，又是反映國(guó)家治理成效的晴雨表。從某種程度上說(shuō)，擁有較高水平的政府信任意味著政府政策能夠得到更穩(wěn)定的支持，為政府提供更大的施政空間和更從容的試錯(cuò)空間。[1]因此，一定程度的政府信任是一國(guó)深化改革和促進(jìn)發(fā)展的重要軟實(shí)力?！洞髮W(xué)》中提到：“物有本末，事有終始，知所先后，則近道矣。”政府信任的本質(zhì)體現(xiàn)了政府信任的根本性質(zhì)，是提高政府信任水平、提升政府公信力的內(nèi)在根據(jù)。而信任是政府信任的邏輯起點(diǎn)，對(duì)政府信任本質(zhì)的詮釋應(yīng)該溯源到信任本身。本文嘗試從信任入手，在工具—價(jià)值理性融合視域下客觀揭示信任的本質(zhì)，并以國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于政府信任本質(zhì)的已有認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)，重構(gòu)政府信任的三級(jí)本質(zhì)。

一、工具理性與價(jià)值理性：信任研究的基本方法論

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯主張必須立足于客觀世界以外的主觀世界，從人的行動(dòng)動(dòng)機(jī)入手來(lái)探究社會(huì)現(xiàn)象背后的人的目的和意義。他創(chuàng)造性地提出了工具理性與價(jià)值理性這樣一對(duì)重要范疇，二者既構(gòu)成我們理解人的理性兩個(gè)不可分割的重要方面，又為研究心理現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象提供了個(gè)體主義和人文主義的方法論。信任是人類的一種特殊心理活動(dòng)和認(rèn)識(shí)活動(dòng)，運(yùn)用工具理性與價(jià)值理性的方法論對(duì)其分析和把握，有助于我們揭示信任的本質(zhì)。

從基本內(nèi)涵來(lái)看，工具理性試圖通過(guò)精細(xì)的理性計(jì)算以較低的成本來(lái)實(shí)現(xiàn)收益的最大化，是追求事物最大功效的效率理性。價(jià)值理性則從最終歸宿和終極關(guān)懷的立場(chǎng)出發(fā)，追問(wèn)行為對(duì)人的價(jià)值和意義，是追求行為合目的性的實(shí)質(zhì)理性。從人文社會(huì)科學(xué)研究的方法論來(lái)看，工具理性考量手段性成本與目的性收益之間的比例關(guān)系，是“外在技術(shù)層面征服自然而實(shí)現(xiàn)的人的自由的工具”[2]。價(jià)值理性則強(qiáng)調(diào)行為目的的至善性，是“內(nèi)在精神層面維系人的生命存在的目的也就是安身立命的根據(jù)”[2]。因此，在方法論意義上，工具理性和價(jià)值理性在相當(dāng)程度上是手段和目的的關(guān)系。從人的基本道德動(dòng)機(jī)來(lái)說(shuō)，工具理性是利己主義的，其所采取的手段可能是善的，也可能是惡的。價(jià)值理性則是利他主義的，服膺于純善無(wú)惡的目的性立場(chǎng)。信任作為主體的一種需要及其滿足，同樣具有工具理性和價(jià)值理性的雙重屬性。已有研究指出，主體的兩種心理需要是信任產(chǎn)生的重要原因，一種是自我保護(hù)的需要，它總是促使人們?nèi)ダ硇赃x擇實(shí)現(xiàn)自己利益最大化或者將損失減少到最低限度的行動(dòng)；一種是歸屬與愛(ài)的需要，這是指在個(gè)體之間的交往中，施愛(ài)于他人并為他人所愛(ài)的需要[3]。前者大體相當(dāng)于工具理性的范疇，后者大體相當(dāng)于價(jià)值理性的范疇。

從工具理性與價(jià)值理性的關(guān)系來(lái)看，二者既相互對(duì)立又有機(jī)統(tǒng)一。工具理性的手段性效用對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)和社會(huì)福祉具有一定的激勵(lì)功能，但如果缺失善意導(dǎo)向及價(jià)值理性的制約，則容易被極端擴(kuò)大甚至被惡意使用，進(jìn)而發(fā)生嚴(yán)重的負(fù)面效果。價(jià)值理性的目的性理想作為一種至善的崇高價(jià)值追求理應(yīng)提倡，而若沒(méi)有工具理性作為過(guò)渡，同樣無(wú)法內(nèi)化為社會(huì)公眾的真誠(chéng)信仰而陷于空洞的政治動(dòng)員及口號(hào)宣傳。在人類社會(huì)發(fā)展史上，片面追求工具理性、背棄價(jià)值理性曾一度成為主旋律，這加劇了人與自然的矛盾，最終導(dǎo)致了人與人以及國(guó)家、族群、政黨、宗教之間的矛盾，生態(tài)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)等各種危機(jī)的頻頻發(fā)生就是其中的典型表現(xiàn)。因此，工具理性和價(jià)值理性從分野走向整合就成為“人類理性與人類社會(huì)健康發(fā)展的內(nèi)在需要”[4]。與之相應(yīng)，在人文社會(huì)科學(xué)研究中，工具理性和價(jià)值理性從分立走向融合就成為基本的價(jià)值導(dǎo)向和發(fā)展態(tài)勢(shì)。因而，我們的立場(chǎng)是：在關(guān)于信任及政府信任的研究中，在適度區(qū)分工具理性與價(jià)值理性的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)融合，也就是要在工具理性與價(jià)值理性融合視域下來(lái)揭示信任及政府信任的本質(zhì)。

二、正當(dāng)性與應(yīng)當(dāng)性：信任本質(zhì)的二元向度

自20世紀(jì)50年代以來(lái)，心理學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)都對(duì)信任進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，形成了關(guān)于信任概念的多元視角。

（一）不同學(xué)科視角下的信任考察

1.心理學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)視角下的信任。心理學(xué)將信任視為一種心理狀態(tài)或者信念，屬于個(gè)體心理事件或人格特質(zhì)的范疇。多數(shù)學(xué)者用“期待”來(lái)描述這種心理狀態(tài)。具體而言，信任是個(gè)體在與他人交往中生成的一種著眼于未來(lái)的對(duì)他人行為的期待。這種期待意味著信任者對(duì)他人善意的感知和對(duì)他人能力、特長(zhǎng)的信賴[5]43，至于信任者本身是否具有善良意愿，則并未進(jìn)行深入考量。

生物學(xué)基于生存安全和互惠的個(gè)人主義立場(chǎng)來(lái)理解信任，將信任視為在個(gè)體心理認(rèn)知基礎(chǔ)上的行為選擇。人類在生存與發(fā)展的進(jìn)化過(guò)程中，逐漸認(rèn)識(shí)到互惠有利于個(gè)體的生存與發(fā)展。正是憑借著相互之間的信任，既完成了互惠性的物物交換，又適應(yīng)了高度不確定的自然環(huán)境，從而保證了個(gè)體與種族的安全與繁衍。

經(jīng)濟(jì)學(xué)基于確保自我利益實(shí)現(xiàn)和交易順利達(dá)成的理性選擇立場(chǎng)分析信任在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或經(jīng)濟(jì)交易中的功能或作用。交易雙方的相互信任既在微觀上充當(dāng)了“經(jīng)濟(jì)交換的潤(rùn)滑劑”[6]，規(guī)避了交易風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人利益，又在宏觀上維護(hù)了經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，信任發(fā)揮上述作用的前提是基于理性計(jì)算的工具性立場(chǎng)的，像資金投入一樣遵循著“投資—回報(bào)”的運(yùn)作邏輯。這種信任被形象地稱作“社會(huì)資本”或合作資源。

管理學(xué)將信任視為旨在防范風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)行為期望的內(nèi)部控制機(jī)制。以泰勒科學(xué)管理和韋伯官僚制為代表的傳統(tǒng)管理學(xué)通過(guò)建立健全規(guī)章制度和細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)等外部手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)部屬的監(jiān)督和控制，目的在于防范突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地提高工作效率。這在很大程度上忽視了部屬自身的心理因素和情感因素。當(dāng)這種外部監(jiān)督和控制處于無(wú)能與無(wú)力的狀態(tài)時(shí)，學(xué)者們開(kāi)始關(guān)注信任作為內(nèi)部控制機(jī)制對(duì)組織運(yùn)作和組織目標(biāo)的影響。

2.社會(huì)學(xué)視角下的信任。社會(huì)學(xué)把信任看作一種具有交互性的社會(huì)關(guān)系或者行為方式。信任不僅受到了人格因素、個(gè)體經(jīng)驗(yàn)等個(gè)人因素的影響，而且也受到了人際關(guān)系、社會(huì)支持等社會(huì)因素的影響[7]。信任不僅僅是一種心理上的期待，更是一種在此基礎(chǔ)上的社會(huì)交往行動(dòng)和實(shí)踐。正如德國(guó)社會(huì)學(xué)家盧曼所認(rèn)為的那樣，信任的重要之處正在于，它是一種社會(huì)關(guān)系、社會(huì)行為，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了心靈哲學(xué)和心理學(xué)的討論范圍[8]。

值得注意的是，社會(huì)學(xué)家對(duì)信任的研究，并沒(méi)有停留在社會(huì)關(guān)系或行為方式的表層，而是深入挖掘了關(guān)系和行動(dòng)背后的深層因素，主要表現(xiàn)在：一是認(rèn)為組織內(nèi)部共同的道德和價(jià)值觀為個(gè)體之間的信任奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。如福山認(rèn)為，“信任是在某一群體成員對(duì)共同文化、習(xí)俗和制度規(guī)范認(rèn)同的共同基礎(chǔ)上，成員之間的對(duì)彼此常態(tài)、誠(chéng)實(shí)、合作行為的期待?！盵9]二是從道德層面理解信任并探討了信任的本體性價(jià)值。如，吉登斯認(rèn)為，信任不同于信心這種“弱歸納知識(shí)”，信心僅是“信任中的一種要素”?！靶湃我馕吨菍?duì)‘承諾的一種跨越，這是不可化約的‘信念的一種品質(zhì)。”[10]20“在情感以及一定程度上的認(rèn)知意義上”，信任構(gòu)成了“本體安全感”賴以存在的本原和根基[10]42。

3.倫理學(xué)視角下的信任。在倫理學(xué)看來(lái)，信任是在人際交往過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的一種基本德性，是一種社會(huì)善。因?yàn)椋谌穗H交往中，情感、友誼乃至友愛(ài)的維系與養(yǎng)成，信任是蘊(yùn)含于其中的不可或缺的基本因子。

因?yàn)樾湃问且环N社會(huì)善，所以對(duì)于信任的德性品質(zhì)的理解，我們需要回到亞里士多德對(duì)善的類型化研究上來(lái)。亞里士多德把善分為三種：一是始終為一種目的的善，這是因自身緣故而追求的；二是既為目的又為手段的善，這是既可因自身緣故，又可因其他事物緣故而追求的；三是僅為手段的善，這是只因其他事物的緣故而追求的[11]。信任就其自身性質(zhì)來(lái)講，既可因自身緣故，又可因其他事物緣故而追求，因而屬于既為目的又為手段的善。其中，“自身”意味著把信任善作為人與生俱來(lái)的、內(nèi)在的、固有的德性，是信任的應(yīng)然狀態(tài)，因而可以稱之為信任的應(yīng)當(dāng)性。應(yīng)當(dāng)性因?yàn)椤俺鲇谧陨硪庠傅?，非可操縱性的，也非功利性的考量”[12]而成就了真正意義上的信任。因而，它既可以形成良好的社會(huì)秩序，又可以造就個(gè)體的責(zé)任心?！捌渌挛铩币馕吨研湃紊谱鳛閷?shí)現(xiàn)信任方合法、正當(dāng)權(quán)益的手段，因?yàn)樾湃畏绞窃诜囊?guī)范和習(xí)俗的前提下基于合法、正當(dāng)?shù)睦嫘枨髞?lái)?yè)Q取被信任方的回應(yīng)，因而可以稱之為信任的正當(dāng)性。正當(dāng)性基于善意的利己主義立場(chǎng)出發(fā)來(lái)理解信任，為現(xiàn)存體制和社會(huì)環(huán)境所認(rèn)可，可以作為信任的起點(diǎn)。而應(yīng)當(dāng)性基于非功利性的利他主義立場(chǎng)出發(fā)來(lái)詮釋信任，為現(xiàn)存體制和社會(huì)環(huán)境所鼓勵(lì)，應(yīng)當(dāng)作為信任的歸宿。這樣，倫理學(xué)就在信任的正當(dāng)性（起點(diǎn)）和應(yīng)當(dāng)性（歸宿）之間鋪設(shè)了一條漸近的、良性的平衡之路。

（二）不同學(xué)科視角下的信任分析

根據(jù)前文對(duì)工具理性和價(jià)值理性的基本界定和對(duì)信任多學(xué)科視角的梳理，我們把諸學(xué)科對(duì)信任概念的認(rèn)識(shí)根據(jù)其基本傾向做出如下區(qū)分：

1.工具理性歸屬。首先，心理學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)均將信任理解為手段性的存在，或慰藉自身心理，或保障個(gè)體和種群生存，或增強(qiáng)組織效能，因而是工具理性的。并且這樣一種工具理性并不一定是以信任者的善良意愿為前提，信任者的道德意愿存在著善與惡兩種可能，因而沒(méi)有明確信任關(guān)系建構(gòu)的良性方向?！罢缤飞f(shuō)，這種被定義的信任（信任被看作是潛在價(jià)值和未來(lái)收益的主觀可能性的精確計(jì)算，作者注）幾乎不能對(duì)理解人類行為有什么幫助，而這種行為可以更吝嗇地被經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所解釋?！盵13]449-450其次，倫理學(xué)的正當(dāng)性將信任作為滿足信任者合法、正當(dāng)權(quán)益的手段，雖然也具有一定的工具理性色彩，但與心理學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)意義上的工具理性是有鮮明差別的。一是這種正當(dāng)性是以信任者的善良意愿為基礎(chǔ)的手段善，摒棄了手段之惡，保證了信任關(guān)系建構(gòu)的良性方向。二是這種正當(dāng)性并不是從終極意義上來(lái)加以理解的，僅僅作為信任善的起點(diǎn)，要以應(yīng)當(dāng)性的信任善為依歸。

2.價(jià)值理性歸屬。社會(huì)學(xué)將信任作為一種社會(huì)現(xiàn)象置于主體與客體的互動(dòng)關(guān)系之中進(jìn)行考察，并從組織價(jià)值觀和本體性安全層面關(guān)注信任雙方的文化認(rèn)同、道德品質(zhì)乃至“準(zhǔn)宗教元素”，試圖揭示信任的“深一層的要素”，其總體上是歸屬于價(jià)值理性的。但社會(huì)學(xué)對(duì)信任的“深一層的要素”并沒(méi)有給出進(jìn)一步的解釋。而倫理學(xué)的應(yīng)當(dāng)性則將信任作為一種內(nèi)在信仰和終極價(jià)值來(lái)追求，兼顧了個(gè)體性和社會(huì)性，在注重提升個(gè)體的德性品質(zhì)的同時(shí)，也著眼于友善和諧的人際關(guān)系和社會(huì)良好道德風(fēng)尚的形成，是完全契合價(jià)值理性的。因此，就對(duì)信任概念把握的徹底性和完整性而言，倫理學(xué)的應(yīng)當(dāng)性所呈現(xiàn)的價(jià)值理性傾向更為明顯，更為地道。

綜合以上分析，就不同學(xué)科的信任歸屬而言，心理學(xué)、生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)視角下的信任，都表現(xiàn)出相當(dāng)程度上的工具理性與價(jià)值理性分野的局限。只有倫理學(xué)對(duì)信任的把握體現(xiàn)出工具理性（正當(dāng)性）和價(jià)值理性（應(yīng)當(dāng)性）融合的意蘊(yùn)?；诠ぞ呃硇院蛢r(jià)值理性相融合的方法論，我們?cè)诠ぞ呃硇詫用孢x取了倫理學(xué)的正當(dāng)性，在價(jià)值理性層面選取了倫理學(xué)的應(yīng)當(dāng)性作為信任概念的兩個(gè)基本維度。那么，正當(dāng)性和應(yīng)當(dāng)性是否是對(duì)信任本質(zhì)的科學(xué)揭示呢？“本質(zhì)是事物的根本性質(zhì)，是事物本身所固有的，決定事物的性質(zhì)、面貌和發(fā)展的根本屬性。”[14]列寧在《哲學(xué)筆記》中說(shuō)：“人的思想由現(xiàn)象到本質(zhì)，由所謂初級(jí)的本質(zhì)到二級(jí)的本質(zhì)，這樣不斷地加深下去，以至于無(wú)窮?！盵15]對(duì)事物的多級(jí)本質(zhì)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)這樣理解：“初級(jí)本質(zhì)是二級(jí)本質(zhì)的基礎(chǔ)；人們?nèi)グ盐粘跫?jí)本質(zhì)是為了更深入地把握二級(jí)本質(zhì)，把握了二級(jí)本質(zhì)則能更徹底地把握初級(jí)本質(zhì)，并且進(jìn)而深入認(rèn)識(shí)三級(jí)、四級(jí)……本質(zhì)?！盵16]也就是說(shuō)，我們對(duì)事物本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，只要把握住事物的根本性質(zhì)，是可以由表及里、由淺入深來(lái)揭示事物的多級(jí)本質(zhì)的。信任在實(shí)質(zhì)上是人與人之間的相互信任，在過(guò)程上應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)持續(xù)性的良性互動(dòng)的發(fā)展歷程。因而，對(duì)信任本質(zhì)的界定不僅要明確信任關(guān)系建構(gòu)的良性方向和漸進(jìn)策略，更要契合人的自由和發(fā)展；不僅要基于人的理性權(quán)衡和物質(zhì)欲求，更要考量人的內(nèi)在信仰和精神需求。而前文所揭示的倫理學(xué)意義的正當(dāng)性和應(yīng)當(dāng)性完全符合上述理念，就是對(duì)信任本質(zhì)的科學(xué)揭示。

三、互動(dòng)性、善意策略性與道德性：政府信任本質(zhì)的三級(jí)重構(gòu)

依據(jù)前文所述，信任的本質(zhì)包括正當(dāng)性和應(yīng)當(dāng)性兩個(gè)層面。我們以信任的二元本質(zhì)為基準(zhǔn)，在合理吸納和整合國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于政府信任本質(zhì)已有觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，嘗試重構(gòu)政府信任的三級(jí)本質(zhì)。

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)政府信任本質(zhì)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)超越單一的個(gè)體心理層面的靜態(tài)思維，有學(xué)者明確提出，“政府信任的本質(zhì)是公民與政府的交互關(guān)系”[17]。甚至有個(gè)別學(xué)者主張，“政府信任在本質(zhì)上是一種公眾與政府之間的良性互動(dòng)?！盵18]我們認(rèn)為，從互動(dòng)到良性互動(dòng)體現(xiàn)了對(duì)政府信任本質(zhì)認(rèn)識(shí)的漸進(jìn)性、過(guò)程性和方向性，為我們認(rèn)識(shí)政府信任的多級(jí)本質(zhì)提供了基本思路。但學(xué)界對(duì)于良性互動(dòng)的基本內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)過(guò)程并未給予應(yīng)有的揭示。良性互動(dòng)是主客體雙方從善良意愿到良好結(jié)果的動(dòng)態(tài)過(guò)程。因此，在建構(gòu)政府信任關(guān)系的過(guò)程中，良性互動(dòng)的達(dá)成首先取決于公眾與政府及公務(wù)員的善良意愿，然后才有可能談得上操作層面的精良。已有研究發(fā)現(xiàn)，“如果人們感到有關(guān)權(quán)威者在基本動(dòng)機(jī)上是以善意的方式行動(dòng)的話，那么，他們似乎就易于寬恕種族主義和性別岐視的表面特征。”[13]451客觀來(lái)講，公眾與政府及公務(wù)員的道德意愿都會(huì)有善意與惡意之分。即使是善意，也會(huì)呈現(xiàn)境界與程度的差別。在此，我們就有必要考察以道德意愿為基點(diǎn)的信任類型作為我們分析和整合的基礎(chǔ)。我們注意到，埃里克·尤斯拉納在《信任的道德基礎(chǔ)》中，根據(jù)信任“在解決集體行動(dòng)的問(wèn)題時(shí)”所起的作用不同，將信任分為策略信任和道德主義信任兩類。其中，策略信任是“為了具體目的、有選擇地信任他人”，“反映出我們對(duì)人們將怎樣行動(dòng)所持的期望”[19]。也就是說(shuō)，策略信任將信任他人作為實(shí)現(xiàn)某種具體目的的手段，是信任主體對(duì)信任客體的善意與能力進(jìn)行理性判斷和自我評(píng)估后，得出其能夠被賦予信任的結(jié)果。道德主義信任是“普遍地信任他人”，秉持“人們應(yīng)該相互信任”的信條，是“對(duì)人應(yīng)該怎樣行動(dòng)的一種表述”[19]。也就是說(shuō)，道德主義信任是不需要回報(bào)的，強(qiáng)調(diào)信任本身就是信任行為的目的。在本文中，出于表述精煉的原因，我們將策略信任和道德主義信任分別稱為“策略性信任”和“道德性信任”。根據(jù)前面我們對(duì)工具理性與價(jià)值理性以及信任本質(zhì)的二元分析，策略性信任屬于工具理性范疇，是一種利己主義的信任。從信任主體和信任客體是否具有善良意愿出發(fā)，我們可以將之分為善意策略性信任和惡意策略性信任兩類。顯然，信任的正當(dāng)性要求我們秉持善意的策略性信任，摒棄惡意的策略性信任。而道德性信任則屬于價(jià)值理性范疇，是信任應(yīng)當(dāng)性的必然要求，是一種純粹的利他主義的信任。就對(duì)政府信任本質(zhì)的認(rèn)識(shí)來(lái)說(shuō)，從善意策略性信任到道德性信任，既保證了政府信任建構(gòu)的良性方向，又使其具有循序漸進(jìn)的提升空間。同時(shí)，考慮到學(xué)界將互動(dòng)性作為政府信任本質(zhì)屬性的已有認(rèn)識(shí)，以及善意策略性信任和道德性信任都需要在公眾與政府的互動(dòng)過(guò)程中建構(gòu)的邏輯前提，我們將政府信任本質(zhì)界定為依次漸進(jìn)的三個(gè)級(jí)別：互動(dòng)性、善意策略性和道德性。

（一）互動(dòng)性：政府信任的初級(jí)本質(zhì)

在初級(jí)意義上，互動(dòng)性意味著公眾和政府之間的雙向互動(dòng)關(guān)系，這種互動(dòng)關(guān)系在客觀上是由公眾期待和政府回應(yīng)所構(gòu)成的完整結(jié)構(gòu)。政府信任既涉及到公眾的情感需求、道德意愿和理性判斷，又涉及到政府的行政精神、績(jī)效表現(xiàn)和回應(yīng)質(zhì)量，如果公眾僅有心理期待而未付諸實(shí)踐行動(dòng)，或者公眾在付諸實(shí)踐行動(dòng)后，而政府沒(méi)有做出回應(yīng)，都不能稱之為完整意義的政府信任。有些學(xué)者僅僅把政府信任理解為公眾對(duì)政府的可預(yù)期的正面期待，或者理解為公眾對(duì)公務(wù)員群體形象和政府行為質(zhì)量的心理評(píng)價(jià)，而忽視了公眾與政府的互動(dòng)、合作關(guān)系，是有失片面的。相對(duì)于普通的人際信任，在公共行政實(shí)踐中，因?yàn)檎貞?yīng)缺失而導(dǎo)致政府信任建構(gòu)障礙的情況更為突出，將互動(dòng)性作為政府信任的一級(jí)本質(zhì)是十分必要的。可以說(shuō)，互動(dòng)性已經(jīng)觸及到了政府信任的本質(zhì)，構(gòu)成了我們進(jìn)一步理解政府信任本質(zhì)的基礎(chǔ)，因此，我們將之稱為政府信任的初級(jí)本質(zhì)。

但從客觀上來(lái)講，公眾和政府之間的互動(dòng)質(zhì)量和層次是有差別的。良性互動(dòng)應(yīng)成為政府信任的理想模式和發(fā)展趨向。之所以把互動(dòng)性界定為政府信任的初級(jí)本質(zhì)，更為重要的原因則是，互動(dòng)性沒(méi)有考慮公眾和政府之間的合作是否是基于良性的，而公眾和政府及公務(wù)員的善良意愿應(yīng)該首先考慮其中。在公共行政實(shí)踐中，無(wú)論是政府還是公眾都有可能基于惡意去構(gòu)建政府信任關(guān)系。對(duì)于政府而言，可能會(huì)基于欺騙來(lái)維護(hù)自己的公共形象，也可能基于自身的尋租行為來(lái)回應(yīng)公眾的心理期待，而公眾也可能基于潛規(guī)則，采取托人、賄賂等不正當(dāng)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的心理預(yù)期。因此，互動(dòng)性因?yàn)闆](méi)有排除公眾和政府的不善意愿，沒(méi)有明確政府信任建構(gòu)的良性方向而具有其先天的局限性，僅僅觸及到了政府信任本質(zhì)的表層。我們還應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步挖掘政府信任的深層本質(zhì)。

（二）善意策略性：政府信任的中級(jí)本質(zhì)

在中級(jí)意義上，善意策略性意味著公眾和政府之間的善意互惠型社會(huì)關(guān)系。在政府信任建構(gòu)的歷史進(jìn)程中，善意策略性既有其自身的優(yōu)勢(shì)，又具有一定程度的局限。善意策略性的優(yōu)勢(shì)在于公眾與政府雙方的善良意愿?；谛湃蔚恼?dāng)性，善意策略性將善意的工具理性引入到政府信任關(guān)系之中，要求公眾和政府在嚴(yán)格遵守慣例和社會(huì)規(guī)范的情況下去共同打造良性的信任關(guān)系。由此可以看出，善意策略性從手段上排除了公眾和政府之間的惡意信任關(guān)系，從而明確了公眾和政府互動(dòng)的良性前提，保證了政府信任建構(gòu)的良性方向。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉為主旋律的現(xiàn)代社會(huì)，善意策略性的政府信任能夠較好地彌合公眾之間、政民之間的利己主義價(jià)值觀和利他主義價(jià)值觀的沖突，容易在較大范圍內(nèi)、較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)和較廣人群中成為基本共識(shí)，因而可以作為謀求公眾與政府信任良好信任關(guān)系的起點(diǎn)。

而善意策略性的局限性在于其策略性。公眾和政府之間的信任是基于工具主義的理性選擇和精準(zhǔn)計(jì)算的立場(chǎng)，彼此之間的信任是作為實(shí)現(xiàn)各自特定目的的手段而存在的。對(duì)于公眾而言，其對(duì)政府的信任是實(shí)現(xiàn)自己合法、正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益的手段。對(duì)于政府而言，其對(duì)公眾心理期待的回應(yīng)同樣是作為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和公共行政價(jià)值的手段而存在的。因而，善意策略性對(duì)政府信任本質(zhì)的理解，雖然實(shí)現(xiàn)了從互動(dòng)關(guān)系的淺層到善意工具理性深層的跨越，但與信任的應(yīng)當(dāng)性相比，良性互動(dòng)的程度仍然處于較低層次。我們將善意策略性稱為政府信任的中級(jí)本質(zhì)。因此，政府信任的本質(zhì)并沒(méi)有在根本上被揭示出來(lái)，仍然需要進(jìn)一步拓展和深化。

（三）道德性：政府信任的終極本質(zhì)

在終極意義上，道德性意味著公眾和政府的純粹利他型社會(huì)關(guān)系。相對(duì)于善意策略性，道德性的最大優(yōu)點(diǎn)在于，公眾與政府已經(jīng)將信任內(nèi)化為自身高尚的精神需求，信任本身就是行為的目的，也就是說(shuō)，道德性信任已經(jīng)將信任升華為信賴甚至信仰。對(duì)于公眾而言，由于對(duì)政府善的價(jià)值預(yù)設(shè)的認(rèn)同，能夠超越利己主義的動(dòng)機(jī)，秉持“我們應(yīng)該信任政府”的政治信條，從公共利益和政府角度去理智表達(dá)自己的心理期待。對(duì)于政府而言，由于善治理念的普及和公共行政精神的培育，能夠超越自我計(jì)算的功利性動(dòng)機(jī)，從民生福祉和公共價(jià)值的角度去合理回應(yīng)公眾的心理期待。也就是說(shuō)，在道德性的政府信任中，公眾和政府都能基于價(jià)值理性的立場(chǎng)去構(gòu)建雙方之間的信任關(guān)系，公眾的心理期待與政府的合理回應(yīng)形成了理想狀態(tài)的一致。由此，我們對(duì)政府信任本質(zhì)的探索，已經(jīng)從善意的策略性跨越到了純善的道德性，實(shí)現(xiàn)了由工具理性向價(jià)值理性的根本性轉(zhuǎn)換，政府信任的本質(zhì)在終極意義上被揭示出來(lái)。因此，我們把道德性稱為政府信任的終極本質(zhì)。

圖1政府信任的三級(jí)本質(zhì)綜上所述，政府信任本質(zhì)是由互動(dòng)性、善意策略性和道德性組成的三級(jí)結(jié)構(gòu)（如圖1所示）。在政府信任的三級(jí)本質(zhì)之間，互動(dòng)性是善意策略性和道德性的基礎(chǔ)，善意策略性和道德性則保證了互動(dòng)性的良性方向。在具備互動(dòng)性這一客觀基礎(chǔ)上，善意策略性是政府信任建構(gòu)的起點(diǎn)，道德性是政府信任建構(gòu)的歸宿。公眾與政府在信任關(guān)系中的良性互動(dòng)的尺度就存在于善意策略性和道德性之間。因此，這三級(jí)本質(zhì)之間較好地體現(xiàn)了相互依存、不斷深化和適度平衡的辯證關(guān)系，為建構(gòu)政府信任提供了一個(gè)循序漸進(jìn)的解釋框架。

在羅姆·阿爾看來(lái)，公眾和政府或制度之間的信任關(guān)系在很大程度上是人與人之間的信任關(guān)系的延伸。而“信任某人和被某人信任，既構(gòu)成一個(gè)本質(zhì)上具有實(shí)際特征的心理傾向和信仰模式，也構(gòu)成一種道德責(zé)任模式”[20]。在中國(guó)的歷史傳統(tǒng)中，作為意識(shí)形態(tài)的儒家文化不僅非常重視公眾對(duì)政府的信任，而且賦予人性與政府以善的價(jià)值預(yù)設(shè)。由于對(duì)“自古皆有死，民無(wú)信不立”（《論語(yǔ)·顏淵》）理念的體認(rèn)，公眾信任政府成為治理國(guó)家之頭等要?jiǎng)?wù)。從“正德、利用、厚生”之“三事”（《尚書·大禹謨》）到“修身、尊賢、親親、敬大臣、體群臣、子庶民、來(lái)百工、柔遠(yuǎn)人、懷諸侯”之“九經(jīng)”（《中庸》），體現(xiàn)了中國(guó)悠久的善政傳統(tǒng)和豐富的善政內(nèi)涵，以“集體的、歷史的系譜”[5]116方式，形成了獨(dú)具特色的信任文化。這種信任文化由于歷史積淀和代際傳遞也深刻影響著現(xiàn)代中國(guó)民眾的政治心理。因此，本文以主客體道德意愿及動(dòng)機(jī)的角度重構(gòu)政府信任的三級(jí)本質(zhì)，契合了中國(guó)的政治文化傳統(tǒng)，以此為基本框架和理論前提去進(jìn)一步研究中國(guó)政府信任問(wèn)題也就具有了歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)指出的是，這三級(jí)本質(zhì)僅是我們基于特定的研究方法論對(duì)政府信任本質(zhì)的抽象，具有馬克斯·韋伯所說(shuō)的理想模型特質(zhì)，對(duì)于其具體的生成機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑則有待深入探討。

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