黃 麗 ，羅 鋒 ，陸永松

（1.佛山科學技術學院經濟管理與法學院，廣東佛山528000；2.廣東省農業(yè)廳發(fā)展計劃處，廣東廣州510500）

一、引言

農業(yè)保險是支持農業(yè)發(fā)展的重要制度性措施。然而由于農業(yè)風險的特殊性和弱可保性，農業(yè)保險的發(fā)展離不開政府扶持和補貼（世界銀行，2010）。我國2004-2017的中央1號文件（2011年除外）都對政策性農業(yè)保險發(fā)展提出了指導意見，公共財政補貼農業(yè)保險的力度不斷加大。按照中央文件精神指引，廣東省自2007年開始試點由財政補貼的政策性農業(yè)保險，2016年全省政策性農業(yè)保險費收入達到10.63億元（不含深圳），為2007年（1278萬元）的83倍多，較2015年同比增長19.09%，比全國平均增速高出7.61個百分點，為1148萬農戶的農業(yè)生產提供了501億元的風險保障，開辦農險區(qū)域覆蓋全省所有地市。然而，截至2016年，廣東省政策性農業(yè)保險的保險深度（保費收入占農業(yè)生產總值的比例）僅為0.29，遠低于全國0.60的平均水平，與廣東省作為經濟強省和農業(yè)大省的地位嚴重不符。本文主要對廣東省政策性農業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題進行分析，在此基礎上探討未來創(chuàng)新發(fā)展思路。

二、廣東省政策性農業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

（一）廣東省政策性農業(yè)保險試點險種基本情況

按照中央文件精神指引，廣東省自2007年開始啟動由財政補貼的政策性農業(yè)保險，首先開辦的險種是能繁母豬保險，2009年和2010年陸續(xù)設立農房保險、水稻種植保險；2013年開辦蔬菜險和森林險；2014年后險種推進速度顯著加快，截至2017年底已逐步形成包括基本項目（6個險種）、補充項目（5個險種）、創(chuàng)新項目（7個險種）三大類在內的農業(yè)保險體系（見表1）。

表1 廣東省政策性農業(yè)保險省級試點險種（截至2017年12月）

（二）廣東省政策性農業(yè)保險保費收入和賠付情況

1.總體來看，近十年來廣東省政策性農業(yè)保險保費收入增長迅速，但年增長率呈現(xiàn)較大波動 2007年廣東省政策性農業(yè)保險保費收入僅為1278萬元，較2006年下降17.92%，引入政府財政補貼后，2008年出現(xiàn)井噴式增長，年增長率達到1192.64%，為16520元，但是隨后的2009年又下降了34.35%。之后2011年-2013年增長十分強勁，增速分別達到76.17%、127.99%和50.36%。2014年到2016年增速又有所減緩。和2010年均出現(xiàn)一定比例的下降（具體情況見表2）。這說明相關政策制定對廣東農業(yè)保險的發(fā)展影響十分顯著，部分地區(qū)存在運動式推廣現(xiàn)象。

2.農業(yè)保險賠付率趨于穩(wěn)定 2007-2010年廣東省政策性農業(yè)保險的賠付率除2008年為65.01%，其余年份均超過了90%，其中2009年高達102.42%。但2010年以后，賠付率一直穩(wěn)定在40%—60%這一區(qū)間（具體情況見表2）。這說明農業(yè)保險險種精算科學性有待進一步提高。

表2 廣東（不含深圳）政策性農業(yè)保險保費收入和政府補貼情況單位（萬元）

3.政策性農業(yè)保險補貼金額逐年增長，目前各級財政補貼比例超過了80%

目前廣東省包含中央財政補貼在內的四級財政補貼險種有9個，即水稻、森林、能繁母豬、生豬和3個涉農補充險種，其余險種由省、市、縣三級財政進行補貼。

2016年廣東省政策性農業(yè)保險的保費收入1063881萬元中，農民自繳保費20005.1萬元，占比18.80%，其余均為各級財政補貼，占比81.20%（見圖1）。

圖1 廣東省政策性農業(yè)保險保費收入構成（萬元）

三、廣東省政策性農業(yè)保險發(fā)展存在的問題

（一）創(chuàng)新險種較少，且多數(shù)險種覆蓋率不高

目前，廣東省目前開辦的省級農業(yè)保險品種僅18個，只覆蓋了最基本的農作物，且除了水稻種植險覆蓋率達到87%以外，其余險種覆蓋率均較低，生豬、家禽保險覆蓋率分別為12%和15%（見表3）。

表3 2016年主要農險品種承保情況

（二）各險種保險金額普遍較低，難以滿足農戶特別是新型農業(yè)經營主體的保障需求

從表4的情況可以看出，與江蘇、浙江、福建和山東這幾個發(fā)達省份相比，廣東主要農產品保險的保障金額處于最低水平，難以保障農業(yè)生產的物化成本投入。隨著現(xiàn)代農業(yè)的迅速發(fā)展，大量新型農業(yè)主體不斷涌現(xiàn)，不僅需要對自然風險進行防范規(guī)避，也需要對經濟風險進行管理。

表4 2016年主要農險品種保障金額（元）

（三）各地區(qū)農業(yè)保險發(fā)展極不均衡

從2015年廣東省情況來看，全省農業(yè)保險深度（農業(yè)保險保費收入占農業(yè)增加值的比重）平均為0.27%，排名前五的區(qū)域分別為河源（0.71）、清遠（0.66）、韶關（0.53）、湛江（0.46）、梅州（0.43）；而經濟較為發(fā)達的珠三角城市中山、肇慶、東莞三市農業(yè)保險深度最低，則僅為0.01%左右，佛山、廣州、珠海分別為0.04%、0.10%和0.13%（見表5）。這說明廣東省農業(yè)保險的發(fā)展程度與經濟發(fā)展程度關系并不密切，甚至經濟相對發(fā)達的珠三角城市農業(yè)保險發(fā)展反而滯后于經濟落后的粵西粵北地區(qū)。

表5 2015年廣東省各地市農業(yè)保險發(fā)展情況（不含深圳）

（四）參與市場經營的農業(yè)保險機構較少，存在高度壟斷現(xiàn)象

截至2016年底，在全國范圍內開辦農業(yè)保險業(yè)務的保險機構共31家，但在廣東省經營農業(yè)保險業(yè)務的保險機構僅9家，多數(shù)保險機構包括在國內農險市場份額排名前15的國元農業(yè)、安華農業(yè)、中航安盟、安信農業(yè)、中原農業(yè)、錦泰財產等均未在廣東設立分支機構（見表6）。其中，在廣東開展農業(yè)保險業(yè)務的機構中，人保股份占據(jù)絕對壟斷地位，2016年其在廣東省的市場份額高達71.84%，而在全國范圍內該機構市場份額為46.40%；其次為陽光農業(yè)和中華聯(lián)合，2016年分別占廣東省的市場份額的13.93%和9.84%，其余6家市場份額均極低（見表7）。高度的市場壟斷使得保險機構缺少業(yè)務創(chuàng)新的動力和熱情。

表6 各保險機構在全國及廣東農業(yè)保險保費收入統(tǒng)計（2014-2016年）（單位：萬元）

（續(xù)上表）

表7 各保險機構在廣東及全國的市場份額對比

四、廣東省政策性農業(yè)保險創(chuàng)新策略探討

（一）開設農業(yè)保險新品種，并提供可供選擇的多層次保障水平

目前廣東省農業(yè)正處于向現(xiàn)代農業(yè)轉型的高速發(fā)展時期，農業(yè)經營主體不斷分化，小規(guī)模農戶和大量規(guī)?；男滦徒洜I主體同時并存。與小農經營不同，新型農業(yè)主體不僅經營農作物品種多樣化，而且對于農產品價格風險也有較大規(guī)避需求。因此，廣東省必須盡快增設新的農業(yè)保險品種，并提高相應的保障水平。具體做法一是從省級層面統(tǒng)一增設新險種，并借鑒國外和江浙地區(qū)的經驗，試點價格保險和收入保險，提供多層次的保障水平供不同類型的農業(yè)經營者進行選擇。二是鼓勵各地市創(chuàng)新具有地方特色的農產品保險，擴大農作物覆蓋率。三是對農作物保險的保費和保障水平進行科學匹配。2010年以來，廣東省農業(yè)保險綜合賠付率水平一直在50%左右，因此有空間適當下調農業(yè)保險費率。

（二）加大對新增地方性農業(yè)保險品種的省級補貼力度

由于農業(yè)的比較收益相對低下，農業(yè)產值較高的縣市往往是經濟和政府財政收入較低的地區(qū)。因而對于地方性農業(yè)保險品種如果縣市級政府承擔保費補貼比例過大，會給其帶來較大的財政壓力，反過來又制約了其推廣農業(yè)保險的積極性。在中央政府僅對基本農產品進行補貼的情況下，省級財政應承擔地方特色農產品保險保費補貼的主要責任，以實現(xiàn)區(qū)域公平，也有利于地方特色農產品保險的推廣。

（三）組織統(tǒng)一的農業(yè)保險監(jiān)管協(xié)調機構

按我國2012年制定的《農業(yè)保險條例》，第四條規(guī)定“國務院保險監(jiān)督管理機構對農業(yè)保險業(yè)務實施監(jiān)督管理。國務院財政、農業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務、民政等有關部門按照各自的職責，負責農業(yè)保險推進、管理工作?！钡牵壳皣鴦赵翰]有設立專門機構負責協(xié)調財政、保險監(jiān)督管理、國土資源、農業(yè)、林業(yè)、氣象相關部門對農業(yè)保險的管理工作，因此省級政府應盡快組建一個職能部門負責農業(yè)保險發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，并實現(xiàn)多部門信息共享。

（四）由多家保險機構共同組建“共保體”保證市場有序競爭

我國《農業(yè)保險條例》提出“政府引導、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進”的農業(yè)保險運營結構。廣東目前農業(yè)保險市場已經有9家商業(yè)保險機構參與運營，但是人保股份一家市場份額高達70%以上。為了保證市場有序發(fā)展，比較適宜的模式是借鑒浙江省的經驗，通過公開招標的方式組建多家保險機構參與的“共保體”聯(lián)合經營農業(yè)保險。

（五）建立對基層政府和保險公司的績效評價機制

政策性農業(yè)保險既需要頂層設計，也離不開基層組織和市場經營主體的配合，因此必須構建針對基層組織和市場經營主體的約束激勵機制。較為可行的做法是組織第三方公司（中介機構）對承保機構農業(yè)保險經營業(yè)績、業(yè)務創(chuàng)新、風險管理、合規(guī)經營、服務網(wǎng)點、理賠效率等方面進行績效評價，同時對市縣級農業(yè)保險覆蓋率、保險深度的年度考核工作，保證農業(yè)保險的順利推行。

（六）建立省級農業(yè)巨災保險制度

黨的十八屆三中全會和2014年中央政府工作報告中明確提出建立巨災保險制度，目前全國已有十余個省份開始試點專門的農業(yè)巨災保險模式，但是廣東省并未把農業(yè)巨災與其他災害分離承保，一方面在出現(xiàn)大范圍的干旱、洪澇、臺風天氣時引致農業(yè)巨災時難以及時對受損農戶進行足額救助，無法滿足農業(yè)經營者特別是規(guī)模經營農戶的風險保障需求；另一方面，各國實踐證明，農業(yè)保險賠付率的離散系數(shù)是一般農業(yè)保險的10倍左右，如果沒有完善的農業(yè)保險大災風險管理制度，保險公司就有可能面臨破產風險。目前江蘇省的作法是建立省市縣三級“大災風險準備金”，當某地出現(xiàn)大災不足以進行賠付時，可以向上一級資金池申請資金融通，十分值得借鑒。在此基礎上，筆者認為，當資金池的資金也不足以賠付時，政府應承擔最后的兜底責任，至少應設計一種融資機制，允許保險公司及時向其他金融機構進行資金融通，共渡難關。