周曉咪

[摘 要] 我國社會現(xiàn)處于改革全面深入的時期，社會各方面普遍都呈現(xiàn)出不同以往的變化，其中社會矛盾愈加尖銳，各種危機事件頻發(fā)，影響和諧社會的建設(shè)。危機事件的處置不僅需要政府的強硬舉措，還需要全社會包括非政府組織的協(xié)同治理。非政府組織參與社會危機事件的治理有著獨特的優(yōu)勢及作用，但同時也存在較多的局限性。文章從非政府參與社會危機事件治理的困境出發(fā)，試圖提出解決這些困境、提升非政府組織參與危機事件治理能力的一系列對策。

[關(guān)鍵詞] 非政府組織；危機事件；困境；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 072

[中圖分類號] C916 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）15- 0179- 03

0 前 言

如今我國改革事業(yè)已經(jīng)進入全面深入的階段，我國社會狀況千變?nèi)f化，社會矛盾日漸突出。其中危機事件嚴(yán)重影響了國家的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定，如非典事件、禽流感事件等等。這不僅給人們帶來災(zāi)害和創(chuàng)傷，也阻礙了整個社會和國家的和諧發(fā)展，不僅如此，此類事件更顯現(xiàn)出一種迅速上升的趨勢，不斷考驗著我國政府處理危機事件的能力。而非政府組織是20世紀(jì)80年代“全球性結(jié)社革命”的產(chǎn)物。非政府組織又稱為第三體系或者第三部門，是一個介于政府體系和市場體系之間的龐大的社會組織體系[1]，具有草根性、自主性、非營利性等特點，并且擅長于做政府不愿意或不便于做的事情，因此對非政府組織在危機事件中的治理作用不僅有利于非政府組織自身的發(fā)展，最重要的是能夠為危機事件應(yīng)急處理的實踐提供借鑒。

1 非政府組織參與危機事件治理的相關(guān)理論

非政府組織，具體是指由一定的社會成員自愿組成、具有穩(wěn)定組織形式和法律地位、獨立于政府和企業(yè)運作、不以營利為目的的社會公益性組織[2]。它被認(rèn)為是除了政府和市場的第三種力量，具有獨特的優(yōu)勢，可以填補政府和市場的短板。因此，非政府組織參與危機事件治理具有可行性和必要性，同時，相應(yīng)理論依據(jù)也為人們提供了非政府組織作為多元治理主體參與危機治理的有效思路。

1.1 治理理論

治理理論興起于20世紀(jì)90年代。它的主要內(nèi)容有三點。 一是重視社會管理力量的多元化。利益主體多元化稱為如今時代最突出的特點。社會系統(tǒng)不僅僅只是再由政府管控，更多的企業(yè)、公民、社會團體等都加入到其中，成為組成社會體系的一系列因素。在危機事件治理過程中，只依靠政府的干預(yù)行為是不夠的。政府管理的短板需要非政府組織利用獨特的優(yōu)勢來填補，輔助政府提高社會治理效果。二是政府角色的重新定位。在舊的社會治理格局中，政府的角色定位普遍是權(quán)利的所有者，規(guī)則的制訂者，但是在新的治理結(jié)構(gòu)中，政府不具有最高絕對權(quán)威，應(yīng)當(dāng)作為掌舵者，將“劃槳”的事情交于公眾、企業(yè)或者是社會組織，政府更多的是要承擔(dān)指導(dǎo)義務(wù)和監(jiān)督義務(wù)以及規(guī)范行為的義務(wù)。三是倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)管理體系。就是通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)管理主體合作治理，在廣泛協(xié)商的前提下建立伙伴關(guān)系，不再依靠政府的傳統(tǒng)政治權(quán)威對社會公共事務(wù)的單一主體治理。

1.2 新公共管理理論

新公共管理是一個寬泛的概念。它倡導(dǎo)公共部門和非政府組織積極合作。非政府組織數(shù)量眾多，分布廣泛，人員差異性大，反應(yīng)迅速敏捷，這些優(yōu)點使得非政府組織在社會中具有不可忽視的影響。所以，即使不同類型不同宗旨的非政府組織在組織結(jié)構(gòu)、運作程序上存在差別，也不會妨礙它們之間的相互合作，也不會影響它們的合作效果。在治理危機事件的過程中，政府應(yīng)當(dāng)采取積極的態(tài)度與非政府組織進行良性靈活的合作，發(fā)揮雙方在各自優(yōu)勢領(lǐng)域內(nèi)的作用[3]。因此，新公共理論中的公民社會、善治理論與全球治理理論為非政府組織參與危機事件的處理提供了理論依據(jù)。

2 非政府組織參與危機治理的困境

2.1 法律制度不健全

現(xiàn)如今，我國很多非政府組織的合法性經(jīng)常會被質(zhì)疑，引起這個現(xiàn)象的原因之一就是關(guān)于非政府組織的法律制度不健全，缺少適宜非政府組織生存和發(fā)展的法律環(huán)境，立法工作跟不上非政府組織的自身發(fā)展。

一方面，雖然現(xiàn)在非政府組織的成立有法律依據(jù)，但是關(guān)于非政府組織的相關(guān)法律條文大都相當(dāng)散漫。并且這些法律條文大部分是一些行政法規(guī)，法律層次偏低，并且內(nèi)容陳舊，條款抽象，可操作性差。這在一定程度上導(dǎo)致非政府組織的組織形式散漫，可能引發(fā)許多諸如濫用權(quán)利及侵犯他人權(quán)利等問題[4]。

另一方面，我國對于非政府組織采取預(yù)防制，嚴(yán)格限制非政府組織的成立，也就意味著在相當(dāng)程度上對非政府組織的合法成立設(shè)置了很高的門檻，使得原本致力于公益宣傳，自身發(fā)展的非政府組織紛紛將重心轉(zhuǎn)移到了組織合法性的問題上[5]。

2.2 資金與人才匱乏導(dǎo)致專業(yè)性不高

我國一些非政府組織存在著資金匱乏的窘境，這在很大程度上會影響非政府組織的正常維持和運行。據(jù)統(tǒng)計，我國非政府組織的收入的五分之一來源于收取的會費，二分之一取決于政府提供財政得撥款補助占，剩下的部分主要是由一些短期的不穩(wěn)定的企業(yè)贊助、募捐收入等組成。資金的短缺帶來的是人力資源缺乏。與企業(yè)和政府部門相比，非政府組織不僅就業(yè)的穩(wěn)定性差，而且報酬和福利水平明顯偏低，無法吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才[6]。非政府組織在危機治理過程中，應(yīng)當(dāng)快速反應(yīng)、靈活自主，把該做的事情以專業(yè)化水準(zhǔn)完成。但目前我國非政府組織在整體能力上與國外的差距較大，具有專業(yè)素養(yǎng)的成員人數(shù)不多，因此處理問題的專業(yè)化水平還有待提高。

2.3 與政府的配合存在問題

我國政府在社會治理中一直處于領(lǐng)導(dǎo)地位的慣性思維和慣性做法導(dǎo)致政府在治理過程中不歡迎非政府組織的參與。長期以來，部分地方政府幾乎包攬了危機事件所有階段的全部工作，沒給非政府組織留下足夠的空間和機會發(fā)揮作用，非政府組織一直在處于相對被動的地位。因此非政府組織缺乏活動空間依舊狹窄，并且導(dǎo)致民眾很難形成自我管理的思維模式。另外，我國還有一部分非政府組織是由政府職能部門轉(zhuǎn)制而來或者直接由政府機構(gòu)建立[2]，行政色彩過濃，不僅使非政府組織無法發(fā)揮其靈活性、自主性的優(yōu)勢，還會使非政府組織沿襲了政府行政管理的工作作風(fēng)，甚至為官員腐敗提供了機會[7]。

2.4 非政府組織缺乏公信力

缺乏公信力的非政府組織不僅在處理危機事件的時候起不到積極的輔助作用，反而會成為擴大事態(tài)、激起民憤的誘因。所以公信力對于非政府組織來說，是贏得聲譽，吸引人才的加入以及獲取社會資助和財政支持的非常重要的因素。目前，我國非政府組織的現(xiàn)狀是數(shù)量眾多但是質(zhì)量良莠不齊。部分非政府組織存在信任危機，非法集資、非法牟利，甚至貪污腐敗的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了整個非政府組織隊伍的社會公信力[2]。另外，缺少主流媒體的宣傳報道，公眾對于非政府組織的宗旨、運行程序以及組織活動的規(guī)則都知之甚少，自然而然就會對其產(chǎn)生不信任感。

3 非政府組織在危機事件治理中的改進措施

3.1 健全相應(yīng)法律制度，增加合法性基礎(chǔ)

非政府組織在制度保障以及法律環(huán)境方面存在的較大缺陷，加上組織合法不足的問題，要求政府必須盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范非政府組織的進入門檻和運行規(guī)則。并且非政府組織類型不一，不能一概而論，因此必須建立相配套的分門別類的法律法規(guī)以適應(yīng)各類非政府組織的發(fā)展。另外，我國目前對非政府組織采取的是控制型管理，借鑒西方發(fā)達國家的做法，我國應(yīng)該轉(zhuǎn)變理念，實現(xiàn)對非政府組織的培育引導(dǎo)。例如，制定非政府組織的準(zhǔn)入門檻，給予非政府組織廣闊的發(fā)展空間。將政府的行政成本放在監(jiān)督工作上面，包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督，此外還可以適機加入第三方監(jiān)督，完善監(jiān)督主體的多元化。使非政府組織的運行活動、資金的來源和支出透明化，必要的時候?qū)嵭凶窇蜋C制與問責(zé)機制，全面保障非政府組織的合法性。

3.2 重視資金與人才儲備，提高專業(yè)水平

提高非政府組織的危機治理能力，首先要清楚資源儲備的重要性，特別是資金的存貯。非政府組織在運行活動中能否迅速高效，在很大程度上依賴于資金是否充裕。另外，充足的資金能夠吸引更多的人才加入組織，提高組織成員對組織的歸屬感和認(rèn)同感[8]。因此政府應(yīng)該在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在可行范圍內(nèi)將資金補貼給非政府組織，保證它的高效運作。政府資金補貼是組織籌資的重要來源，但是除了被動接受政府補助，非政府組織本身更應(yīng)該擴大籌資途徑，提高籌資能力。非政府組織自身應(yīng)當(dāng)通過積極的宣傳，多方籌資等方式逐步建立起自主自立的籌資機制[4]。其次，提高組織成員的專業(yè)素質(zhì)。例如：在組織內(nèi)部提倡成員對于專業(yè)理論的學(xué)習(xí)，聘請專家對成員進行危機管理相應(yīng)的培訓(xùn)，營造團隊內(nèi)部相互探討、交流、學(xué)習(xí)的積極氛圍。使其掌握相關(guān)的知識、技能和方法，提高其危機應(yīng)對能力。同時還可以加強與其他非政府組織的交流和合作，讓學(xué)習(xí)到的理論與實踐相結(jié)合，切實提高組織處理危機事件的能力[8]。

3.3 加強與政府間的溝通協(xié)調(diào)，互信合作

危機事件的治理作為社會治理的一部分，是需要多元主體的共同努力與作用。非政府組織要想在危機事件的治理中施展作用，必須將其放在與政府同等地位智之上，建立相互信賴的合作關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府的必須要將傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砝砟?。一方面，我國政府要充分認(rèn)識到與非政府組織合作的重要性和長遠(yuǎn)意義，尊重非政府組織，平等溝通、協(xié)調(diào)合作。要將培育和促進非政府組織的發(fā)展作為我國行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要任務(wù)[9]。另一方面，非政府組織應(yīng)該確定建立宗旨、發(fā)展理念、明確定位，利用自己的優(yōu)勢，處理細(xì)致復(fù)雜的問題，減輕政府的行政成本，將精力放在大決決策和指揮上，控制危機事件的整體局面。同時，對于樹立政府和非政府組織的正面形象也有著積極作用。除此之外，非政府組織還應(yīng)當(dāng)通過多種途徑與政府應(yīng)定期進行溝通，自覺接受政府的監(jiān)督，擁護政府的路線、方針和政策，從而在非政府組織和政府之間建立良性的合作關(guān)系[8]。

3.4 建立與公眾的良性互動，提高公信力

非政府組織與政府不同的是它根植于民間，有一種天然的草根性和親民性。首先，志愿者來源于社會，資金物資的援助也來源于社會，這就意味著非政府組織的運行是建立在公眾幫助的基礎(chǔ)上。因此，這就要求非政府組織必須真實、積極地向所有社會主體主動提供所有有關(guān)信息，包括組織的基本信息、財務(wù)狀況、運行規(guī)則等等，這些都是社會公眾判斷這個組織是否遵循原則，是否合理運營的依據(jù)，也是決定是否捐贈的重要根據(jù)。其次，志愿者精神也是非政府組織的顯著特點。著力塑造志愿文化氛圍、培育組織成員的志愿意識，深刻理解聯(lián)合國秘書長科菲·安南提出的奉獻、友愛、互助、進步的志愿精神，并將人文主義關(guān)懷、社會責(zé)任感應(yīng)用于平時的工作當(dāng)中。最后，在完善非政府組織自身的基礎(chǔ)上，加強自身宣傳，使公眾了解非政府組織，正確看待組織的能力與責(zé)任，打破非政府組織是全能組織的錯誤想法。培育廣大民眾的公民意識，包括人權(quán)與公民權(quán)意識、民主意識、法治意識、責(zé)任意識、憲政意識和納稅人意識等等[10]。只有廣大民眾具備了完整的公民意識和公民性格，非政府組織作為社會治理的主體才能真正構(gòu)建和成熟起來[11]。

4 結(jié) 語

非政府組織參與公共危機管理已經(jīng)逐漸成為建設(shè)當(dāng)今社會主義和諧社會的重要組成部分。但是非政府組織目前的發(fā)展還過不成熟，還存在著一定的缺陷與不足之處，這些種種都是不可忽視的。現(xiàn)如今，首要任務(wù)就是要通過考察，認(rèn)真仔細(xì)尋找和發(fā)現(xiàn)非政府組織的這些缺陷與不足，并且要采取對應(yīng)的有效措施修正錯誤，對其進行培育和完善。讓其能通過政府的扶持幫助，從而理順與政府之間的直接關(guān)系，進一步完善自身的建設(shè)。非政府組織理應(yīng)能夠在危急時刻，做出及時且高效的處理，能夠讓損失降到最低，讓社會能夠和諧穩(wěn)定地發(fā)展下去。

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