鄧慶華

【摘 要】隨著近幾年來(lái)我國(guó)縣級(jí)政府融資平臺(tái)的高速發(fā)展，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲取了大量的經(jīng)濟(jì)支撐，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)起到了重要作用。但伴隨著融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)警示程度也不斷攀升，逐漸滲透至社會(huì)各領(lǐng)域中，迫切需要得到關(guān)注與解決。本文通過(guò)分析縣級(jí)政府當(dāng)前所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展難題，針對(duì)主要矛盾提出改善思路，希望以此促進(jìn)我國(guó)縣級(jí)政府融資環(huán)境的改進(jìn)與良性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】縣級(jí)政府；融資平臺(tái)；困境與對(duì)策

一、縣級(jí)政府融資平臺(tái)在當(dāng)前形勢(shì)下所面臨的危機(jī)

縣級(jí)政府融資平臺(tái)顧名思義即是指用縣政府名義發(fā)起成立的，以土地、國(guó)債、規(guī)費(fèi)及股權(quán)形式劃撥為資產(chǎn)來(lái)源，具有融資資質(zhì)的公司，并通過(guò)在此平臺(tái)上開(kāi)展的一系列資金引入工作，以實(shí)現(xiàn)公益事業(yè)發(fā)展，及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的投融資公司，包括城市建設(shè)投資公司、行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等。

在當(dāng)前環(huán)境下，縣級(jí)融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程暴露出情節(jié)輕重不一的風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展瓶頸，尤其體現(xiàn)在償債能力方面。當(dāng)縣級(jí)政府償債率超過(guò)總量的兩成以上時(shí)，預(yù)示著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模超出控制之外。當(dāng)前主要難題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.缺乏行之有效的制度引導(dǎo)，加深了融資難度

縣級(jí)政府重點(diǎn)的投資范圍有別于普通的國(guó)有企業(yè)，主要在大型公益項(xiàng)目和城市的市政基礎(chǔ)建設(shè)上，這導(dǎo)致其資金的來(lái)源的不同。縣級(jí)政府的資金來(lái)源主要是依靠當(dāng)?shù)氐耐恋爻鲎尳鹨约暗胤秸呢?cái)政撥款，但這兩項(xiàng)收入都會(huì)隨國(guó)家的政策發(fā)生變動(dòng)。就目前來(lái)看，這一塊的收入呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，同時(shí)，國(guó)家的土地出讓制度在發(fā)生一些變化，這也讓地方政府籌措資金變得越來(lái)越難。從目前的地方政府基礎(chǔ)建設(shè)的模式來(lái)看，一般都是先期通過(guò)銀行貸款融資介入，然后經(jīng)政府拍賣土地獲得的土地出讓金，最后歸還銀行貸款，或者先期將土地抵押銀行辦理貸款，再進(jìn)行滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。而隨著國(guó)家投融資政策和土地出讓政策的變化，目前的這種基礎(chǔ)建設(shè)開(kāi)發(fā)的模式將無(wú)法持續(xù)。如若此時(shí)發(fā)生資金短缺的情形，就導(dǎo)致融資平臺(tái)流動(dòng)性危機(jī)。

2.經(jīng)營(yíng)機(jī)制不夠完善

縣級(jí)政府的融資平臺(tái)是由政府設(shè)立，但是其運(yùn)行一般是按照公司化運(yùn)營(yíng)，這就導(dǎo)致其存在產(chǎn)權(quán)不清、政令不行、權(quán)責(zé)不明的情況，其經(jīng)營(yíng)的機(jī)制也存在多種問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）借款與使用主體不一致。縣級(jí)政府融資平臺(tái)主要是政府向銀行貸款，但最終獲得資金的使用人卻是融資平臺(tái)公司。這就導(dǎo)致資金借款人與資金使用人分離的情況，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這是不符合貸款條件要求的。

（2）融資平臺(tái)自身無(wú)資金投入?？h級(jí)政府融資平臺(tái)主要是依靠融資獲得資金，自己沒(méi)有資本投入，債務(wù)到期后由政府來(lái)代為償還本金和利息。這就導(dǎo)致融資平臺(tái)公司其實(shí)是空殼公司，對(duì)銀行來(lái)講，并不是一個(gè)安全的貸款對(duì)象。

（3）縣級(jí)政府融資平臺(tái)缺乏良好的運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)?？h級(jí)政府融資平臺(tái)往往是按項(xiàng)目逐個(gè)進(jìn)行融資，缺乏完善的舉債、還債的規(guī)劃與管理。融資平臺(tái)往往追求短期的發(fā)展規(guī)劃，而不會(huì)根據(jù)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期，來(lái)合理的安排政府融資計(jì)劃。這就導(dǎo)致政府可能會(huì)背負(fù)不合理的債務(wù)，給縣級(jí)財(cái)政部門帶來(lái)巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)和壓力并存

從監(jiān)管方面分析，縣級(jí)政府的融資平臺(tái)存在各類問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)和壓力同時(shí)擴(kuò)大，具體表現(xiàn)為：

（1）融資平臺(tái)自身無(wú)償債能力，要依靠政府來(lái)償債。一般來(lái)講，融資平臺(tái)都是地方政府協(xié)調(diào)安排成立的，公司需要依靠當(dāng)?shù)氐恼l(fā)展運(yùn)作。因此，政府實(shí)際承擔(dān)了所有的還款責(zé)任，實(shí)際上融資平臺(tái)的負(fù)債就是地方政府的負(fù)債，這就增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）地方政府融資平臺(tái)難以達(dá)到銀監(jiān)會(huì)的管理要求。目前銀監(jiān)會(huì)要求嚴(yán)格管理控制政府融資平臺(tái)的貸款，而縣級(jí)政府融資平臺(tái)基本上不達(dá)標(biāo)。這就導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)隨時(shí)有可能面臨被關(guān)停的境地，對(duì)銀行的壞賬、地方政府的融資情況都會(huì)形成不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（3）縣級(jí)政府融資平臺(tái)能夠獲得的融資渠道非常有限，而且資金量也不大?？h級(jí)政府一般來(lái)講融資的渠道都比較單一，不能進(jìn)行發(fā)債、發(fā)券等融資行為，而只能依靠銀行貸款。但銀行貸款也需要政府做背書(shū)才能獲得批復(fù)，由此，渠道的單一、資金規(guī)模的有限，都給政府進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)投資帶來(lái)了阻礙。

二、縣級(jí)政府融資平臺(tái)管理策略分析

為了合理規(guī)避縣級(jí)政府融資造成的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)得到平穩(wěn)持續(xù)的發(fā)展，必須針對(duì)當(dāng)前顯露出的融資瓶頸加以改善與約束。對(duì)于上文中提到相關(guān)發(fā)展困境與待完善問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策如下：

1.加強(qiáng)融資的管理體系建設(shè)

粗暴的干涉方式只會(huì)讓問(wèn)題暴露得更直接，漏洞越來(lái)越難以彌補(bǔ)，甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)與公益性質(zhì)項(xiàng)目均難以在縣級(jí)區(qū)域內(nèi)正常運(yùn)行，且風(fēng)險(xiǎn)具有的傳導(dǎo)性，隨著不斷延伸最終形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)針對(duì)不同實(shí)際情況制定有針對(duì)性的體系建設(shè)方案，不能為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)“因噎廢食”式的切斷大部分融資渠道，造成因資金不足，項(xiàng)目停滯發(fā)展的局面。

2.合理運(yùn)用匯報(bào)制度對(duì)融資全程實(shí)時(shí)監(jiān)管

由財(cái)政部門主導(dǎo)建立融資進(jìn)程匯報(bào)制，對(duì)于某一時(shí)間段內(nèi)的資金融投資進(jìn)展做出整理匯報(bào)，并依據(jù)項(xiàng)目的大小、復(fù)雜程度制定相對(duì)應(yīng)的報(bào)告機(jī)制。在監(jiān)控資金流向的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，提升了“借、用、還”過(guò)程透明度，樹(shù)立起良好的公信力。

3.搭建多種途徑的融資渠道系統(tǒng)

對(duì)于縣級(jí)開(kāi)發(fā)銀行及商業(yè)銀行的合作要深度開(kāi)發(fā)，開(kāi)辟新的金融合作方式與產(chǎn)品創(chuàng)新，進(jìn)一步改善中長(zhǎng)期債務(wù)的構(gòu)成。合理運(yùn)用平臺(tái)上經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的資產(chǎn)，并科學(xué)的擴(kuò)大規(guī)模，提升融資實(shí)力，并積極嘗試以下多種方式的融資渠道開(kāi)拓：

（1）通過(guò)返還土地出讓金、財(cái)政投入補(bǔ)貼、基建預(yù)算等項(xiàng)目納入到融資平臺(tái)中，提高資本量并進(jìn)一步改善負(fù)債構(gòu)成。

（2）使用科學(xué)先進(jìn)的評(píng)估手段來(lái)檢測(cè)項(xiàng)目的盈利狀況，最大程度保障公益事業(yè)的開(kāi)展，使經(jīng)營(yíng)性質(zhì)與公益性質(zhì)的項(xiàng)目平衡發(fā)展且有效結(jié)合，打造一個(gè)健康良性的融資平臺(tái)。

（3）有效利用縣級(jí)融資平臺(tái)，擴(kuò)大對(duì)當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)扶持力度，借此來(lái)不斷擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、改善經(jīng)營(yíng)情況，合理控制資產(chǎn)負(fù)債率，以企業(yè)上市為最終目的。

（4）充分利用大量的農(nóng)村集體土地資源，以該資源股份制的形式進(jìn)行融資，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)再分配。

（5）對(duì)于縣級(jí)有限的存量資源要合理運(yùn)用，并結(jié)合實(shí)際加以拓展，已保證平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。積極引入社會(huì)資本，加入到區(qū)域基礎(chǔ)及公益性項(xiàng)目建設(shè)中。

4.保證融資資金使用安全并建立問(wèn)責(zé)制

融資資金作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源，必須嚴(yán)格依照事先項(xiàng)目報(bào)備的進(jìn)度及使用范圍來(lái)運(yùn)營(yíng)，并建立相應(yīng)的使用規(guī)范，約束監(jiān)管資金的流向，杜絕挪用、擠占及浪費(fèi)現(xiàn)象。對(duì)于個(gè)人失職造成的融資資金違規(guī)操作、濫用，要使用法律途徑追究相關(guān)責(zé)任，將處理結(jié)果公示于眾，提升政府公信力，樹(shù)立嚴(yán)謹(jǐn)、公正的企業(yè)形象。

5.融資平臺(tái)管理規(guī)范化，避免多頭管理局面

當(dāng)前形勢(shì)下，縣級(jí)政府融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資及運(yùn)營(yíng)管理行為均不集中，容易導(dǎo)致職責(zé)不明確，管理范圍重疊的低效行為發(fā)生。為了提升融資運(yùn)作效率，政企職權(quán)清晰化，必須集中管理權(quán)限，制定頒布適宜的融投資法律規(guī)范，提升企業(yè)信用度，使縣級(jí)政府融資工作運(yùn)作成為適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的法人企業(yè)，科學(xué)、高效的治理融資平臺(tái)，加快經(jīng)營(yíng)性及公益性項(xiàng)目的開(kāi)展，并提高經(jīng)濟(jì)效益。

三、小結(jié)

當(dāng)前，縣級(jí)政府在融資平臺(tái)管理上面臨著諸如制度不完善導(dǎo)致的融資難、運(yùn)營(yíng)體系不合理以及過(guò)程管控失效帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。在改進(jìn)以上融資難題的重點(diǎn)工作上，應(yīng)著重落實(shí)在融資渠道拓展、償債風(fēng)險(xiǎn)控制等方面，通過(guò)建立科學(xué)健康的融資平臺(tái)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到積極推動(dòng)功效，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。

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