中國人民銀行孝感市中心支行課題組

《物權(quán)法》實施十年來，動產(chǎn)質(zhì)押、權(quán)利質(zhì)押等引入法律調(diào)整和保護(hù)框架，對銀行信貸創(chuàng)新帶來了新的發(fā)展空間。相較而言，農(nóng)村土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶住房抵押權(quán)，因受法律瓶頸制約，農(nóng)戶融資受到制約，影響到了國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。基于這種背景，在中央政策的強力推進(jìn)下，全國人大常委會通過特別授權(quán)的方式，對《物權(quán)法》等法律的個別條款進(jìn)行了暫時授權(quán)調(diào)整，為農(nóng)戶融資開啟了新的發(fā)展通道。孝感中支對此進(jìn)行了調(diào)查，并提出相關(guān)建議。

農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)引入抵押融資進(jìn)展與成效

農(nóng)戶承包土地抵押貸款試點取得初步進(jìn)展。據(jù)調(diào)查，云夢縣是國務(wù)院確定的232個農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)引入抵押融資的試點縣之一，截至2018年7月末，云夢縣累計發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款208筆，金額9092萬元。其中，2016年全年累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款125筆、金額5186萬元，2017年全年累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款47筆、金額1997萬元，2018年1～7月累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款36筆、1709萬元。截至7月末，農(nóng)地抵押貸款余額筆數(shù)60筆，余額3071萬元。

農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)評估體系初步形成。調(diào)查顯示，云夢縣經(jīng)管局牽頭組織農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水產(chǎn)局、畜牧局、審計局、財政局等單位，抽調(diào)具有這方面資質(zhì)的6個專家組成工作專班，根據(jù)區(qū)域位置、土地用途、耕作物種生產(chǎn)成本、經(jīng)濟(jì)效益等方面因素，對全縣所有確權(quán)的耕地根據(jù)不同類型進(jìn)行評估定價，編輯成冊在全縣范圍印發(fā)。

農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺和農(nóng)村信用信息平臺初步建立。云夢縣政府相繼制定和出臺了《云夢縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)則》《云夢縣小型農(nóng)田水利設(shè)施交易規(guī)則》，成立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，平臺的建立，有助于盤活土地存量、有助于土地的交易流轉(zhuǎn)，有助于土地資源效率充分利用。

風(fēng)險補償和保險分?jǐn)倷C制初步確立。一是云夢縣政府引入風(fēng)險補償機制，設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險保證金，總額達(dá)2200萬元。試點貸款發(fā)放比例按補償金的1∶10比例放大，貸款損失按50%進(jìn)行補償，如遇貸款發(fā)放超過風(fēng)險補償金所補償?shù)纳舷迺r，政府再按比例追加風(fēng)險補償金。二是引入保險機制，鼓勵農(nóng)戶辦理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性保險、人身安全保險等，讓合作銀行成為第一受益人，防范化解金融信貸風(fēng)險。三是設(shè)立貼息專項基金，實行財政貼息政策。對農(nóng)戶或四類農(nóng)村新型經(jīng)營主體發(fā)放的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，利率超過人民銀行同期基準(zhǔn)利率的部分，由財政貼息基金專戶進(jìn)行貼息，但試點貸款最高利率在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上，上浮不得超過30%。

農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的約束

產(chǎn)權(quán)交易平臺有效發(fā)揮作用難，抵押財產(chǎn)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)存在機制障礙。截至2018年6月，云夢縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易500宗，累計流轉(zhuǎn)面積22.8萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)40%，其中70%以上為流轉(zhuǎn)面積在200畝以下，以本地（本村）農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)為主。而這500宗中沒有一宗在產(chǎn)權(quán)交易平臺交易，原因主要體現(xiàn)在兩個方面：第一是未建立科學(xué)的土地價值評估標(biāo)準(zhǔn)和相對獨立的土地價值評估機構(gòu)，土地承包經(jīng)營權(quán)的商品性不能通過市場完全表現(xiàn)出來，土地經(jīng)營權(quán)換押變現(xiàn)難。第二是產(chǎn)權(quán)交易中心自身缺陷。產(chǎn)權(quán)交易中心不缺少土地流轉(zhuǎn)的受讓方，受讓方主體為企業(yè)，對土地需求均在200畝以上，但是產(chǎn)權(quán)交易中心無法提供大宗土地出讓方。由于土地流轉(zhuǎn)受限，金融機構(gòu)通過拍賣土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)難以有效實現(xiàn)。

政策整合機制尚未建立，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險系數(shù)高。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，法律條款有暫時授權(quán)調(diào)整，總體政策有國家層面推動，但在基層各類涉農(nóng)地抵押貸款政策整合機制尚未建立，因部門政策的執(zhí)行差異，導(dǎo)致農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險系數(shù)高，影響了試點持續(xù)推進(jìn)發(fā)展。

試點協(xié)作銀行內(nèi)生動力不足，農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)展緩慢。法律有暫時授權(quán)，宏觀政策有設(shè)計，各級政府有推動，但基于試點業(yè)務(wù)風(fēng)險大、收益低、管理成本高，各試點參與銀行動力不足，表現(xiàn)在業(yè)務(wù)推進(jìn)過程中，主動優(yōu)化信貸管理服務(wù)流程積極性不高，仍按照固有思路參與試點業(yè)務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)進(jìn)展緩慢。從貸款期限匹配問題考察，就難以符合試點對象的客觀現(xiàn)實要求。據(jù)調(diào)查，云夢縣所有承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，貸款期限均為1年，有的養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)戶前期投入時間較長，見效慢，到期還款造成農(nóng)戶資金短缺，影響農(nóng)戶貸款積極性，并且影響農(nóng)戶的生產(chǎn)活動。

試點銀行上級行政策匹配或傳導(dǎo)不到位，基層銀行傳統(tǒng)慣性操作短期難調(diào)整。調(diào)查顯示，總行層面的試點銀行，站在講政治的高度，大都出臺了參與試點工作的相關(guān)政策，至于基層如何具體落實，具體指導(dǎo)操作重視程度還不高，一般考核檢查督辦較少，導(dǎo)致基層銀行仍然習(xí)慣按照傳統(tǒng)業(yè)務(wù)理念，積極、主動調(diào)整變化農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)方面，顯得較為遲緩。

農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資的風(fēng)險

法律設(shè)定與實際操作存期限不匹配風(fēng)險。《物權(quán)法》《民法通則》和《擔(dān)保法》規(guī)定，銀行抵押權(quán)的訴訟時效為兩年，規(guī)定訴訟失效期限內(nèi)，銀行未行使權(quán)力，法院將不予保護(hù)。農(nóng)戶在抵押期限選擇風(fēng)險方面，有兩種情況：一是承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款期限與土地評估有效期不匹配，云夢縣承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款期限為一年，而土地評估為半年，當(dāng)農(nóng)戶發(fā)生貸款違約，銀行流轉(zhuǎn)土地時，土地評估有效期已失效。試點銀行經(jīng)驗不足，在審核貸款時未充分認(rèn)知承包土地經(jīng)營權(quán)的剩余期限，導(dǎo)致出現(xiàn)抵押貸款期限為一年，但土地經(jīng)營權(quán)卻半年后失效。二是當(dāng)農(nóng)戶無法償還貸款時，銀行有權(quán)處置經(jīng)營權(quán)，卻無法通過農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，發(fā)生貸款違約，銀行存有承擔(dān)壞賬損失風(fēng)險。

土地使用權(quán)價值長期看漲與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)定價值偏低不匹配風(fēng)險。目前，《物權(quán)法》個別條款只在試點區(qū)進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)抵押受到多方面局限，尤其是銀行在評估土地流轉(zhuǎn)價格并未完全反應(yīng)市場價格變化，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的價值不符合實際情況。近年來城鎮(zhèn)化率不斷提高和工業(yè)園區(qū)的興建，耕地面積持續(xù)減少的趨勢，土地屬于稀缺資源，長期增值潛力大，但短期變化不明顯，長期來看，土地價格會逐漸提高，承包土地經(jīng)營權(quán)的評估價格也應(yīng)隨著提高。但實際操作中，銀行處置承包土地經(jīng)營權(quán)時，往往低于市場價值很多。

銀行信息與農(nóng)戶農(nóng)地抵押信息不匹配風(fēng)險。一方面，黨中央多次發(fā)布“一號”文件，重視農(nóng)村金融，做好金融服務(wù)，銀行為了盈利也會逐漸增加農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)貸款；另一方面，銀行擔(dān)心農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)貸款逾期未還，特別當(dāng)發(fā)生道德風(fēng)險時，銀行債權(quán)難以有效保全。近年來，原有的土地承包制已不適應(yīng)，改變原有土地承包劃分范圍已成為趨勢。但農(nóng)戶在銀行申請抵押后未及時通知銀行，一旦發(fā)生逾期，銀行卻無法擁有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶與銀行發(fā)生法律糾紛時，農(nóng)戶主張農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押違反《物權(quán)法》《擔(dān)保法》規(guī)定，增加銀行的法律風(fēng)險。

改進(jìn)完善優(yōu)化承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資政策建議

建議對《物權(quán)法》個別條款的暫時調(diào)整修訂為正式規(guī)范?！段餀?quán)法》個別條款的暫時調(diào)整，不能消除農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押信貸融資相關(guān)參與各方的長期性擔(dān)憂，完備的與承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資相關(guān)法律法規(guī)是農(nóng)戶長期穩(wěn)定獲得經(jīng)營權(quán)抵押貸款的重要前提。建議對《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》相關(guān)條款規(guī)定的“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，修訂為“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)可根據(jù)國家戰(zhàn)略設(shè)定抵押”，或在法律條款修訂前，授權(quán)國務(wù)院做出政策性規(guī)定安排。

建議從政策層面規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場運行。高效的產(chǎn)權(quán)交易平臺是農(nóng)戶獲得經(jīng)營權(quán)抵押貸款的重要保障。建議完善產(chǎn)權(quán)交易平臺和流轉(zhuǎn)體系，從政策層面規(guī)范、保障、完善產(chǎn)權(quán)交易平臺和流轉(zhuǎn)體系。引入專業(yè)土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，加快建立健全專業(yè)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，實現(xiàn)銀行、流轉(zhuǎn)對象等不同市場主體對流轉(zhuǎn)交易信息的多級聯(lián)網(wǎng)查詢。促進(jìn)價格發(fā)現(xiàn)機制有效形成，加強與專業(yè)評估機構(gòu)的合作，統(tǒng)一發(fā)布流轉(zhuǎn)交易信息及各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)成交價格，促進(jìn)形成有效的產(chǎn)權(quán)交易市場流轉(zhuǎn)處置承接方儲備庫和抵押物價格發(fā)現(xiàn)機制。引入專業(yè)農(nóng)戶農(nóng)地評估機構(gòu)，對評估定價提出科學(xué)合理專業(yè)性意見，防止銀行自我的土地抵押定價。組建專業(yè)性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲公司，對農(nóng)戶農(nóng)地抵押物進(jìn)行市場化收購處置。

建議相關(guān)銀行總行層面修改完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押信貸政策和操作考核。建議各銀行從總行層面做出規(guī)定，將試點業(yè)務(wù)調(diào)整為常態(tài)化業(yè)務(wù)對待，對貸款主體和貸款用途做出統(tǒng)一操作規(guī)范。出臺專門的農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信貸抵押貸款考核政策，鼓勵各地探索擴(kuò)大金融支農(nóng)信貸產(chǎn)品和新型信貸模式等。

建議多維度精準(zhǔn)優(yōu)化農(nóng)戶農(nóng)地信貸抵押的金融生態(tài)發(fā)展環(huán)境。各級政府部門要創(chuàng)建良好的信用環(huán)境，為兩權(quán)抵押貸款發(fā)展?fàn)I造環(huán)境。人民銀行要多做指導(dǎo)，解決手續(xù)繁雜問題，把流程走順，建立標(biāo)準(zhǔn)化的流程。各管理部門和金融機構(gòu)要特事特辦，建立綠色通道。要開展掃街式的宣傳，提高農(nóng)戶知曉率。要以需求為導(dǎo)向，對有需求的農(nóng)地優(yōu)先測量、優(yōu)先確權(quán)，優(yōu)先達(dá)到發(fā)放貸款的基礎(chǔ)條件。

（課題組組長：吳安斌、李群華，課題組成員：殷成國、李清（云夢支行）、李燦）