吳彬+張文主+張占錄

摘要：土地利用存在著外部性，農(nóng)用地轉為建設用地促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展，但農(nóng)地資源的大量占用，特別是耕地的非農(nóng)化，則損害了農(nóng)民的利益，影響到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境的保護?；凇氨庸哦悺钡膫鹘y(tǒng)理論主張通過提高征地補償標準的方式來完善現(xiàn)行土地征收制度。文章運用新制度經(jīng)濟學中的外部性和產(chǎn)權理論來分析征地補貼政策，指出其存在的制度性缺陷。提出賦予農(nóng)民土地發(fā)展權，借助市場機制，通過農(nóng)民和企業(yè)間的產(chǎn)權交易，優(yōu)化配置土地資源，實現(xiàn)帕累托改進，從而協(xié)調耕地保護、經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，提高經(jīng)濟運行效率和社會總體福利水平。

關鍵詞：土地征收；外部性；土地發(fā)展權；市場機制；產(chǎn)權交易

在新一輪農(nóng)村土地征收制度改革試點中，明確要合理確定土地征收補償標準，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。在經(jīng)濟新常態(tài)和轉型升級的背景下，傳統(tǒng)基于“庇古稅”的補貼政策能提高農(nóng)民的收益，保護耕地和抑制建設用地的過度擴張，但也會增加企業(yè)用地成本，帶來新的市場失衡和社會福利損失?；谛轮贫冉?jīng)濟學中的外部性和產(chǎn)權理論，通過土地發(fā)展權的市場交易，能從制度上解決現(xiàn)行土地征收存在的問題。

一、 土地征收與外部性

土地征收是國家為了公共利益的需要，按照法定的程序，對被征地人給予一定的補償，以強制的手段獲得土地所有權的行為。土地征收為經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了土地、資金等生產(chǎn)要素，加快了國家工業(yè)化和城市化的進程，但也損害了農(nóng)民的利益，影響到社會穩(wěn)定。

外部性是指那些生產(chǎn)或消費對其他團體給予了無需補償?shù)氖找婊驈娬髁瞬豢裳a償?shù)某杀镜那樾?，相應包括外部?jīng)濟和外部不經(jīng)濟，即正外部性和負外部性。企業(yè)發(fā)展會占用土地，而農(nóng)民為了獲得長遠生計的則希望保留土地。不同的用地成本導致企業(yè)不同的用地規(guī)模，如圖1所示。圖中橫軸表示企業(yè)對土地的占用量，縱軸表示所需付出的成本，向右下方傾斜的曲線表示企業(yè)在競爭市場中對土地的需求量，由以上三條線所圍成的三角形面積則表示企業(yè)占用不同數(shù)量土地使企業(yè)增加的額外利潤，即企業(yè)多占用土地，少付出成本所帶來的邊際收益。企業(yè)占用土地的行為會影響到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，因此具有負外部性，造成農(nóng)民福利損失，將這種損失貨幣化，可理解為因征地所付出的成本。圖1中向右上方傾斜的曲線就描述了不同征地數(shù)量下的邊際成本。相反，減少企業(yè)占用土地的數(shù)量，就會減少損失，也就相當于增加了農(nóng)民的福利水平。

假設一個城市總的土地數(shù)量為12單位，如果企業(yè)不受任何限制，為了追求利潤，必然選擇占用最大限度的12單位土地，此時，企業(yè)獲得的利潤為BCD，實現(xiàn)了利潤最大化。而農(nóng)民則為此付出了最高的成本CDE。社會總的福利水平為BCD減去CDE，即B減去E。假如我們用12元表示B的面積，用48元表示E的面積，則社會總的福利水平為 -36元。如果企業(yè)可以減少占用土地，農(nóng)民的福利總水平是可以上升的，即還存在著帕累托改進的空間。根據(jù)邊際成本等于邊際收益的原則，4 單位是社會最優(yōu)的占用量。這時，企業(yè)的收益為BC，損失為D，農(nóng)民的收益為DE，損失為C。社會總的福利水平為BCDE，實現(xiàn)了最大化，而社會總的福利損失為CD，實現(xiàn)了最小化。

對于廣大的農(nóng)民，在農(nóng)村社會保障體系不健全和非農(nóng)就業(yè)不充分的情況下，農(nóng)地除具有經(jīng)濟功能外，更多的是承擔了社會保障功能。農(nóng)業(yè)用途確定的征收補償標準偏低，不足以保障農(nóng)民的長遠生計。此外，耕地關系到國家的糧食安全，農(nóng)用地影響到國家的生態(tài)環(huán)境安全。征地的負外部性扭曲了市場價格，導致市場機制不能實現(xiàn)4單位建設用地量的配置。現(xiàn)實中，政府壟斷土地一級市場，從農(nóng)民手中低價征地，高價出讓，獲取巨大的土地收益。城市周邊土地被大量征收，利用效益低下，浪費嚴重。

二、 征地補貼政策

1. 基于庇古稅的征地補貼政策。經(jīng)濟學家庇古（Pigou）認為外部性扭曲了市場價格，影響了經(jīng)濟運行效率，政府為糾正扭曲的價格，可以通過對造成負外部性的經(jīng)濟主體進行征稅和對造成正外部性的主體進行補貼，使市場均衡產(chǎn)量等于能夠實現(xiàn)社會總福利最大化的產(chǎn)出水平。如果企業(yè)不用為負外部性付出成本，則可能會占用12單位的土地，而社會最優(yōu)的開發(fā)量為4單位。政府對占用每單位土地征收4元的稅收用于對農(nóng)民的補貼就能夠調低價格，使得需求曲線向下方平行移動，正好保證企業(yè)占用土地數(shù)量為4單位（如圖2所示）。

近些年，政府多次提高土地補償費和安置補助費的標準。代繳養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，開展勞動技能培訓，留置安置地，提供非農(nóng)就業(yè)等多種途徑安置失地農(nóng)民，保障長遠生活水平不降低。

2. 征地補貼政策的缺陷。

（1）市場的無效率。政府對企業(yè)占用土地資源的行為進行征稅后，需求曲線向下方平移了4個單位，如圖3所示。政府認為此時企業(yè)占用4單位的土地，從而使得社會福利達到最大化水平。但是，這個結果并不穩(wěn)定，企業(yè)和農(nóng)民還有福利改進的空間。根據(jù)新的邊際收益等于邊際成本，企業(yè)將只占用4/3單位的土地資源，這樣就可以實現(xiàn)征稅后社會最大福利。因此，最終企業(yè)選擇只占用4/3單位的土地，這就使得政府的稅收比原先減少了4×（4-4/3）=32/3元，即面積HIJ。其中，雙方從交易中獲得的福利改善為J，所以政府的稅收損失為面積HI。庇古稅不但無助于外部性問題的解決，反而會帶來新的扭曲。

政府通過對企業(yè)征稅來加大對農(nóng)民的補貼，雖然在一定程度上糾正了土地市場的扭曲，抑制了農(nóng)地非農(nóng)化的速度，但由于企業(yè)用地成本的提高，土地需求量的下降，使市場在達到低水平的均衡，最終導致政府稅收的大幅減少。

（2）政策實施的困難。政府為解決信息不對稱問題需付出大量的成本。政府要想確定一個合適的稅率必須準確地了解外部性行為對各方福利水平的影響。可這卻是市場主體的私人信息。在圖1中，農(nóng)民為了獲得更多的收益有可能會夸大征地給自己造成的損失。同樣，企業(yè)為了少被征稅也有可能低報自己的收益?？偠灾赖嘛L險會加大政府計算稅率的難度。更重要的是政府很難進行有效的市場規(guī)制。征收問題是一種在道德風險和財政幻覺之間的權衡。庇古的思路能否實現(xiàn)依賴于一個重要的前提假設，即政府必須以公共利益作為自己的行為目標。“以 GDP 為綱”的官員考核機制誘使地方政府選擇“土地財政”。Timothy J. Riddiough 和Riddiough Alterman有類似研究。此外，政府的行為目標受到不同利益集團的影響，因此不可能完全從公共利益的角度做出決策。

三、 基于可交易產(chǎn)權的土地征收制度

1. 外部性與產(chǎn)權理論?？扑乖趶母旧项嵏擦吮庸诺幕炯僭O之后，提出可以運用可交易產(chǎn)權來解決外部性的思路。外部性之所以會發(fā)生，市場機制之所以失敗，其根本原因就在于產(chǎn)權不完整、不清晰，即雙方都沒有明確自己可以做什么，不可以做什么。因此，就無法通過市場交易的方式實現(xiàn)外部性的內部化。如果可以做到這一點，也就根本無需政府的規(guī)制。土地發(fā)展權是判定土地征收的首要和良好標準。

2. 土地發(fā)展權的界定和交易。土地發(fā)展權是改變規(guī)劃確定的用途和使用強度的權利，是從土地所有權中分離出來且具有相對獨立性的用益物權，具備排他性、支配性、收益性等特征，可以進行對外出售、抵押和繼承等活動。顯化土地發(fā)展權的目的在于解決土地資源在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用途之間的配置問題。

產(chǎn)權交易，是指所有者將其產(chǎn)權全部或者部分有償轉讓的一種經(jīng)濟活動。在不存在交易成本的條件下，無論是政府把土地發(fā)展權界定給農(nóng)民，還是界定給企業(yè)，最終都可以通過市場交易，農(nóng)民占8單位，企業(yè)占4單位，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會總體福利最大化。在現(xiàn)實生活中，交易成本不可能為零。為數(shù)不多的土地市場參入主體和信息不對稱，導致土地交易的費用更高。

企業(yè)和農(nóng)民要為發(fā)生的交易需付出成本，假設企業(yè)向農(nóng)民購買1單位的土地發(fā)展權需付出交易成本為3元，而農(nóng)民向企業(yè)購買1單位的土地發(fā)展權則需付出交易成本6元。如果農(nóng)民享有土地發(fā)展權，企業(yè)會向農(nóng)民購買土地發(fā)展權，但是由于存在著交易成本，所以購買量要小于4單位。可以發(fā)現(xiàn)，當交易的發(fā)展權數(shù)量為2單位時，企業(yè)的需求價格為5元，農(nóng)民的供給價格為2元，供求之間的價格恰好為3元，等于企業(yè)付出的交易成本。

如圖4所示，被交易的土地發(fā)展權為2單位，少于不存在交易成本時的4單位，所以交易成本的存在影響了土地資源的配置，與不存在交易成本的時候相比，農(nóng)民多購買了2單位的土地發(fā)展權，并且造成了三角形C的福利損失，其價值相當于3元。同時，交易成本因產(chǎn)權交易而被消耗掉，并沒有被任何一方獲得，因此它也屬于福利損失。圖中的長方形面積B為總交易成本，其價值等于6元。用B加C就可以得到總的福利損失9元?？梢杂嬎愠錾鐣镜目偢＠綖?4元，因此，當把產(chǎn)權界定給農(nóng)民的時候，社會實現(xiàn)的總福利為73元（84-9=73）。

如果企業(yè)擁有土地發(fā)展權，農(nóng)民會向企業(yè)購買發(fā)展權，同樣由于存在著交易成本，所以購買量也要小于8單位，即企業(yè)的發(fā)展權大于4單位。當交易的發(fā)展權為4單位時，農(nóng)民的需求價格為8元，企業(yè)的供給價格為2元，供求之間的差價為6元，等于雙方付出的總交易成本。當企業(yè)享有土地發(fā)展權時，農(nóng)民會少購買4單位的發(fā)展權，所以，交易成本也影響了土地資源的配置。由此造成福利損失為三角形E，其價值為12元?？偨灰壮杀緸檎叫蜠，其價值為24元。因此，最終實現(xiàn)了社會總福利為48元（84-36=48）。

比較以上兩種產(chǎn)權界定方式，當存在交易成本時，如果把土地發(fā)展權界定給農(nóng)民，那么就能夠比界定給企業(yè)多創(chuàng)造出27元的社會福利。

四、 政策建議

1. 顯化土地發(fā)展權，完善權能結構。土地發(fā)展權是一項獨立的物權，法律應賦予權利主體充分的占有、使用、收益和處分的權能。因土地發(fā)展權是一種無形的財產(chǎn)或資產(chǎn)，對其的占有是法律意義上的，主要通過權屬登記和產(chǎn)權證書來表明權利主體排他性的合法地位。權利主體可以獨立行使發(fā)展權，使用土地發(fā)展權建設各種物業(yè)設施。權利主體可以決定是否出售和抵押土地發(fā)展權，轉讓發(fā)展權可以為權利主體帶來收益。由于土地利用的外部性，需要國家作為公共利益的代表調節(jié)土地利用關系，所以土地發(fā)展權兼具公法和私法二重性質。國家為了公共利益的需要，可以對土地發(fā)展權進行征購。

2. 賦予農(nóng)民土地發(fā)展權。土地發(fā)展權配置給農(nóng)民能帶來更高經(jīng)濟和社會效益。應加快地籍測量和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進度，通過國土資源管理部門的登記確認農(nóng)民的土地發(fā)展權，永久性賦予農(nóng)民土地發(fā)展權。向農(nóng)民發(fā)放土地發(fā)展權證書，記載發(fā)展權的位置、界址、權利人、數(shù)量、質量和價值等信息，調動農(nóng)民保護耕地和生態(tài)環(huán)境的積極性，同時促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收，讓農(nóng)民合理分享現(xiàn)代化的成果。

3. 加強對農(nóng)地發(fā)展權的管理， 建立交易市場，降低交易成本。政府應加快完善法規(guī)和政策，建立土地發(fā)展權交易市場，健全交易機制，規(guī)范市場秩序，讓市場在土地發(fā)展權的配置中起決定性作用。加強市場信息公開，規(guī)范辦事流程，引導市場合理健康發(fā)展。完善中介服務，建立健全咨詢、估價、抵押和司法等配套服務市場。另外，嘗試建立網(wǎng)上交易市場，降低交易費用，提高市場運行效率。

4. 通過征稅收取屬于國家的土地發(fā)展權收益。耕地的減少和農(nóng)地占用影響到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境保護，所以國家也是農(nóng)地占用負外部性的主體，因此也應分享一部分的農(nóng)地發(fā)展權的價值，用于耕地和生態(tài)環(huán)境的保護，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的支付力度。此外，根據(jù)“漲價歸公”和公平原則，未被征收土地的農(nóng)民放棄了農(nóng)地轉為建設用地獲取收益的機會成本，國家也應收取一部分土地發(fā)展權價值，建立土地發(fā)展權基金或銀行，征購這部分農(nóng)民的土地發(fā)展權。

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作者簡介：張占錄（1963-），男，漢族，北京市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為土地資源管理；吳彬（1986-），男，漢族，安徽省安慶市人，欽州學院建筑工程學院講師，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地資源管理；張文主（1988-），女，漢族，湖南省婁底市人，欽州學院建筑工程學院講師，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃。