尹小楠

引言

整體性治理理念突出以公民需求為導向，以信息技術為手段，對政府機構(gòu)的碎片化問題進行整合，使其從分散走向集中、從部分走向整體。自1997年英國首相布萊爾率先提出“協(xié)同政府”[1]，將整體性理論付諸實踐以來，政府治理的整體性理論以其部門聯(lián)動所帶來的高效率而備受關注，全球范圍內(nèi)諸多國家紛紛將其引入到本國政府體制之中，以尋求工作績效的提高。2018年3月，在我國政府機構(gòu)進行的新一輪改革中，合并諸多職能相近部門而成立的中華人民共和國應急管理部，即整體性理論在中國行政實踐中的運用。本文以此為切入點，從整體性視角出發(fā)，運用事例與數(shù)據(jù)進行分析，提出政府公共衛(wèi)生應急管理現(xiàn)存的問題與可行性意見。

1 我國公共衛(wèi)生應急管理的現(xiàn)狀

公共衛(wèi)生應急管理是政府為應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件（例如：造成或可能造成公共健康嚴重受損的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒或職業(yè)中毒、自然災害和人為災害引發(fā)的疫情以及放射性物質(zhì)泄漏等影響公眾健康安全的事件）而采取緊急處理措施的管理行動。

2003年非典疫情爆發(fā)后，我國政府認識到公共衛(wèi)生應急管理事業(yè)的重要性，并迅速成立工作小組，制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，推動各項相關工作同步展開。2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》順利實施，標志著我國應急管理法律體系的初步建立，從法律層面對公共衛(wèi)生行動救援工作予以明確規(guī)定?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)制定了一套比較完備的法律法規(guī)，初步形成以《突發(fā)事件應對法》為基本法，《防震減災法》、《安全生產(chǎn)法》、《食品安全法》等四五十部單行法與之并存的全方位、多層次、寬領域的應急法律體系，基本能夠應對各種突發(fā)性公共衛(wèi)生應急事件[2]。

表1 近年來部分公共衛(wèi)生突發(fā)事件表

此外，現(xiàn)階段我國的應急管理體系以“一案三制”為核心框架和主要內(nèi)容，集中制定修訂應急預案，建立應急體制、機制和法制，改變了以往政府應急管理工作的無序狀態(tài)[3]，并成功應對多項重大公共衛(wèi)生突發(fā)性事件（見表1）。與“十一五”期間相比，公共衛(wèi)生事件起數(shù)下降48.5%，報告病例數(shù)下降68.1%[4]，黨和政府在最大程度上保護著公民生命健康和財產(chǎn)安全。

但是，近些年來，我國流行舊疾爆發(fā)率提高，公共衛(wèi)生應急管理面臨嚴峻趨勢。僅2018年3月，全國手足口病報告病例已達到2.8萬[5]，預計手足口病流行強度將高于去年。以江西省為例，在2018年3月1日至3月31日期間，全省共報告法定傳染病19069例，死亡41人[6]，患病人數(shù)也呈增長趨勢。同時，加之經(jīng)濟全球化、恐怖主義泛濫、核泄露風險帶來的全球性危機，使我國公共衛(wèi)生應急管理體制面臨更為嚴峻的考驗。因此，建立一個以整體性理論為基礎，與互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)同發(fā)展的全新體制以提高公共衛(wèi)生應急管理的效率，就顯得尤為重要。

2 整體性視角下我國公共衛(wèi)生應急管理存在的問題

如前所述，公共衛(wèi)生應急管理事件有著極大的不確定性和突發(fā)性，給人民生命健康及其財產(chǎn)帶來威脅，因此，對其進行快速、高效的處理就顯得尤為重要。本模塊試分析該機制現(xiàn)存的問題，從而奠定提出完善意見的基礎。

2.1 政府間條塊分割

條塊分割是用兩種指揮體系把整個國家人為分割成不同的領域，其中包括由中央直屬部委自上而下的一種指揮體制和以地方行政當局統(tǒng)管的某一區(qū)域全部的行政體系。該模式由來已久，并在一定程度上保障各部門各司其職和對分內(nèi)工作的妥善處理，但是也會造成應急管理中的協(xié)調(diào)不力，并在各個不同層面和領域影響、制約整個政府的行政管理活動。

2.1.1 政策制定及執(zhí)行碎片化

從縱向來看，在公共衛(wèi)生應急管理過程中，由于上下級政府間溝通不暢，加之上級政府無法全面了解事發(fā)地危機的具體情況和地理人文特征，因此上級政府在出臺相關應急政策時，未與實地特征緊密結(jié)合，導致下級政府在危機處理過程中無法與上級政府的應急政策保持一致，出現(xiàn)政策目標偏差，使得縱向間政府公共危機政策制定及執(zhí)行呈現(xiàn)碎片化[7]。例如，2008年因拉尼娜現(xiàn)象導致的大氣環(huán)流異常使得中國南方地區(qū)暴發(fā)罕見低溫凍害，雪災席卷，而該氣象災害通常爆發(fā)于我國北方地區(qū)，南北環(huán)境差異導致上級政府制定的以北方暴雪災害治理模式為藍本的政策中，存在部分措施不適用于南部地區(qū)，間接影響了公共衛(wèi)生問題的處理效率。在暴雪等氣象災害發(fā)生時，由于公共衛(wèi)生設施及居民飲用水系統(tǒng)會受到破壞，容易受到寄生蟲的侵擾，加之惡劣氣候使人體免疫力降低，極易誘發(fā)大規(guī)模傳染病疫情，而縱向間政府公共危機政策制定及執(zhí)行的碎片化會阻礙災區(qū)疫情的救濟，引發(fā)新一輪災害侵擾。

從橫向來看，某一區(qū)域內(nèi)各政府部門彼此相互獨立，但是公共衛(wèi)生應急事件需要多部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)管理，是無法僅靠某一部門獨立展開的[8]。2009年甲型H1N1流感肆虐，截止到當年5月30日，我國累計報告確診病例58例[9]，由于該流感以禽類和犬科動物為主要傳播和變異途徑，因而，在其肆虐期間，僅依靠衛(wèi)生部門無法妥善解決該問題，還需要畜牧業(yè)管理部門與之緊密配合。但是，我國政府內(nèi)部各部門之間相互獨立的現(xiàn)狀，使得政策制定和執(zhí)行在橫向間的緊密性有所欠缺，在協(xié)調(diào)性方面有待提高。

2.1.2 資源整合及預算分配不合理

公共衛(wèi)生應急管理具有突發(fā)性、復雜性和破壞性，需要及時予以解決，才能減少相應損失。因此，能否迅速調(diào)配資源，例如設備和應急物資的及時調(diào)配，在一定層面上決定了此次危機治理的效果。

當前，我國在所下發(fā)的公共衛(wèi)生應急管理資源（設備、物資）及資金中，大城市所占比重較大，中小城市所占份額較少，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)更是缺乏資金投放，同時低端應急設備泛濫，高端設備嚴重不足。而農(nóng)村地區(qū)又缺少相關醫(yī)療衛(wèi)生條件，加之廣泛存在的養(yǎng)殖業(yè)，致使突發(fā)性公共衛(wèi)生事件難以控制，極易造成損失。例如2005年7月，四川省資陽市爆發(fā)人感染豬鏈球菌病大規(guī)模疫情，全省12個市、37個縣、131個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、195個村（居委會）發(fā)病204例，死亡38例，是迄今為止全球見于報道的最大規(guī)模的人感染豬鏈球菌病事件[10]。據(jù)調(diào)查顯示，該病癥主要出現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)殖條件較差的散戶，主要原因是私自屠殺和食用病死豬，而規(guī)?；B(yǎng)豬場未出現(xiàn)該種疫情。資源分配政策的失衡，致使防治此類疫情的成本投入巨大而實際效果不佳，公共衛(wèi)生應急管理效率大大降低。

2.2 參與合作機制的主體單一化

2.2.1 以政府單一主體為主

突發(fā)性公共衛(wèi)生應急管理屬于公共服務領域，該領域為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障，包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，是一種以政府力量為主并輔之以社會其他力量的領域。

目前，在公共衛(wèi)生應急管理工作中，我國以政府總攬全局的模式為主，而相關企事業(yè)、非政府組織和個人無法較好地融入其中，未建立起一個能夠有效組合各方力量應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會動員機制，沒有實現(xiàn)公共衛(wèi)生應急管理體系的整體化。隨著近些年來自然災害頻發(fā)的趨勢和全球化的發(fā)展，公共衛(wèi)生應急需求急劇擴大，單一政府主體在處理公共事務時越來越力不從心，不僅財政大包大攬模式難以為繼，而且在資源物資調(diào)配和危機應對方面，也需要相關領域人員予以配合。近年來，我國一些民間獨立的純公益性的專業(yè)緊急救援機構(gòu)如雨后春筍，他們積極參與國內(nèi)各類災害的救援工作，在突發(fā)性公共衛(wèi)生應急中發(fā)揮著重要作用，因而，相關政府部門應當注意到非政府主體在規(guī)則體系指導下正扮演日益重要的角色。

2.2.2 應急隊伍中專業(yè)人員缺失

現(xiàn)階段我國公共衛(wèi)生應急決策部門與社會科學專家缺少長期、穩(wěn)定的合作關系。聞道有先后，術業(yè)有專攻。專家學者在其所學領域的知識技能，使其在全面降低災害方面起著不可替代的作用。

我國國土遼闊，突發(fā)事件門類較多，公共衛(wèi)生應急管理政府部門的相關人員不可能全面掌握所需門類知識，所以應急現(xiàn)場需要有相關專業(yè)領域的專家學者參與，運用其專業(yè)性知識，將災害破壞力降至最低，把握解決問題的最好的時機。相反，如果事件現(xiàn)場的應急防控缺少專家學者參與，而僅是普通的應急工作人員，有造成比突發(fā)性事件本身更大危害的可能。在2005年吉林石化公司雙苯廠爆炸事件中，該事件本身并未造成嚴重影響，但是，由于在滅火過程中缺少專家學者參與，使消防用水直接順著管道匯入松花江，造成松花江水污染，直接危及沿線居民生活用水質(zhì)量。

2.3 .信息傳播機制不完善

2.3.1 信息孤島化嚴重

信息孤島是指相互之間在功能上不關聯(lián)互助、信息不共享互換以及信息與業(yè)務流程和應用相互脫節(jié)的系統(tǒng)?，F(xiàn)階段，我國公共衛(wèi)生應急管理體系存在著信息孤島化現(xiàn)象。

從國內(nèi)來看，一方面，我國由于缺少資源共享平臺，對于公共衛(wèi)生事件、專家人才系統(tǒng)、專業(yè)救護人員以及社會救助系統(tǒng)都缺少統(tǒng)一管理，同時有些偏遠地區(qū)科技水平落后，疏于信息管理，發(fā)生險情時，無法及時上報，也造成了一系列信息閉塞的問題。另一方面則表現(xiàn)為重災區(qū)信號全面中斷導致的信息孤島。據(jù)報道顯示，2008年5月汶川地震期間，有線交換局受損616個，無線基站受損16507個，傳輸光纜受損10960公里，致使重災區(qū)信號全面中斷[11]，疫情無法傳出，外部探測設備無法精準預測重災區(qū)，從而引發(fā)的信息孤島化，延誤地震救援。

從國際來看，我國進行公共衛(wèi)生應急管理工作的年限相對于西方發(fā)達國家而言較短，同時各國有其獨特的地理位置和自然環(huán)境，突發(fā)性事件也有所不同，因此各國在其頻發(fā)的事件中，具有突出的應對能力和處理方法。但是現(xiàn)階段，雖然各國之間有開展共同救援的案例，例2008年國外多支隊伍對中國汶川地震展開應急救援，但資源數(shù)據(jù)共享嚴重能力不足，各國救援數(shù)據(jù)相對獨立保密，極不利于先進技術知識的相互吸收，阻礙應對危機能力的提高[12]。

2.3.2 信息披露制度不完善

隨著互聯(lián)網(wǎng)媒體網(wǎng)絡技術的發(fā)展，信息傳遞的及時性和高效性使得某地區(qū)發(fā)生突發(fā)性事件后，僅僅數(shù)分鐘之內(nèi)，就會傳播至各大信息平臺，民眾可以通過微博等自媒體設施及時獲取這一消息。因此傳遞影響公眾健康安全事件的相關信息，讓民眾對該事件有基本的了解，可以及時對自己及家人進行預防，也有利于穩(wěn)定民眾情緒。相反，我國現(xiàn)階段，信息披露制度尚不健全，缺少相關法律予以約束，如果相關部門一直隱而不報或輿論監(jiān)督機制置若罔聞，更容易引起社會恐慌。2003年非典疫情席卷全國，而早在2002年，廣東省部分地區(qū)就已出現(xiàn)了非典型性肺炎病例，因缺少前例預警，加之廣東省政府對該信息的封鎖，在一定程度上使疫情的加劇惡化。據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2003年2月11日，廣東已有305例非典病例，即便如此，廣東省政府、新聞媒體仍舊保持沉默，直到2月中旬，才做了簡略報道[13]。政府及其媒體的舉動導致此次疫情未能在較為可控的前期引起中央及民眾的重視，間接推動了大規(guī)模非典疫情的爆發(fā)，引發(fā)了社會恐慌。

3 整體性視角下我國公共衛(wèi)生應急管理的建設思路

通過以上分析，可以清楚的認識到我國公共衛(wèi)生應急管理體制存在的部分弊端，現(xiàn)在整體性視角下試圖予以完善。

3.1 推動政府間整體性理念建設

3.1.1建構(gòu)政策協(xié)調(diào)機制

針對現(xiàn)階段政府管理部門出現(xiàn)的橫向及縱向管理問題，必須圍繞公共衛(wèi)生應急管理的核心需求，通過建立職能交叉的政府管理團隊，以改變政策制定及執(zhí)行各自為政的狀況，從而解決現(xiàn)存的問題[14、15]。

在制定政策時，相關政府部門應當與上下級政府部門協(xié)調(diào)溝通，與本區(qū)域自然與人文特征結(jié)合，在不與上級部門法律政策產(chǎn)生沖突的前提下，適當下放部分權力。同時完善各部門間、地區(qū)間的聯(lián)防、聯(lián)控機制，以提高區(qū)域內(nèi)危機治理能力的整體性，運用政策制定的方法協(xié)調(diào)各方利益，尋求平衡點，妥善處理好府際間、部門間利益補償問題，以此改變政策制定和執(zhí)行混亂的現(xiàn)狀，實現(xiàn)政策制定與政策執(zhí)行的整體性、連貫性和統(tǒng)一性，同時改變思維固化，加大政策運行的靈活性，從而提高公共衛(wèi)生應急管理的應變速度和處理能力。

3.1.2 資源及資金合理分配

公共衛(wèi)生應急物資儲備及資金分配是突發(fā)公共衛(wèi)生應急管理建設的重要組成部分，是一項涉及面廣，需要多部門共同參與的系統(tǒng)工程。如前文所述，公共衛(wèi)生應急管理的特質(zhì)使得資源及資金調(diào)遣在一定程度上影響著突發(fā)事件的處理情況。因此，建立統(tǒng)一資源分配體系，按照各地區(qū)間的差異進行合理調(diào)配，從全國的角度來統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，運用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺進行有效動態(tài)監(jiān)控，使得政府有限的應急資源得到最大程度地利用和整合。同時，應當平衡大、中、小城市公共衛(wèi)生應急資源的分配和高、低端設備分配，以減少某些區(qū)域分配過剩，某些區(qū)域分配不足而造成的無法高效應對災害的問題。

3.2 推動多元主體間的協(xié)作互補

3.2.1 推動參與者的多元化

整體性治理要求通過機制建設，推動多元主體間的協(xié)作互補，對政府、非政府組織、公民社會等多元主體進行整合，在充分發(fā)揮各自特點和優(yōu)勢的基礎上發(fā)揮協(xié)同效應。

各參與主體都應當明確自身的權利和義務。對于政府而言，在應急管理工作中處于統(tǒng)領性位置，同時應當制定相關法律法規(guī)，對各參與主體形成約束，對各方行動予以明確的指向和要求，以防止現(xiàn)場混亂；社會機構(gòu)應當在政府部門的指揮下，發(fā)揮上傳下達的作用，同時對應急事件提供自己力所能及的人力、物力、智力援助；公民應該培養(yǎng)自己的主人翁意識，在統(tǒng)一管理下積極投入到救援工作之中，同時提升自我保護意識，靈活使用信息傳遞媒介，自主學習公共衛(wèi)生應急管理的相關知識，并積極參加社會實踐，主動進行相關理論的宣傳、宣講活動[16]。

多元互動的體系可以有效彌補政府單一主體應對災害的不足，同時有利于監(jiān)督相關政策的執(zhí)行狀況，對于消除政策執(zhí)行的碎片化和保持制定執(zhí)行的連貫性具有極其重要的作用。

3.2.2 專業(yè)化隊伍建設

應把專家學者納入到公共衛(wèi)生應急管理網(wǎng)絡體系之中，同時建立一支復合型人才應急隊伍，使其能夠擁有靈活應對各種情境下的公共衛(wèi)生應急管理問題，打造多維度、多領域、多層次的綜合、聯(lián)動、協(xié)作的復合式組織，以在危機發(fā)生的第一時間，能夠迅速展開災難評定、救援救災、衛(wèi)生防疫和心理疏導等各項工作。同時，相關部門應該保障這些復合型人才具備良好的職業(yè)道德素養(yǎng)和愛崗敬業(yè)的高尚品質(zhì)，推動我國專業(yè)化隊伍的高質(zhì)量建設和應急工作的高效率運轉(zhuǎn)。

3.3 推動多元互動信息體系建設

3.3.1 建設資源信息共享平臺

建設基于公共衛(wèi)生應急管理的綜合數(shù)據(jù)平臺，具有動態(tài)變換的信息網(wǎng)絡溝通的開放系統(tǒng)，從各方面收集信息資源，保障系統(tǒng)內(nèi)部能夠隨時增添相關信息，并使信息查詢者能夠隨時查詢所需信息，從而實現(xiàn)最大化的資源共享，最大限度地從技術層面減緩突發(fā)性事件帶來的危機，增強應急管理工作的能力。

在資源信息平臺建設過程中，相關機構(gòu)應整合國內(nèi)外各項優(yōu)質(zhì)資源，學習借鑒某些地區(qū)和國家的應急管理經(jīng)驗，不斷補充自身知識，并將其進行分類管理，供所需部門和相關人員進行信息檢索，以便在危機面前從容不迫，拿出最佳方案解決發(fā)生的問題[17]。同時，相關專家學者應當為公眾安全和應急工作考慮，及時公開研究成果，而相關部門應對專家學者的科研成果進行專利保護，以免出現(xiàn)成果盜用現(xiàn)象，損害相關人員智力勞動價值，造成一系列惡果接連發(fā)生和專家學者出于對自身利益保護而封鎖研究成果的現(xiàn)象。

3.3.2 完善監(jiān)督體制

近期，我國成立國家監(jiān)察委員會，以實現(xiàn)對所有行使權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，推動反腐敗斗爭深入發(fā)展，從而進一步增強人民群眾對我黨的信心和信賴，厚植黨執(zhí)政的政治基礎。國家相關部門應當將此種舉措同時應用于公共衛(wèi)生應急管理系統(tǒng)之中，對相關人員進行監(jiān)督，以減少貪污腐敗，尤其是對公共衛(wèi)生應急資源和資金的調(diào)配走向予以明確監(jiān)管，以免出現(xiàn)因財產(chǎn)及物資下落不明引發(fā)的突發(fā)性事件處理不當?shù)默F(xiàn)象。

上級相關部門應對下級事故處理部門進行監(jiān)督，敦促其及時以官方名義公布突發(fā)性事件處理進程及結(jié)果，以減少隱瞞不報或惡意錯報、漏報的行為。民眾、非政府組織和媒體代表也要參與其中，運用社會團體監(jiān)督、公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督等手段，以確保權力在陽光下運行，維護自身正當權益。同時相關部門應對新聞媒體群體進行有效引導，規(guī)勸其進行與事實相符的報道，使其明確自身所具有的功效，正確定位自身的功能，并積極采取措施對其行為予以監(jiān)督限制，從而為人民大眾再現(xiàn)事件的真實發(fā)展經(jīng)過，從而引導正確的輿論方向。

4 結(jié)語

公共衛(wèi)生應急管理制度作為應對我國突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的主要體系支撐，應該在危機發(fā)生時及時、有效調(diào)動各方資源和力量，進行快速反應和救援，從而保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。針對現(xiàn)階段我國公共衛(wèi)生應急管理體制存在的不足，我們應當從政策制定、運行、監(jiān)管和參與主體等方面不斷予以補充完善，同時充分調(diào)動各方力量參與其中，使該制度功效逐步實現(xiàn)最大化，從而造福于民，服務百姓。