張樹旺 盧倩婷

摘 要： 黨的十九大將構(gòu)建治理有效的鄉(xiāng)村治理體系定為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。梳理1980年以來的我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展史，可以將村委會組織形態(tài)分為三種形態(tài)。村委會原創(chuàng)形態(tài)雖有村莊治理功能但民主形式上有缺憾；盡管村委會規(guī)制形態(tài)完善了民主形式，但卻消解了村莊的治理功能。新時代治理有效概念的提出需求鄉(xiāng)村治理體系同時實(shí)現(xiàn)民主推廣功能與村莊治理功能。廣州南村治理創(chuàng)新模式以民主決策機(jī)制創(chuàng)新為突破口，有機(jī)地整合了村莊治理功能與民主推廣功能，探索了新時代治理有效的鄉(xiāng)村治理體系的塑造過程，是村委會治理有效形態(tài)的典型代表。對其研究具有重要的理論與實(shí)踐價值。

關(guān)鍵詞：治理有效；鄉(xiāng)村治理發(fā)展史；村委會組織形態(tài)；村民自治空轉(zhuǎn)

中圖分類號： D638 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-055X（2018）04-0078-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.04.008

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中將“治理有效”作為五大戰(zhàn)略總要求之一。2018年中央一號文件將塑造“治理有效”的新時代鄉(xiāng)村治理體系定位為夯實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。新時代鄉(xiāng)村治理體系“治理有效”總目標(biāo)的提出，主要針對近年來鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的核心問題——治理空轉(zhuǎn)問題，是對2014年以來中央一號文件“探索村民自治有效形式”試點(diǎn)工作的科學(xué)總結(jié)，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理理論的最新成果，為我國今后一段時期鄉(xiāng)村治理的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索指明了方向。

一、我國鄉(xiāng)村治理空轉(zhuǎn)問題研究的文獻(xiàn)梳理

我國的村民自治制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民推進(jìn)農(nóng)村基層民主的一次偉大實(shí)踐與實(shí)驗(yàn)，是建設(shè)中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，深刻改變了我國鄉(xiāng)村的治理面貌。從理論、制度層面上總結(jié)近年來我國鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新問題，既是永葆中國特色社會主義鄉(xiāng)村治理制度自信的源頭活水，也是新時代推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的必然要求。

村民自治的治理效果一直為學(xué)術(shù)界所關(guān)注。早在1998年，項(xiàng)繼權(quán)等就發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)政村治的合作治理框架在實(shí)踐中并未達(dá)到預(yù)期效果[1]。自2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的經(jīng)濟(jì)紅利觸及天花板，農(nóng)村改革發(fā)展后發(fā)無力，鄉(xiāng)村治理研究者們也集體性地進(jìn)入了治理效果的反思階段。應(yīng)星將村民自治視為鄉(xiāng)土社會的外生變量，認(rèn)為大多數(shù)研究者“未能將村委會的選舉與村莊的治理問題及村莊內(nèi)部的互動機(jī)制聯(lián)系起來”[2]。吳毅等也認(rèn)識到“村民自治作為一種外生性制度與中國鄉(xiāng)土社會的隔膜”[3]。學(xué)者們的集體反思將研究探索的重點(diǎn)指向了村民自治空轉(zhuǎn)的內(nèi)涵與原因，十幾年來形成了如下重要觀點(diǎn)：

第一，形式民主治理無效論。譚青山經(jīng)過20多年村民民主選舉跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，村民民主選舉及其規(guī)范化普及并沒有推動村莊治理績效的提升[4]。相對于發(fā)達(dá)國家先進(jìn)行國家建設(shè)后進(jìn)行民主選舉的正向民主類型，蔣達(dá)勇等將中國村民自治劃入先有民主選舉后有村莊建設(shè)的反向民主類型，他說：“村民自治制度實(shí)施二十多年來，其實(shí)際績效并沒有隨著制度累積而呈現(xiàn)出逐步的強(qiáng)化和提高，反而呈現(xiàn)出衰減的跡象和趨勢?！盵5]

第二，村民自治外生變量論?；卩l(xiāng)村治理學(xué)術(shù)界流行的內(nèi)生型與外生型的治理分析框架與敘事方式，應(yīng)星認(rèn)為村民自治是國家強(qiáng)行向村莊推廣的外生性治理變量，與村莊基礎(chǔ)并不匹配[6]；陳剩勇也認(rèn)為國家強(qiáng)加給村莊的自治制度，打破了鄉(xiāng)村社會自我發(fā)展的進(jìn)程導(dǎo)致其治理失效，“村民自治制度不是中國農(nóng)村社會和農(nóng)民階層自發(fā)生長的秩序，而是執(zhí)政黨和政府自上而下推動的產(chǎn)物，是一種外部強(qiáng)加的制度”[7]。

第三，村民自治體系內(nèi)在制度矛盾論。賀東航說：“村委會的組織變革名義上是指向‘自治，但實(shí)際上更深刻地、更全面地復(fù)制了政府的科層特征?！盵8]他認(rèn)為村民自治之所以空轉(zhuǎn)，是因?yàn)樵诖迕褡灾沃贫润w系內(nèi)部存在著自治組織與行政組織的制度競爭關(guān)系。當(dāng)政府控制性制度要素占優(yōu)勢時，自治就無法運(yùn)轉(zhuǎn)了。徐勇認(rèn)為村民自治是國家向村莊的授權(quán)，村民自治的發(fā)展完全取決于政府行政放權(quán)空間，一旦政府收權(quán)，村民自治則失效[9]。

第四，村莊場域權(quán)力失衡論。從權(quán)力結(jié)構(gòu)的角度，肖濱認(rèn)為導(dǎo)致村民自治空轉(zhuǎn)的深層原因可以概括為“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的失衡，即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)） 、行政權(quán)（基層政府在鄉(xiāng)村的行政管理權(quán)） 、自治權(quán)（農(nóng)村自治組織管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的自治權(quán)利） 、經(jīng)濟(jì)權(quán)（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立管理村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的自主權(quán)）和參與權(quán)（村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)）在村莊場域內(nèi)競爭上，如果存在一方或數(shù)方力量過大就會導(dǎo)致村民自治的失效[10]。上述觀點(diǎn)都以各自獨(dú)到的視角與深刻的分析反映出村民自治空轉(zhuǎn)在各個層面上的原因，呈現(xiàn)了我國村民自治空轉(zhuǎn)的理論研究由表及里的發(fā)展過程。但奇怪的是，作為集體性學(xué)術(shù)反思的成果，學(xué)界熱衷于村民自治空轉(zhuǎn)形成原因、機(jī)制的討論，卻似乎忽略了其基本內(nèi)涵的界定。在何為村民自治空轉(zhuǎn)的重大理論問題上，學(xué)術(shù)界多從現(xiàn)象層面進(jìn)行描述，并沒有形成確切的理論內(nèi)涵，如陳剩勇認(rèn)為村民自治空轉(zhuǎn)是指村莊治理陷入癱瘓和失控狀態(tài)[7]，蔣達(dá)勇認(rèn)為村民自治空轉(zhuǎn)是指村民自治制度流于形式[5]，賀東航認(rèn)為村民自治空轉(zhuǎn)是指村委會呈現(xiàn)出科層制組織的特征，偏離了自治組織的性質(zhì)等[8]。在新時代，村民自治空轉(zhuǎn)的確切內(nèi)涵既是理解治理有效的鄉(xiāng)村治理體系戰(zhàn)略目標(biāo)的邏輯起點(diǎn)，又是構(gòu)建治理有效鄉(xiāng)村治理體系的路徑原點(diǎn)，需要學(xué)術(shù)界補(bǔ)足這一理論環(huán)節(jié)。

二、歷史視野下的村民自治空轉(zhuǎn)的確切內(nèi)涵

徐勇較早地將村民自治制度的發(fā)展分為三個階段，即以“三個自我”為特征的自發(fā)村民自治階段，以“四個民主”為特征的規(guī)制村民自治階段以民主與自治有效結(jié)合為特征的第三階段。本文從組織的目標(biāo)、價值、績效標(biāo)準(zhǔn)三方面闡明村民自治空轉(zhuǎn)的形成機(jī)制及其確切內(nèi)涵[11]。

（一）立足于村莊治理效果的村委會原創(chuàng)形態(tài)

1979年廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村已經(jīng)完成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，原人民公社時期的鄉(xiāng)村社會三級組織不再從事村務(wù)管理，村莊“水源糾紛”“偷盜耕?！薄熬郾娰€博”等問題突出起來。為此，1980年合寨村全體村民選舉成立了村民委員會（下簡稱村委會）[12]。這個原創(chuàng)性村委會組織具有如下特征：其一，在組織目的上，原創(chuàng)村委會是在適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的上層建筑，是為了填補(bǔ)人民公社制度解體后的公權(quán)力真空，以村莊生產(chǎn)生活等公共秩序治理為主要目的。其二，在組織價值觀上，以長期共同的村莊生活所形成的認(rèn)同心理和村莊公共利益為核心要素的村莊共同體是村委會成立的社會基礎(chǔ)，其價值導(dǎo)向在于維護(hù)本村村民的民生需求。其三，在組織績效上，判斷村委會原創(chuàng)型的績效標(biāo)準(zhǔn)在于其能否滿足村民的民生需要和村莊生產(chǎn)秩序需求。這三點(diǎn)表明，原創(chuàng)的村委會完全是圍繞著民生所需的治理秩序建設(shè)這一核心主題展開的。

（二）瞄準(zhǔn)基層民主推廣的村委會規(guī)制形態(tài)

雖然國家是被原創(chuàng)村委會的治理有效性所吸引，但是國家在吸收了原創(chuàng)村委會的成功經(jīng)驗(yàn)后，卻將工作重心放在其民主規(guī)制的構(gòu)建上。1982年憲法以根本大法的方式將村委會界定為群眾性自治組織，全國人大常委會迅速啟動了制定有關(guān)村委會的專門法律的工作，到2010年通過了《村民委員會組織法》[ZW（Z；C]為了方便行文，本文將《村民委會員組織法》歷次版本分別簡稱為87版法、98版法和10版法。[ZW）]修訂案，村民自治制度完成了法制化過程。國家建構(gòu)的村委會形態(tài)與其原創(chuàng)形態(tài)有明顯不同。那么國家構(gòu)建出的村委會規(guī)制形態(tài)又有哪些特征呢？

首先，村委會的規(guī)制形態(tài)的組織目的是民主推廣。時任民政部副部長鄒思同在《關(guān)于〈中華人民共和國村民委員會組織條例（草案）〉的說明》中說：“村民委員會是我國實(shí)現(xiàn)高度社會主義民主的最基層的細(xì)胞，是人民實(shí)行直接民主的組織形式?！盵13]在《村民委員會組織法》中，村民自治制度始終被界定為我國農(nóng)村社會主義民主化的重大舉措。

其次，村委會的法制化形態(tài)以追求民主為價值取向?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國村民委員會組織條例（草案）〉的說明》提出《草案》是“本著逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會生活的直接民主的指導(dǎo)思想起草的”[13]。為了在法制化中將民主價值貫徹到底，村委會規(guī)制形態(tài)還排除了村莊內(nèi)的家族、家庭組織等屬于民生價值而非民主價值的組織要素。村委會原創(chuàng)在進(jìn)行村委會選舉時采用的是全體村民聚會參與但由戶主選舉的方式，其實(shí)質(zhì)是以家庭（戶）為單位進(jìn)行的選舉，為了追求最大程度的村民直接民主權(quán)利，村委會規(guī)制形態(tài)沒有接受原創(chuàng)形態(tài)中戶主選舉的方式，而是參照人民代表的選舉辦法和《中華人民共和國選舉法》的規(guī)定，采用18歲以上村民一人一票的方法。

最后，目標(biāo)與手段的統(tǒng)一，決定了村委會規(guī)制形態(tài)的組織績效標(biāo)準(zhǔn)是鄉(xiāng)村治理的民主化。87版法第二條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安?！盵14]其法條設(shè)計是組織目的加組織功能。98版法同等法條在組織目的與組織功能之間插入了四個民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，突出了民主形式是治理功能的實(shí)現(xiàn)手段。10版法中將四個民主上升為總綱要，村委會原創(chuàng)形態(tài)中所有的村莊治理功能只能通過四個民主程序來實(shí)現(xiàn)。

綜上可知，村委會規(guī)制形態(tài)完全是圍繞著鄉(xiāng)村民主推廣這一核心展開的。由以上村委會組織發(fā)展史可以看出，村委會原創(chuàng)形態(tài)是生發(fā)于村莊經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)的內(nèi)源性治理形態(tài)；而村委會規(guī)制形態(tài)則是國家在農(nóng)村推廣基層民主的組織工具，具有典型的外部嵌入性組織的特征。由此可知，村民自治制度是國家以民主形式重新整合鄉(xiāng)村社會，建構(gòu)社會主義現(xiàn)代民主國家的重大戰(zhàn)略。國家力圖通過村委會的規(guī)制形態(tài)將鄉(xiāng)村民主推廣功能與村莊治理功能合二為一，在廣大農(nóng)村既實(shí)現(xiàn)基層社會的民主，又實(shí)現(xiàn)村莊公共治理的目標(biāo)。這是我國鄉(xiāng)村治理的治理有效性的基本內(nèi)涵，也是村民自治制度的頂層設(shè)計。

然而近年來村委會規(guī)制形態(tài)的執(zhí)行效果并不理想。其一，其民主推廣功能沒有完全實(shí)現(xiàn)。四個民主只有民主選舉在廣大農(nóng)村得到了普及，而民主的決策、管理與監(jiān)督這三大民主在實(shí)踐中被虛化，村民未能進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性地參與到具體的村莊公共事務(wù)治理程序中來，村民自治制度的民主推廣功能被表層化了。其二，村委會原創(chuàng)形態(tài)的治理功能被消解。由于村民自治制度建構(gòu)過程將四個民主的程序設(shè)定為實(shí)現(xiàn)村莊治理功能的唯一手段，當(dāng)其中三個民主被虛化后，村莊的公共治理功能只能依靠民主選舉出的村委會干部來實(shí)現(xiàn)，即村民自治轉(zhuǎn)化為村干部治理，置言之，村民的自我服務(wù)、自我管理、自我教育的自治功能被民主選舉的村委會代管了。綜合以上兩點(diǎn)，我們從村民自治的發(fā)展史中確定村民自治空轉(zhuǎn)的準(zhǔn)確內(nèi)涵，即是指民主推廣目標(biāo)的不完全實(shí)現(xiàn)與村莊治理功能的消解。這兩點(diǎn)是新時代鄉(xiāng)村治理有效形態(tài)建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。

三、新時代鄉(xiāng)村治理的有效形態(tài)：廣州南村治理模式的實(shí)踐啟示

廣州市南村治理創(chuàng)新案例總體上由南村、石頭鎮(zhèn)和廣州市三層構(gòu)成。南村先進(jìn)行試點(diǎn)創(chuàng)新，取得了三個自我與四個民主完全的治理有效性后，然后其上級鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，取得可復(fù)制性的治理效果后，將其治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)寫入廣州市“十三五”發(fā)展規(guī)劃，目前正處于在廣州市全市范圍進(jìn)行推廣。

（一）南村模式實(shí)現(xiàn)了卓越的村莊公共事務(wù)治理功能

20世紀(jì)90年代，南村是廣州市著名的問題村，村內(nèi)派系斗爭激烈，集體越級上訪等群體性事件頻發(fā)。民主選舉及村委會成為村中派系斗爭的平臺，村民代表會議成為“村民打架會”，派系斗爭“僵局”持續(xù)20余年無解，村莊治理長期癱瘓。

2014年南村村委會換屆，新的領(lǐng)導(dǎo)班子重組了村委會，重構(gòu)了村民代表會議，南村村莊公共事務(wù)治理功能一下子被激發(fā)出來。

2014年換屆起到2017年底，南村共召開35次村民代表會議，對75個議題進(jìn)行了決議，通過74項(xiàng)，否決1項(xiàng)，有69項(xiàng)決策得到落實(shí)，有5項(xiàng)在執(zhí)行中，無一項(xiàng)決策受到村民阻撓和質(zhì)疑。村莊公共事務(wù)治理的有效性問題得到徹底改變。如征地拆遷問題是鄉(xiāng)村公共事務(wù)矛盾最集中之處，往往需要動用大量的公共資源，還時常引發(fā)危機(jī)事件。然而南村經(jīng)村民代表會議決議后，村委會拆除了近萬平方米的村民私建物，無償?shù)鼗厥沾鍍?nèi)清水湖附近的集體土地，并建成環(huán)湖休閑廣場36500平方米。再如2014年之前歷屆村委會均未能盤活的村集體物業(yè)，2015年經(jīng)村民代表會議決議，村委會成功地回收了村集體物業(yè)并整體出租，每年為村集體增加50多萬的租金收入。經(jīng)過數(shù)年的治理，南村從省市聞名的問題村一躍成為“全國依法治理先進(jìn)單位”“廣州市文明示范村”?？梢哉f，現(xiàn)在南村鄉(xiāng)村治理體系完全實(shí)現(xiàn)了村莊公共事務(wù)治理功能。

（二）南村案例突破性地實(shí)現(xiàn)了完全的民主推廣功能

如前所述，一般村莊的村民自治模式是在村民民主選舉出村干部后由村干部代理村莊治理，村民較少參與村莊治理，村委會及其主任就成為事實(shí)上的村莊治理中心，掌握了村內(nèi)公共事務(wù)的支配權(quán)，村民戲稱之為“村官自治”。隨之而來的可能是村官貪污、村民反抗、治理空轉(zhuǎn)。廣州市南村跳出了這種治理空轉(zhuǎn)的路徑依賴，依據(jù)《村民委員會組織法》創(chuàng)新治理機(jī)制，理順村民會議及其代表會議與村委會的關(guān)系，將村民代表會議建設(shè)成為村務(wù)決策中心，將村委會整體轉(zhuǎn)換為村民代表會議的執(zhí)行者和民主管理的載體。

1.村民代表的產(chǎn)生機(jī)制

依據(jù)法律，村民代表會議的正當(dāng)性來源于村民會議的授權(quán)，即村民代表的產(chǎn)生是否得到了全體村民的同意是其身份正當(dāng)性前置條件。2014年以前南村屢次出現(xiàn)村民代表由村主任指定的情況，村民代表會議組成的隨意性及派系性，無法贏得村民的信任，故產(chǎn)生不了合法的代表性和集體行動能力。

廣州市南村村民代表的產(chǎn)生，則體現(xiàn)了村莊共同體的歷史、結(jié)構(gòu)和人口特征。南村本身既是行政村也是自然村，郭姓村民在此綿延生活了千百年，有統(tǒng)一經(jīng)營的集體資產(chǎn)與共同利益?，F(xiàn)存的合作社既有歷史上形成的宗親支系團(tuán)體的組織基礎(chǔ)，又有人民公社時期生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營延續(xù)下來的利益基礎(chǔ)，相鄰而居，守望相助，已經(jīng)成為事實(shí)上的一級共同體。所以南村村莊共同體的結(jié)構(gòu)事實(shí)上是由村共同體、合作社共同體、家庭共同體三級結(jié)構(gòu)構(gòu)成。村民代表的推選需要考慮合作社、家庭和個體的因素。為此，考慮到合作社內(nèi)人口相對較多，存在著具有一定文化素質(zhì)和村莊最大公共利益思考能力的人員，南村嚴(yán)格遵行《村民委員會組織法》“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”的規(guī)定，以合作社為區(qū)單位，以分區(qū)配額的方式，以社內(nèi)每七戶推選一名代表為基準(zhǔn)，以一人一票的方式，科學(xué)合法地推選出全村85名村民代表。所產(chǎn)生的代表與合作社內(nèi)每個村民有著天然的聯(lián)系，能有效串聯(lián)起農(nóng)戶、合作莊和村莊的利益關(guān)系形成村莊集體行動力，為后期的民主決策奠定了扎實(shí)的民意基礎(chǔ)。

2.南村治理體系的主要內(nèi)容

在確定了村民代表會議人員后，為保證村民代表會議的有序高效運(yùn)行，南村精心打造了一套精細(xì)化、可操作強(qiáng)議事理事治理體系，規(guī)定了村民會議的議事內(nèi)容、議事主體、議事程序、議事規(guī)則、議事空間、議題管理等組成要素，環(huán)環(huán)相扣，形成了有機(jī)的治理體系。

（1）多元參會議事主體的差異化權(quán)限設(shè)計。村民代表會議組成主體有全體村民代表、全體村兩委成員、全體村務(wù)監(jiān)督委員會成員、駐村干部團(tuán)隊和村法律顧問團(tuán)、合作社干部、當(dāng)事村民或村民團(tuán)體及受邀相關(guān)主體。參會主體呈現(xiàn)出高度開放性與多元性的特征。為保證權(quán)力的相對集中、決策效率和參會秩序，南村對參會主體的參會權(quán)利進(jìn)行差異化管理：村民代表作為村莊公共事務(wù)決策權(quán)的唯一行使主體，享有唯一的決議投票權(quán)。本來依《村民委員會組法》，有村民代表身份的村兩委委員也有決議投票權(quán)，但鑒于治理實(shí)踐中村干部容易影響村民代表決策，故要求全體村兩委成員放棄決議投票權(quán)，只保留議事權(quán)與會議主持權(quán)；除村民代表、村兩委享有議事權(quán)外，駐村干部與法律顧問、村務(wù)監(jiān)督委員、合作社干部、村務(wù)當(dāng)事主體均享有議事權(quán)。另外，村監(jiān)督委員享有監(jiān)事權(quán)，會議旁聽人員只享有旁聽權(quán)，如表1所示。

（2）差異化參會權(quán)限的空間化體現(xiàn)。村民自治最大的實(shí)踐難題之一就是中國農(nóng)民無聚會議事的習(xí)慣。村民一開會就會出現(xiàn)“小圈子圍坐”“上面開大會下面開小會”的亂象。為解決這一現(xiàn)象，南村創(chuàng)新性地配合參會權(quán)利的差別化管理，專門打造了一個議事空間功能分明的村民議事廳（見圖1）。議事廳明確地劃分出主持席、代表席、監(jiān)督席、列席席、旁聽席、發(fā)言席，要求與會人員必須佩戴相應(yīng)的參會證件對號入座。85個代表席人員負(fù)責(zé)決策與議事；主持席人員負(fù)責(zé)掌控會議議程，把握討論時間，參與議事但不參加表決；村務(wù)監(jiān)督委員位于監(jiān)督席，享有議事權(quán)與監(jiān)督權(quán)，依照會議監(jiān)察制度維持會議秩序；駐村干部、法律顧問、村務(wù)當(dāng)事人位于列席席，享有議事權(quán)；發(fā)言席是整體會議空間內(nèi)唯一可以發(fā)言的空間，其他空間均不得發(fā)言；旁聽席則只可以觀摩旁聽。村民代表議事空間的功能分區(qū)使得“無形的制度”轉(zhuǎn)化成“有形的規(guī)則”，使與會人員自然而然地產(chǎn)生出一種儀式感、神圣感、莊重感，自覺規(guī)范言行和主動履行職責(zé)，形成了良好的會議紀(jì)律，大大地提高了會議的質(zhì)量和效率。

（3）分段管理精細(xì)化的議事程序設(shè)計。南村治理議事程序（見圖2）實(shí)行分段管理，即分成會前議題管理、會中決議管理和會后結(jié)果管理階段。

會前議題管理，議題可以來自村兩委日常工作所發(fā)現(xiàn)的問題。與普通模式村委會干群關(guān)系緊張不同，南村村委會日接待村民量達(dá)數(shù)十人，為此將村委會辦公室改名為村民接待室，村兩委本身就可以收集記錄大量村民反映的問題。議題也可以由村民代表、村民、戶主代表聯(lián)名發(fā)起議題申請。議題初步形成后，須經(jīng)村兩委、村法律顧問和鎮(zhèn)駐村干部團(tuán)隊的聯(lián)席會議討論后，方能形成初步議題草案。為確保議題草案的可議性與公開性，草案形成后須通過微信、村廣播站和村務(wù)公開欄、村委會網(wǎng)站等載體向村民公示3天，以更深入地發(fā)動群眾，廣泛征集村民和黨員的意見和建議。在廣泛收集村民的建議后，村兩委對議題草案進(jìn)行修改，經(jīng)村委會、駐村干部和法律顧問的第二次聯(lián)席會議討論，形成正式議題草案并提交村民代表會議。

會中階段，議題草案正式進(jìn)入村民代表決議階段，會議由村兩委集體主持，村務(wù)監(jiān)督委員會維持會議秩序。村兩委負(fù)責(zé)人首先介紹議題的背景、內(nèi)容及意義，具有議事權(quán)的相關(guān)人員輪流上臺發(fā)言，向村民代表表達(dá)觀點(diǎn)，經(jīng)充分討論后，由85名村民代表投票表決。南村規(guī)定，每個議題都需要到會代表總數(shù)的2/3以上人數(shù)贊成方可通過。在會中階段和會后結(jié)果管理階段，會議實(shí)行“微信直播”和“同步錄像”，提高會議過程的透明性和公開性。

會后結(jié)果管理階段，會議表決結(jié)果當(dāng)場公布并由與會代表現(xiàn)場簽字畫押，議題的所有相關(guān)文書材料都會存入檔案，并拍照存入電子檔案，做好資料的收集歸檔。決議結(jié)果須及時在微信平臺和村務(wù)公開欄予以公告并交村兩委負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)。

（4）嚴(yán)明的議事規(guī)則。

中國村民開不成會，很大原因是村民沒有組織紀(jì)律習(xí)慣，存在村民派系的情況下更是有人利用這些村民習(xí)性故意破壞會議秩序。為嚴(yán)肅會議紀(jì)律，形成良好的會風(fēng)，南村創(chuàng)造了一系列的議事規(guī)則。發(fā)言人僅在發(fā)言席發(fā)言，實(shí)行“輪流發(fā)言制度”，限定時間，規(guī)定次序，確保發(fā)言權(quán)利平等；違反會議紀(jì)律的人員，則實(shí)行“紅黃牌警告制度”，并對其實(shí)施警告或暫停其議事權(quán)或表決權(quán)的處罰；最后的會議決議則實(shí)行“即時確認(rèn)和公開制度”，提高決議結(jié)果的權(quán)威性，減少“事后翻案不認(rèn)賬”的現(xiàn)象。所有議事規(guī)則均由村務(wù)監(jiān)督委員會執(zhí)紀(jì)。

（三）新型鎮(zhèn)村關(guān)系是南村案例成功的外部條件

“鄉(xiāng)政村治”合作治理[15]是村民自治制度的基本治理架構(gòu)，作為政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為自治主體的村莊是指導(dǎo)關(guān)系。然而在實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村這種指導(dǎo)關(guān)系極易變形。南村則創(chuàng)新性地走出了一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊新型指導(dǎo)關(guān)系之路。

駐村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊中的代表。普通村莊中的駐村干部主要是服務(wù)村委會，工作對象是村干部，工作方式類似于科層制式運(yùn)作方式，即鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指揮駐村領(lǐng)導(dǎo)，駐村領(lǐng)導(dǎo)指揮駐村干部，駐村干部指揮村干部，村干部管理普通村民[16]。這事實(shí)上形成了組織一體化的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。而南村的駐村干部工作方式則完全不同。南村駐村干部不能再像一般村民自治模式下去領(lǐng)導(dǎo)村干部。在村民代表獨(dú)享村莊決策權(quán)的制度設(shè)計下，南村駐村干部作為鄉(xiāng)村治理在場不入場的人員，他們在制度上享有村兩委聯(lián)席會議、村民代表會議上的議事權(quán)，全程嵌入村民代表自治程序中，可以以合法的身份參與上述會議議事的全過程，但是因?yàn)闆]有決策權(quán)，不能直接領(lǐng)導(dǎo)村莊公共事務(wù)，而是必須尊重村莊的主體性，站在村莊公共利益的立場上在村民議事空間中說服村民代表進(jìn)行決策。這一機(jī)制事實(shí)上形成了鎮(zhèn)村代表合作治理的新機(jī)制。

四、研究啟示及展望

在黨的十九大提出構(gòu)建治理有效的新時代鄉(xiāng)村治理體系的契機(jī)下，本文通過梳理我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展史，確定治理有效的內(nèi)涵，并通過分析南村鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式，關(guān)于新時代治理有效的鄉(xiāng)村治理體系可以得出以下初步啟示：

（一）黨的十九大治理有效性戰(zhàn)略要求的提出推動了我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入治理有效性的新階段

村委會原創(chuàng)形態(tài)雖然對村莊治理有效，但存在著民主形式上的重大缺陷；村委會規(guī)制形態(tài)具備了規(guī)范的民主形式，但消解了其村莊治理的功能。治理有效的戰(zhàn)略要求實(shí)質(zhì)是要求新時代的鄉(xiāng)村治理體系整合村莊治理功能與民主推廣功能，從制度和實(shí)踐兩個層面上系統(tǒng)地解決了四個民主發(fā)展路徑深入推進(jìn)的問題，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的問題。

（二）南村實(shí)踐表明民主決策機(jī)制的制度化建設(shè)是塑造治理有效的鄉(xiāng)村治理體系的突破口

首先，民主決策機(jī)制的制度化建設(shè)可以聚攏人心，凝聚共識，構(gòu)建村莊的主體性，以制度化的方式形成村莊集體行動能力，使鄉(xiāng)村治理的治理功能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。其次，民主決策機(jī)制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)民主推廣功能的關(guān)鍵。民主選舉只是村民自治的起步，而民主決策才是鄉(xiāng)村治理的核心。村民自治制度之所以出現(xiàn)空轉(zhuǎn)，原因就在于有效的村民代表會議制度的缺位。通過參與民主決策機(jī)制主體的多元、參會主體權(quán)利的差別化，差別化管理的空間化體現(xiàn)，嚴(yán)明的參與規(guī)則及現(xiàn)代信息化的公開手段的制度設(shè)計，村民代表及村務(wù)監(jiān)督委員的議事權(quán)的組織化與制度化，可以使民主管理與民主監(jiān)督有機(jī)地嵌入民主決策機(jī)制并成為機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的重要組成部分，將民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的路徑貫通起來，完整地實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督功能。

（三）新型鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系是實(shí)現(xiàn)治理有效的鄉(xiāng)村治理體系的重要保障

村莊的民主決策機(jī)制平臺真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來后，通過民主決策平臺將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊的指導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)行為組織化、制度化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其組成人員只能在村民決策議事平臺上，在制度通道內(nèi)行使其指導(dǎo)權(quán)。這在機(jī)制上既保障了鄉(xiāng)村治理體系的運(yùn)作，符合黨和國家的大政方針要求，又能為村莊提供村民自治相應(yīng)治理資源，保證了國家在鄉(xiāng)村場域的存在，還不改變村委會的群眾性自治組織的性質(zhì)。

雖然本文所得啟示在區(qū)域性實(shí)踐案例中已經(jīng)有了一定的確定性和推廣價值，但畢竟可觀察的案例數(shù)量尚不充分，治理有效的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新體系的村莊適用類型、適用條件如集體經(jīng)濟(jì)條件、村莊發(fā)展程度、村莊規(guī)模、村民人口特征等還有待在全國范圍進(jìn)一步的延時性研究。未來隨著各地區(qū)各類型的治理有效的創(chuàng)新案例的大幅增加，可觀察可比較的影響因素也會隨之大量披露，將對豐富鄉(xiāng)村治理的治理有效機(jī)制的要素及其相互作用關(guān)系大有幫助。

參考文獻(xiàn)：

[1] [ZK（#]項(xiàng)繼權(quán). 鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適與嬗變——河南南街、山東向高和甘肅方家泉村的考察分析[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），1998（2）： 11-17.

[2] 應(yīng)星. 評村民自治研究的新取向——以《選舉事件與村莊政治》為例[J]. 社會學(xué)研究，2005（1）： 210-223.

[3] 吳毅，賀雪峰，羅興佐，等. 村治研究的路徑與主體——兼答應(yīng)星先生的批評[J]. 開放時代，2005（4）： 82-96.

[4] TAN Q. Why village election has not much improved village governance[J]. Journal of Chinese Political Science，2010， 15（2）： 153-167.

[5] 蔣達(dá)勇，王金紅. 反向民主對村民自治制度績效的影響——一個新的理論解釋[J]. 開放時代，2012（5）： 82-91.

[6] 應(yīng)星. 評村民自治研究的新取向——以《選舉事件與村莊政治》為例[J]. 社會學(xué)研究，2005（1）： 210-223.

[7] 陳剩勇. 村民自治何去何從——對中國農(nóng)村基層民主發(fā)展現(xiàn)狀的觀察和思考[J]， 學(xué)術(shù)界，2009（1）： 42-50.

[8] 賀東航. 中國村民自治制度“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的思考[J]. 經(jīng)濟(jì)社會體制比較， 2007（6）： 100-105.

[9] 徐勇. 村民自治的成長：行政放權(quán)與社會發(fā)育——1990年代后期以來中國村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2005（2）： 2-8.

[10] [ZK（#]肖濱，方木歡. 尋求村民自治中的“三元統(tǒng)一”——基于廣東省村民自治新形式的分析[J]. 政治學(xué)研究，2016（3）： 77-90.

[11] GREEWOOD R， HININGS C R. Understanding strategic change： The contribution of archetypes[J]. Academy of Management Journal. 1993， 36（5）： 1052-1081.

[12] 王布衣. 記中國第一個村民委員會的誕生[J]. 農(nóng)家之友，2010（5）： 10-11.

[13] 中國人大網(wǎng).關(guān)于《中華人民共和國村民委員會組織條例（草案）》的說明[EB/OL].（2009-05-11）[2018-05-26]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1987-01/12/content_1481512.htm.

[14] 中國人大網(wǎng).中華人民共和國村民委員會組織法（試行）[EB/OL]. （2009-05-11）[2018-05-26].http：//www.npc. gov.cn/wxzl/gongbao/1987-11/24/content_1481517.htm.

[15] 徐勇. 論中國農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”治理格局的穩(wěn)定與完善[J]. 社會科學(xué)研究，1997（5）： 33-37.

[16] 歐陽靜. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村制與基層治理方式變遷[J]. 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（1）： 111-115.

Abstract： The 19th National Congress of the CPC took the construction of effective rural governance system as the foundation for implementing the Strategy of Rural Vitalization. Reviewing the development history of rural governance since 1980， it is considered that the original form of village committee had the function of village governance but with imperfections in the form of democracy， and while the institutionalized formation of village committee perfected the democratic form， the function of village governance has been eliminated. Therefore， the connotation of effective governance lies in realizing the functions of democracy promotion and village governance at the same time. In this article，the innovative governance pattern of Nan Village took the innovation of democratic decisionmaking mechanism as a breakthrough， integrated the functions of village governance and democracy promotion organically and explored the shaping process of the rural governance system of effective governance in the new era， which is a typical representative of effective form of village committee governance. Therefore， research on it has important theoretical and practical value.

Keywords：effective governance； development history of rural governance； form of village committee； idling problem of villagers selfgovernance