喻鋒 葉珊

摘要：“三公”經(jīng)費的公開關(guān)系到公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而其監(jiān)管狀況則直接關(guān)系到政府的清廉與效能?，F(xiàn)實約束下要破解“三公”經(jīng)費監(jiān)管難題，需要建立“三公”經(jīng)費支出績效評價體系?；趯Α叭苯?jīng)費支出監(jiān)管現(xiàn)實問題的分析，結(jié)合政府運行實際，構(gòu)建了“三公”經(jīng)費支出績效評價體系，對評價主體、客體、內(nèi)容、結(jié)果運用等方面進行了設(shè)計，并對績效評價體系的現(xiàn)實意義及后續(xù)拓展方向進行了闡述。

關(guān)鍵詞：績效評價；“三公”經(jīng)費；經(jīng)費監(jiān)管

作者簡介：喻鋒，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，政治學(xué)博士，主要研究方面：區(qū)域治理、公共政策比較與評價研究。葉珊，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方面：區(qū)域治理、公共政策比較與評價研究（廣東 廣州 510640）。

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目（15CZZ023）；廣東省自然科學(xué)基金項目（2015A030313231）；廣東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計劃項目（YQ2015015）

中圖分類號：D63-3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-1398（2018）03-0054-09

“三公”經(jīng)費支出又稱“三公”消費，是指政府部門人員因公出國（境）、公務(wù)車購置及運行、公務(wù)接待產(chǎn)生的消費。作為納入政府預(yù)算的一種行政性支出，“三公”經(jīng)費是否公開關(guān)系到公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。隨著社會對“三公”經(jīng)費關(guān)注度持續(xù)升高，部分地區(qū)、行政部門“三公”經(jīng)費支出違規(guī)超標(biāo)的問題時見于報端，使政府形象屢次受損?！叭苯?jīng)費如何合理使用、如何有效管理，以防止職務(wù)消費過度及腐敗滋生，成為需要著力研究解決的問題。

“三公”經(jīng)費作為維持政府職能運轉(zhuǎn)的重要經(jīng)濟來源，其監(jiān)管狀況直接關(guān)系到政府的清廉與效能，然而截至目前，各地“三公”經(jīng)費的公開程度不一，監(jiān)管狀況不一，即便是政府系統(tǒng)內(nèi)針對該部分信息的統(tǒng)計水平也存在局限，學(xué)界研究和各地實踐也表明，政府“三公”經(jīng)費治理的確存在某些難點，主要表現(xiàn)在界定難、統(tǒng)計難、審核難、公開難等方面，這些難點，從總體上給“三公”經(jīng)費的規(guī)范與治理造成障礙，其結(jié)果是導(dǎo)致了一定程度的“監(jiān)管難”，在這一背景下，通過績效管理統(tǒng)籌現(xiàn)有經(jīng)費監(jiān)管手段，進一步整合監(jiān)管體系資源，成為在現(xiàn)實約束下破解“三公”經(jīng)費監(jiān)管難題、推動經(jīng)費使用規(guī)范的一種可行路徑。2013年，黨中央國務(wù)院對加強“三公”經(jīng)費管理提出了更加明確要求，李克強總理承諾在本屆政府任期內(nèi)“三公”經(jīng)費只減不增，推動了各地區(qū)、行政部門“三公”經(jīng)費績效評價研究的開展。

目前，國內(nèi)有關(guān)“三公”經(jīng)費績效管理的理論探討和實踐嘗試都存在一些不足：一是理論研究缺乏系統(tǒng)性，現(xiàn)有文獻對“三公”經(jīng)費討論事實依據(jù)較薄弱，國外經(jīng)驗介紹簡單零散，從績效視角對應(yīng)思考的研究文獻甚少；二是評價方法不夠成熟，各地對“三公”經(jīng)費基本停留在控制和規(guī)范的思維層面，所采用方法具有經(jīng)驗性和碎片性特點，并未形成相對成熟的方法論建構(gòu)；三是對“績效”理解不到位，無論是學(xué)者論述還是地方實踐都主要關(guān)注“三公”經(jīng)費的總量控制及過程合規(guī)，對其“效益性”卻幾無涉及，但實際上績效評價更應(yīng)體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向。

現(xiàn)有研究和實踐的局限性昭示了“三公”經(jīng)費績效評價體系建設(shè)的兩大難點。一方面在于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計水平和可得性。在我國現(xiàn)行財政支出預(yù)算體系中，“三公”經(jīng)費很多支出都隱藏在政府收支分類科目項目支出里面，各種費用相互交叉滲透，區(qū)分難度大，使得獲取全面、完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)比較困難，這給評價指標(biāo)設(shè)計造成了困難。另一方面在于“三公”經(jīng)費效益的衡量。鑒于其特殊性質(zhì)，“三公”經(jīng)費的主要職能在于“保運轉(zhuǎn)”，但績效評價必須關(guān)注于經(jīng)費使用的實際效果，故難以具體量化。這在一定程度上給評價指標(biāo)設(shè)計與遴選造成了挑戰(zhàn)，成為研究者必須面對和亟待解決的問題。

一 當(dāng)前“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管存在問題

（一）當(dāng)前國內(nèi)“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管現(xiàn)狀

國內(nèi)針對“三公”經(jīng)費支出的規(guī)范和管理，各地在實踐中基于自身實際展開了多樣化的探索。

香港采用相對集中的分級公車管理模式，由香港政府物流署承擔(dān)公車采購配置協(xié)調(diào)使用，引入電子管理系統(tǒng)進行公車運行及停泊監(jiān)督；公款接待必須提前申請，并對接待規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)進行具體說明；香港公務(wù)員出差公干受《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》管理，規(guī)定公干期間涉及的開支，一律由公務(wù)員領(lǐng)取的膳宿津貼中自行支付。

深圳將公款出國（境）、公務(wù)用車、公務(wù)接待費都納入了電子監(jiān)察范圍，通過嚴(yán)格控制出國（出境）團組數(shù)、人數(shù)和經(jīng)費支出，建立禁止公款出國旅游的長效機制；同時嚴(yán)禁違反規(guī)定為領(lǐng)導(dǎo)干部配置用車，嚴(yán)禁以參加會議、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、聯(lián)誼活動等名義用公款請客送禮。

上海在因公出國（境）管理上采取“制度+科技”的管理新模式 ，通過建立因公出國（境）綜合管理信息系統(tǒng)并與各單位數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)對系統(tǒng)內(nèi)單位或個人違規(guī)的記錄和有關(guān)事項審批顯示預(yù)警，有針對性地加強因公出國（境）行前教育，預(yù)防和控制違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

溫州市仿照美國實行公務(wù)用車市場貨幣化改革，市管干部不再配車，超過八成公車被取消，同時規(guī)定不準(zhǔn)借用或占用下屬單位或其他單位車輛，不準(zhǔn)接受企業(yè)捐贈車輛等；公務(wù)接待上推行嚴(yán)格執(zhí)行工作餐、公務(wù)卡消費、公示報告制度，禁止午餐飲酒、同城接待、超規(guī)格接待和經(jīng)費超支；對黨政干部因公出訪管理實施計劃控制、任務(wù)審查、公示公開、動態(tài)監(jiān)督、責(zé)任追究，建立領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政綜合信息庫，將干部因公出國報給紀(jì)委備案，納入信息庫，實時監(jiān)控。

如上各個地方的實踐探索，政府“三公”經(jīng)費不僅絕對數(shù)額大，且在使用管理上所涉層級關(guān)系復(fù)雜，更加凸顯出加強經(jīng)費監(jiān)管的重要性。事實上，一些地方針對“三公”經(jīng)費提出了幾項監(jiān)管措施，具體為：（1）建立由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)牽頭、財政、審計等多個職能部門協(xié)同的“三公”經(jīng)費監(jiān)管體系，基本形成依靠國家法律、行政法規(guī)、部門職能、新聞媒體和社會公眾多元力量的監(jiān)管工作機制；（2）發(fā)布通知和暫行辦法，對國家和省級原有規(guī)定內(nèi)容作了針對性補充，細化相關(guān)要求；（3）采用“制度+科技”手段強化公車監(jiān)管，啟用公車管理系統(tǒng)對每輛公車進行全過程監(jiān)控，建立公車層級分類管理體系實施調(diào)度與管理，提高公車使用效率；（4）規(guī)范經(jīng)費使用、支付、核算和報告等具體辦法，嚴(yán)格執(zhí)行工作餐、公務(wù)卡消費、公示報告和會議用餐管理制度；（5）將因公出國（境）經(jīng)費全部納入部門預(yù)算管理，并細化預(yù)算編制，堅持對經(jīng)費審核實行事前、事中、事后監(jiān)督，嚴(yán)格經(jīng)費核銷；（6）加強違紀(jì)問責(zé)，推進“三公”經(jīng)費績效管理。

（二）“三公”經(jīng)費監(jiān)管存在問題

從目前各地“三公”經(jīng)費監(jiān)管實際來看，雖然經(jīng)費支出的總量得到一定控制，但存在依賴于部門使用經(jīng)費的方式和進度不一等情況；突出的問題是經(jīng)費現(xiàn)有統(tǒng)計口徑未統(tǒng)一，包括未從制度上嚴(yán)格限定“三公”消費應(yīng)計入的核算科目，對將招待費計入會議費、將車輛運行費計入差旅費中等違規(guī)現(xiàn)象缺乏有力約束，造成各部門“三公”經(jīng)費精確統(tǒng)計困難，相關(guān)數(shù)據(jù)欠完整；另外目前經(jīng)費公開程度仍遠遠不夠，包括部分單位未公開與公開不夠細致，以及相關(guān)主管部門之間數(shù)據(jù)交換效率有待提高等。

從預(yù)算機制看，財政部將因公出國（境）費、公務(wù)用車運行維護費、公務(wù)用車購置和公務(wù)接待費4個款級科目確定為“三公”經(jīng)費科目，并要求各部門向社會公開相關(guān)預(yù)決算信息，但沒有對“三公”經(jīng)費預(yù)算做出具體規(guī)定，比如公務(wù)接待費的支出范圍與內(nèi)容、出國考察的范圍及效果考核等，致使“三公”支出有轉(zhuǎn)移到其他項目的可能。

從監(jiān)管體系看，目前對“三公”經(jīng)費的監(jiān)督不夠完善，事后監(jiān)督居多，這種監(jiān)督多屬于亡羊補牢、成本較高。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，“三公”經(jīng)費預(yù)算經(jīng)本級人大批準(zhǔn)，但實際上人大代表很難對預(yù)算合理性做出判斷，監(jiān)督流于形式；而“三公”經(jīng)費目前公布數(shù)據(jù)多為總數(shù)，缺乏細項和具體說明，公眾和媒體也難以進行有效監(jiān)督。

從監(jiān)管手段看，主要還是利用行政手段，一般以紀(jì)檢監(jiān)察方式取得結(jié)果后交由法律執(zhí)行，借助技術(shù)手段提高監(jiān)管效能也是近兩年開始探索的方向；制定了若干規(guī)范文件覆蓋“三公”經(jīng)費整體及各管理環(huán)節(jié)，但目前仍以行政規(guī)章為主，法律層級較低；在內(nèi)容方面以出國（境）經(jīng)費的管理規(guī)定較多，對公務(wù)接待和公車使用等管理要求較少。

從監(jiān)管效果看，近兩年處理了一些違規(guī)案例，規(guī)范了公務(wù)員隊伍作風(fēng)，但多數(shù)為在其他方面觸犯了黨紀(jì)國法，單純因“三公”經(jīng)費監(jiān)管而遭到處罰者較少。這些問題既構(gòu)成了“三公”經(jīng)費績效評價研究的客觀背景和約束條件，也作為探索和開展評價工作應(yīng)當(dāng)致力于克服的困難。

二 “三公”經(jīng)費支出監(jiān)管的績效評價屬性

（一）“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管導(dǎo)入績效評價的必要性

國外在“三公”經(jīng)費的管理上并未形成統(tǒng)一的模式，基本是以美國、日本、俄羅斯等國做法為藍本，通過制度設(shè)計與電子系統(tǒng)相結(jié)合，達到嚴(yán)格控制和規(guī)范“三公”支出的目的。如美國的公務(wù)車預(yù)算式管理、日本政府機構(gòu)由專門部門制定差旅費用方案等。而國內(nèi)各個地區(qū)針對“三公”經(jīng)費的支出與監(jiān)督也制定了不同的管理模式，如香港引入電子管理系統(tǒng)進行公車運行及停泊監(jiān)督、深圳建立禁止公款出國旅游的長效機制等。通過系統(tǒng)地梳理和分析發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)有關(guān)“三公”經(jīng)費績效管理的評價方法不夠成熟，基本停留在控制和規(guī)范的思維層面，對“績效”的理解不到位，大多數(shù)地區(qū)主要關(guān)注“三公”經(jīng)費的總量控制及過程合規(guī)，對其“效益性”卻幾無涉及，因此將績效評價概念導(dǎo)入“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管尤為重要。

（二）“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管導(dǎo)入績效評價的可能性

“績效”一詞最早源自工商管理界，主要應(yīng)用于項目、人力資源和企業(yè)管理等方面。普雷姆詹德指出績效“包含了節(jié)約、效益和效率”[美]普雷姆詹德：《公共支出管理》，北京：中國金融出版社，1995年版，第192—193頁。；OECD認為績效是“實施一項活動所獲得的相對于目標(biāo)的有效性”，它還包括活動實施主體對預(yù)定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度。Jon R Blondal，Dirk-Jan Karrn & Michaer Ruffner.Budgeting in the United States.OECD Journal on Budgeting，2003，2（3）， pp.8—14.在國內(nèi)，叢樹海等學(xué)者認為績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，包括行為過程和行為結(jié)果，產(chǎn)出與投入相比是否有效率、行為結(jié)果是否達到預(yù)期目標(biāo)及產(chǎn)生的中長期影響。叢樹海、周煒、于寧：《公共支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2005年第3期，第37—42頁。陸慶平認為績效實際上是一項活動實施的結(jié)果，該結(jié)果包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關(guān)系和投入資源的合理性及結(jié)果有效性。陸慶平.：《公共財政支出的績效管理》，《財政研究》2003年第4期，第18—20頁。黃振香結(jié)合農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融實踐提出了金融支持力度、金融支持滿意度、金融支持效率、金融支持結(jié)構(gòu)合理度四個方面構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持績效評價體系。黃振香、賴永波：《基于Fuzzy-Ahp模型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融支持績效評價——以福建為例》，《華僑大學(xué)學(xué)報》2017年第6期，第61—74頁?？梢?，目前學(xué)界關(guān)于“績效”所取得一定共識的看法：績效至少包括效率（Efficiency）、效益（effectiveness）、經(jīng)濟（Economy）、公平（Equity）四個方面內(nèi)容（簡稱4E）；績效是過程與結(jié)果、質(zhì)與量的統(tǒng)一。“三公”經(jīng)費支出作為政府履行職能的重要活動，其績效不能僅停留在經(jīng)濟層面，更要注重社會績效與政治績效的提高以及三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一。運用“績效”概念衡量“三公”消費行為，能夠更為全面地包含“三公”的支出成本、管理效能、提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，政治穩(wěn)定、社會進步、公眾滿意度等內(nèi)容。因此普遍理解的“三公”經(jīng)費績效，其實是“三公”經(jīng)費管理和支出具有效益、效率、有效性和公平性的統(tǒng)稱，它包括支出過程和結(jié)果，是質(zhì)與量的統(tǒng)一。

（三）“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管導(dǎo)入績效評價的可行性

根據(jù)政府績效評價的一般標(biāo)準(zhǔn)，可從三個方面理解“三公”經(jīng)費績效評價的內(nèi)涵。一是對投入和產(chǎn)出效率性的衡量，科學(xué)評估“三公”經(jīng)費投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系其實代表著政府職能的實現(xiàn)程度；二是通過經(jīng)濟性考評，反映“三公”經(jīng)費預(yù)算與實際成本之間的差別，評判經(jīng)費支出的節(jié)約性；三是效益性評估，體現(xiàn)政府“三公”經(jīng)費在多大程度上滿足社會效益和公眾需求，同時促進政治民主的穩(wěn)定和經(jīng)濟健康快速地發(fā)展。此外，因“三公”消費主要涉及政府的專項支出項目，資金來源于公共財政，“通過績效評估，組織可以獲得市民的信任，市民也會覺得他們在繳稅后得到了合理的回報?！编嵎捷x：《建設(shè)績效財政從源頭上遏制“三公”消費》，《法治雜談》2011年第16期，第78頁。將公眾滿意度作為指標(biāo)納入“三公”經(jīng)費績效評價體系也體現(xiàn)了民主價值。

“三公”經(jīng)費績效評價有其特殊性。在政府績效評價的理論體系中鄭方輝等在2008年出版的《中國地方政府整體績效評價：理論方法與廣東試驗》一書中，將“政府績效”分解為政府整體績效、政府部門績效、公共項目（財政支出）績效和公共政策績效四個類別，這一分類在近年的研究實踐中不斷得以驗證和拓展。，“三公”經(jīng)費績效評價是介于政府部門績效和財政支出績效之間的一種特殊評價模式。由于“三公”經(jīng)費承擔(dān)著“保運轉(zhuǎn)”的職能，支出涉面廣，關(guān)聯(lián)單位多，程序復(fù)雜，涉密性強，社會影響大，對其開展績效評價要符合財政管理“程序性”“合規(guī)性”要求，又不能完全等同于公共項目財政支出績效的要求，需審慎界定，穩(wěn)步推進?；谇捌谘芯炕A(chǔ)及文獻調(diào)查，本文認為應(yīng)堅持的理念：一是客觀評價與主觀評價、過程評價與結(jié)果評價、定量評價與定性評價、目標(biāo)考核與績效評價、內(nèi)部評價與外部評價的有機統(tǒng)一；二是貫徹責(zé)任、服務(wù)、公信和公眾滿意的評價理念；三是結(jié)果導(dǎo)向與公眾滿意導(dǎo)向相結(jié)合；四是簡化操作與優(yōu)化評價流程。

三 “三公”經(jīng)費支出績效評價體系構(gòu)建

（一）“三公”經(jīng)費支出績效評價主體

對“三公”經(jīng)費監(jiān)管的分析，可以從監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管手段及監(jiān)管效果四個維度著手。一般而言，監(jiān)管主體包括典型的內(nèi)部評價主體：本級/上級黨委和政府、紀(jì)檢監(jiān)察部門、人大預(yù)算工委、財政局、審計局等，并延伸至人大代表、政協(xié)委員以及外部評價主體：社會公眾、專家學(xué)者和第三方機構(gòu)等；監(jiān)管依據(jù)包括國家法律、地方法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)定；監(jiān)管方式包括行政職能、法律適用、技術(shù)監(jiān)控、輿論監(jiān)督和道德約束等；監(jiān)管效果則包括信息公開、違紀(jì)問責(zé)、政府廉潔和公眾滿意。這些維度及內(nèi)容彼此依賴并相互交疊，形成政府“三公”經(jīng)費使用監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)模型。

政府績效評價主體是研究“誰”來評價的問題。從理論上講，為保證評價公正性，一般采取多元主體框架?；凇叭苯?jīng)費績效評價的特殊定位，典型的內(nèi)部評價主體包括本級/上級黨委和政府、紀(jì)檢監(jiān)察部門、人大預(yù)算工委、財政局、審計局等，并延伸至人大代表、政協(xié)委員；外部評價主體主要有社會公眾、專家學(xué)者和第三方機構(gòu)等。

針對“三公”經(jīng)費績效評價，目前實際工作處于起步階段，未能跟其他考評一樣建立起相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，鑒于其管理模式與評價特殊性，參考部門績效研究和各地考評實踐經(jīng)驗，本文認為在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，“由紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)起或牽頭，財政、審計等部門負責(zé)組織，第三方協(xié)助實施”的評價模式或是基于現(xiàn)實條件的一種可行方案。如果按照這一邏輯，則前述多元評價主體實際上構(gòu)成了彼此獨立又相互銜接的三個層級，在“三公”經(jīng)費績效評價中分別承擔(dān)不同職責(zé)。

這種評價主體體系化構(gòu)建有利于整合各類監(jiān)管主體資源力量。一方面從規(guī)則來看，各方評價主體依據(jù)收集的評價基礎(chǔ)資料及其專業(yè)知識給予判定。另一方面從評價數(shù)源來看，評價體系內(nèi)各部門都有權(quán)力并有責(zé)任提供相應(yīng)的評價基礎(chǔ)信息，都對評價結(jié)果生成做出貢獻，各部門要想取得科學(xué)合理的評價結(jié)果，首先要積極履行自身職能，提供真實有效的評價數(shù)源，反之亦然，如此形成一種良性的循環(huán)機制，共同維護整體評價的公平公正。通過這一機制，將現(xiàn)有較為零散、非常態(tài)化的“三公”經(jīng)費監(jiān)管力量和資源進行了系統(tǒng)整合，形成具有合力的有機監(jiān)管體系，同時也便于各類監(jiān)管主體之間的相互交流，提高了數(shù)據(jù)對接與信息交換效率。

（二）“三公”經(jīng)費支出績效評價客體及分類

政府績效評價的客體是研究評價“誰”的問題，亦即評價對象。“三公”經(jīng)費作為最基本的行政開支，涉及面很廣，其評價客體理論上應(yīng)包括納入本級財政預(yù)算管理的各有關(guān)部門和所轄各級政府。

由于“三公”經(jīng)費績效評價對象眾多，結(jié)構(gòu)具有一定復(fù)雜性，進一步討論其分類是設(shè)計具有針對性評價內(nèi)容的必要前提。進行政府績效評價客體分類是為了方便評價，而要做到這點，則必須找到能夠區(qū)分部門相應(yīng)績效特征、既清晰明確又真實可量的分類標(biāo)準(zhǔn)?？v觀各地現(xiàn)有考評，被采用的主流分類標(biāo)準(zhǔn)主要有：部門性質(zhì)（權(quán)力、黨群、行政、司法機關(guān)等類別）；部門職能（如分為經(jīng)濟建設(shè)、社會事業(yè)、黨群綜合與中央垂直四類）；評價內(nèi)容或指標(biāo)屬性（如分為中心城區(qū)、新城區(qū)、縣級市三類）。就“三公”經(jīng)費支出績效評價而言，這些分類標(biāo)準(zhǔn)具有重要參考價值，但不完全合適，尋找對應(yīng)“三公”經(jīng)費績效評價的理想的部門分類標(biāo)準(zhǔn)仍是一個未解的理論與實踐難題。

為此，考慮到“三公”經(jīng)費績效評價尚處于探索階段，筆者建議：在制定評價內(nèi)容框架時暫不對部門進行分類，即針對所有部門制定統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系，而在取得評價結(jié)果之后的分析中，可參照不同分類標(biāo)準(zhǔn)進行多維分類，以增強部門之間可比性。

（三）“三公”經(jīng)費支出績效評價內(nèi)容及指標(biāo)遴選

在前期研究經(jīng)驗及文獻梳理的基礎(chǔ)上，遵循確定的理念和思路，依據(jù)政府績效評價的經(jīng)典“4E”結(jié)構(gòu)，并結(jié)合一般性財政/財務(wù)績效評價通用標(biāo)準(zhǔn)，本文認為：“三公”經(jīng)費績效評價的內(nèi)容應(yīng)包括合規(guī)性、公開性、程序性、經(jīng)濟性、效益性、滿意度等六個方面，這六個方面構(gòu)成評價指標(biāo)體系設(shè)計的目標(biāo)維度，其中前五個為客觀維度，滿意度為主觀維度。

在評價指標(biāo)遴選上采用專家座談會，比如對應(yīng)同一項上級指標(biāo)應(yīng)設(shè)置多少項下級指標(biāo)（包括從多項備選指標(biāo)中篩選）的問題，主要依據(jù)專家討論并形成統(tǒng)一的意見及指標(biāo)體系方案。本文基于國家財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)[2013]53號），結(jié)合“三公”經(jīng)費電子監(jiān)察系統(tǒng)可采集數(shù)據(jù)源，形成“三公”經(jīng)費支出績效評價指標(biāo)體系的討論稿，通過與會專家針對討論稿分別發(fā)表意見、課題組記錄修改、專家辯論并按一級指標(biāo)逐項表決的方式，取得相對一致認同的初步方案，如表1所示。

這一設(shè)計體現(xiàn)四個基本原則：一是針對問題，重點反映共性內(nèi)容及個性差異，涵蓋各部門績效特征并使結(jié)果具有可比性；二是定位清晰，定位于政府部門績效和財政支出績效相結(jié)合的一種特殊評價模式，關(guān)注過程控制，理順評價權(quán)責(zé)；三是符合內(nèi)涵，界定“三公”經(jīng)費績效，滿足“4E”內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向；四是方便操作，簡化指標(biāo)結(jié)構(gòu)，評價過程中協(xié)調(diào)評價權(quán)與數(shù)源單位之間的關(guān)系。

四 “三公”經(jīng)費支出績效評價結(jié)果運用及其拓展

（一）“三公”經(jīng)費支出績效評價結(jié)果運用

進行“三公”經(jīng)費績效評價本身并非目的，而是政府財政管理的一種手段，旨在提高財政績效。一方面，績效評價報告完成后，應(yīng)將評價結(jié)果及時向被評單位公布，并在一定時期內(nèi)接受意見反饋，必要時做出調(diào)整。如基于確定的評價結(jié)果，應(yīng)通過適當(dāng)方式、在一定范圍內(nèi)予以公布，接受社會監(jiān)督與質(zhì)詢。另一方面，應(yīng)由相關(guān)部門協(xié)同，出臺完整的《“三公”經(jīng)費績效評價實施方案》。其中至少明確以下內(nèi)容：一是評價基本要素，包括評價主體、客體與評價內(nèi)容；二是不同主體在評價工作中的責(zé)權(quán)分屬，包括評價牽頭者、組織者、監(jiān)督者、被評單位及調(diào)查對象等；三是評價工作機制，包括評價流程、時間節(jié)點與結(jié)果構(gòu)成等；四是評價結(jié)果運用，包括公布方式、公開范圍與獎懲機制等。

結(jié)果運用是績效評價的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵意義所在。作為評價對象，根據(jù)確定的評價結(jié)果和建議進行落實整改，提高“三公”經(jīng)費績效，應(yīng)是評價結(jié)果運用的重要內(nèi)容。應(yīng)同時向政府和監(jiān)管部門通報，進一步用于檢驗全體參評單位“三公”經(jīng)費績效水平，為后續(xù)年度調(diào)整或優(yōu)化經(jīng)費預(yù)算提供依據(jù)。

具體而言，針對本項評價，本文提出以下幾個方面的結(jié)果運用構(gòu)想：

一是落實結(jié)果公開與問責(zé)機制。在公開評價結(jié)果的基礎(chǔ)上，嘗試與部門預(yù)算相結(jié)合，使之成為安排下年度“三公”經(jīng)費的重要考量因素，同時采用適當(dāng)方式，對績效優(yōu)秀的部門予以表彰，反之則予以問責(zé)；可將評價結(jié)果納入直屬部門、各級政府及其領(lǐng)導(dǎo)班子年終考核的范疇，或與之相互銜接，作為考核結(jié)論的一項關(guān)鍵參考。

二是構(gòu)建綜合績效指數(shù)?？紤]在綜合結(jié)果分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個綜合性指數(shù)，這樣可以克服單個指標(biāo)信息反映零散、缺乏整體印象的缺陷。但綜合指數(shù)的構(gòu)建進一步牽涉到各指標(biāo)的權(quán)重分配問題，以及描述、評鑒、解釋和比較功能的發(fā)揮，同時其編制也需進一步科學(xué)設(shè)計。

三是推動評價工作的規(guī)范化、常態(tài)化。建議授權(quán)相關(guān)部門針對“三公”經(jīng)費績效考評問題進行經(jīng)常性、規(guī)范化的研究，提供相對準(zhǔn)確并具有權(quán)威的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或分析結(jié)論，出版《“三公”經(jīng)費績效評價年度報告》或其他深度研究成果，以保證長期、動態(tài)、可持續(xù)、可比較的“三公”經(jīng)費績效考評系列工作。

四是與現(xiàn)有其他相關(guān)考核評價體系銜接。當(dāng)前各項部門考評、專項考評、項目考評等名目繁多，亟需探索協(xié)調(diào)相關(guān)考核評價之間的關(guān)系，比如共享指標(biāo)、數(shù)據(jù)，考評結(jié)果相互佐證或有機銜接，以促進“三公”經(jīng)費績效評價結(jié)果的運用及發(fā)揮“指揮棒”作用。本項評價也可納入其他綜合性考核評價體系，構(gòu)成政府行為的經(jīng)濟性維度評價內(nèi)容。

（二）“三公”經(jīng)費績效評價方案可持續(xù)拓展

“三公”經(jīng)費績效評價作為一項探索性的工作，其結(jié)果是向社會各界提供一個檢視政府財政管理績效的窗口平臺。然而，“三公”經(jīng)費對政府和社會而言都是一個敏感話題，特別是考慮到我國目前的行政體制、民意環(huán)境、技術(shù)條件和公眾理性等現(xiàn)實因素，在進一步完善現(xiàn)有技術(shù)方案、健全與落實有關(guān)組織機制的基礎(chǔ)上，須不斷加強評價結(jié)果公開和運用，推動評價體系更加面向?qū)嵺`和趨于成熟。比如：

一是解決“三公”經(jīng)費效益可評估并與單位職能、產(chǎn)出關(guān)聯(lián)的問題。應(yīng)在更為深入的調(diào)查研究之后，解決好各部門管理和服務(wù)效益計算時的“口徑”對等問題；同時力求指標(biāo)更能作用于被評者業(yè)績的改善，發(fā)揮“績效”的導(dǎo)向功能，可以結(jié)合不同單位不同時期職能工作重點、業(yè)務(wù)量、完成難度等設(shè)置更為彈性化的評分標(biāo)準(zhǔn)，并在度量“三公”經(jīng)費總量時加入對經(jīng)濟和財政規(guī)模、CPI變動等宏觀因素的考察，形成更為真實、有效、生動的評價結(jié)果。

二是逐步健全覆蓋科學(xué)有效的財政績效評價體系及取得實證結(jié)果。為了獲得對應(yīng)所有評價對象的指標(biāo)數(shù)源，首要的是進一步擴大現(xiàn)有財政支出績效評價范圍，逐步健全“評什么”“為什么”“如何評”“怎么用”的系列制度規(guī)范，使績效評價真正成為覆蓋全體參評單位的有效的財政監(jiān)管手段。在此基礎(chǔ)上，逐步取得各部門/單位財政支出績效評價的量化結(jié)果，實現(xiàn)與其管理和服務(wù)效益評估的關(guān)聯(lián)分析。

三是推進“三公”經(jīng)費績效指標(biāo)的智能化應(yīng)用，幫助完善電子監(jiān)察系統(tǒng)功能。在現(xiàn)有評價體系設(shè)計完成與經(jīng)過論證以后，應(yīng)根據(jù)評價智能化需求進行“三公”經(jīng)費電子監(jiān)察系統(tǒng)的初步匹配，諸如經(jīng)費的預(yù)算完成率、支出進度合理、支出結(jié)構(gòu)均衡、經(jīng)費控制率等指標(biāo)，應(yīng)在實踐中探索運用，使之成為公務(wù)用車、公務(wù)接待等具體監(jiān)察點的監(jiān)察和預(yù)警規(guī)則。今后仍有必要在這方面進一步加強。同時，基于評價對象日益廣泛、評價趨于日常化的現(xiàn)實，可在嘗試建立“三公”經(jīng)費績效管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)關(guān)鍵績效數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)采集和實時動態(tài)管理，并利用將來形成的系統(tǒng)、海量、規(guī)范的數(shù)據(jù)庫，協(xié)助部門預(yù)算編制和績效行為的預(yù)測分析，切實提高績效管理的范圍與效能。

五 績效評價對于“三公”經(jīng)費治理的意義

一是有助于“三公”經(jīng)費預(yù)算的民主性。績效評價采用多元評價主體，特別是作為第三方的社會民間組織和學(xué)術(shù)研究機構(gòu)介入，使評價具有了廣泛的群眾基礎(chǔ)。同時，突出結(jié)果導(dǎo)向，將對預(yù)算部門和用款單位形成一定壓力，促使其更加注重預(yù)算過程的民主參與，提高了“三公”預(yù)算對民意的回應(yīng)性。

二是有助于“三公”經(jīng)費管理的科學(xué)性。評價主體特別是引入高校等技術(shù)力量組成的評價機構(gòu)，在人才、理論和學(xué)術(shù)等方面優(yōu)勢明顯，在評價方式的選擇、指標(biāo)制定、數(shù)據(jù)處理、結(jié)果判斷等方面的優(yōu)化，使評價的科學(xué)化程度得到提高。而基于公平、公正、務(wù)實的評價結(jié)果，將對政府“三公”經(jīng)費管理的各環(huán)節(jié)形成較強約束，敦促其保持規(guī)范與合規(guī)。

三是有利于推動經(jīng)費預(yù)算管理精細化。在“三公”經(jīng)費支出績效評價中導(dǎo)入預(yù)算批復(fù)率、預(yù)算變動率、預(yù)算完成率、預(yù)算調(diào)整情況和落實經(jīng)費總量控制任務(wù)情況等多項指標(biāo)，形成了不僅指向預(yù)算總量或預(yù)算合規(guī)，還是面向預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、定性與定量相結(jié)合的多維度全方位評價。通過指標(biāo)設(shè)計的導(dǎo)向作用，將推動各被評單位“三公”經(jīng)費預(yù)算管理從總量規(guī)范到全面規(guī)范，促進經(jīng)費預(yù)算管理的精細化發(fā)展。

四是有利于體現(xiàn)和強化“三公”經(jīng)費使用效益?！叭苯?jīng)費支出績效評價中導(dǎo)入設(shè)計了財務(wù)效益、管理服務(wù)效益和發(fā)展效益指標(biāo)，可以有效地破解以往“三公”經(jīng)費管理更多關(guān)注過程而相對忽視結(jié)果的思維；同時加入滿意度維度，實現(xiàn)了主客觀評價指標(biāo)的互補與互證。

五是有助于提升政府“三公”經(jīng)費支出公信力。通過吸收外部評價主體對“三公”經(jīng)費績效進行評價，可有效彌補政府內(nèi)部評價的局限性，提高評價過程與結(jié)果的公信力。第三方評價機構(gòu)獨立于政府系統(tǒng)之外，能有效克服內(nèi)部評價的角色沖突，確保評價的獨立性和客觀性；同時第三方機構(gòu)基于民間立場，具有天然的親民屬性并充當(dāng)民意表達的特殊管道，這些因素共同確保了評價的科學(xué)性和有效性，提升了評價結(jié)果乃至評價客體關(guān)聯(lián)因素的公信力。

六是有助于推進了“三公”經(jīng)費支出信息公開?！叭苯?jīng)費支出績效評價強調(diào)由民意主導(dǎo)，首先必須確保評價基礎(chǔ)信息能為多元評價主體所充分掌握，而多元主體本身即包含了人大代表、政協(xié)委員和專家學(xué)者等非傳統(tǒng)接觸者，由此促成了經(jīng)費深度信息在一定范圍公開。在此基礎(chǔ)上，績效評價結(jié)果將對社會公布并接受質(zhì)詢，來自媒體、公眾及其他方面力量將對被評單位形成輿論壓力，倒逼政府進一步規(guī)范和公開其他“三公”經(jīng)費信息。

六 結(jié) 語

當(dāng)前我國“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管雖已取得一定成效，然而在預(yù)算機制、監(jiān)管體系、監(jiān)管手段等方面也仍存在許多亟待解決的問題，通過績效管理統(tǒng)籌現(xiàn)有經(jīng)費監(jiān)管手段，進一步整合監(jiān)管體系資源，成為在現(xiàn)實約束下破解“三公”經(jīng)費監(jiān)管難題、推動經(jīng)費使用規(guī)范的一種可行路徑。

本文基于對“三公”經(jīng)費支出監(jiān)管現(xiàn)實問題的分析，結(jié)合政府運行的實際，構(gòu)建了“三公”經(jīng)費支出績效評價體系。本文認為，應(yīng)在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，由紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)起或牽頭，財政、審計等部門負責(zé)組織，第三方協(xié)助實施，對納入本級財政預(yù)算管理的各有關(guān)部門和所轄各級政府，進行“三公”經(jīng)費支出合規(guī)性、公開性、程序性、經(jīng)濟性、效益性、滿意度等六個方面的評價，并在此基礎(chǔ)上，進一步落實結(jié)果公開與問責(zé)機制，構(gòu)建綜合指數(shù)，形成常態(tài)評價工作機制，并嘗試與現(xiàn)有其他相關(guān)考核評價體系銜接，以強化“三公”經(jīng)費支出績效評價的結(jié)果運用，以真正促進“三公”經(jīng)費預(yù)算的民主性、管理的科學(xué)性、管理的精細化，提升其使用效益和支出公信力，推動其信息公開，真正實現(xiàn)“三公”經(jīng)費應(yīng)有作用。

Abstract： The three public expenses are the funds spending on official overseas visits， official vehicles， and official hospitality. Keeping the citizen informed of the three public expenses affairs is attached to civil rights to know， participate， and supervise， and making the three public expenses under supervision is associated with governments incorruptness and efficiency. Along with the needs of solving practical problems， its necessary to construct the three public expenses performance appraisal system to strengthen supervise. Based on the analysis of the practical problems of the “three public” expenses supervision and the actual operation of the government， this paper constructs the performance evaluation system of the “three public” expenses， and designs the evaluation subject， the object， the content， the application of the results and so on， and expounds the present significance and the following direction of the performance evaluation system.

Keywords： performance appraisal； “the three public expenses”； expenses supervise

【責(zé)任編輯 吳應(yīng)望】