高新軍

每個(gè)國(guó)家在歷史上都經(jīng)歷過(guò)若干個(gè)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期。這個(gè)時(shí)期的政治家和社會(huì)精英的表現(xiàn)往往決定著國(guó)家今后的走向：是經(jīng)過(guò)陣痛走向持續(xù)繁榮，還是陷在持久的痛苦中不能自拔，抑或在黑暗中摸索更長(zhǎng)時(shí)間。社會(huì)發(fā)展是一個(gè)由量變到質(zhì)變的過(guò)程，在經(jīng)過(guò)緩慢的量的積累后，各種矛盾預(yù)示著體制需要一種大的變革和創(chuàng)新。時(shí)勢(shì)造英雄。歷史提供了這樣一種機(jī)遇，它呼喚政治家的創(chuàng)新意識(shí)、智慧、堅(jiān)忍不拔的勇氣、駕馭復(fù)雜局面的技巧和與人民相呼應(yīng)的歷史責(zé)任感。

變革前夕

100多年前的美國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期。19世紀(jì)最后30年，快速的城市化使美國(guó)實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力和社會(huì)財(cái)富的高速增長(zhǎng)，最后10年的“麥金萊繁榮時(shí)期”甚至是資本的狂歡。到了19世紀(jì)末，美國(guó)一舉超過(guò)英國(guó)，成為世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。但說(shuō)起那個(gè)時(shí)期的社會(huì)亂象，美國(guó)歷史學(xué)家稱之為貪婪成性，詐騙成風(fēng)，血腥味十足的時(shí)代。那時(shí)的工人每天工作12-14個(gè)小時(shí)，童工遍地，企業(yè)普遍做假賬，假冒偽劣猖獗，礦難頻發(fā)，壟斷橫行，貧富懸殊，工會(huì)丑聞不斷，政治腐敗，群體性事件噴發(fā)式爆發(fā)……矛盾和沖突使社會(huì)充斥著不滿和失望。

1882年，只有6000多萬(wàn)人口的美國(guó)，每周有675人死于工傷事故。1890年，9%最富的人擁有全國(guó)1，3的財(cái)富。1900年，約1000萬(wàn)人生活在貧困線以下。1911年3月25日星期六下午，紐約市的“三角衣裙廠”發(fā)生火災(zāi)，造成146名平均年齡19歲的女工死亡，最小的年僅7歲，她們每天工作12小時(shí)，月工資僅12美元。1853年，紐約一些奶農(nóng)和黑心商人將污水、臭雞蛋、淀粉等雜物摻入原奶中制造出“兒童衛(wèi)生奶”，在一年半時(shí)間里導(dǎo)致8000多名兒童死亡。1906年，記者辛克萊爾在紀(jì)實(shí)小說(shuō)《屠場(chǎng)》中揭露了20世紀(jì)初美國(guó)肉類加工廠普遍存在的造假和腐敗，書中真實(shí)地描寫了城市的貧困，貧乏的社會(huì)救助，惡劣的居住環(huán)境和工作條件，以及普遍存在的絕望和無(wú)助情緒。

1860年至1930年間，紐約市政府官員腐敗嚴(yán)重，最臭名昭著的是“塔麥勒會(huì)堂”腐敗案。1930年，“塔麥勒會(huì)堂”老板與紐約市長(zhǎng)沃克爾相勾結(jié)，控制了市政工程項(xiàng)目的發(fā)包權(quán)，市長(zhǎng)受賄100萬(wàn)美元。這至今仍被看作腐敗的典型案例，被稱為權(quán)錢交易和權(quán)票交易的“塔麥勒機(jī)器”。而1886年芝加哥20多萬(wàn)名工人罷工，從而產(chǎn)生的“五一”國(guó)際勞動(dòng)節(jié)，和1909年芝加哥婦女罷工要求8小時(shí)工作制，從而產(chǎn)生的“三八”國(guó)際勞動(dòng)?jì)D女節(jié)，則是這一時(shí)期重大群體性事件的代表。

顯然，美國(guó)社會(huì)在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后，社會(huì)已經(jīng)到了需要對(duì)體制進(jìn)行大的變革和創(chuàng)新的關(guān)頭。此后迎來(lái)的正是美國(guó)人至今津津樂道的，歷時(shí)40年之久的“進(jìn)步時(shí)代”。

在這場(chǎng)沒有組織者、沒有綱領(lǐng)、沒有計(jì)劃的社會(huì)進(jìn)步運(yùn)動(dòng)中，主要包括了三方面內(nèi)容：傳媒的“掘糞”傳統(tǒng)促進(jìn)了信息的公開透明，增強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督力量;有創(chuàng)新意識(shí)的政治家的智慧、勇氣和技巧扭轉(zhuǎn)了社會(huì)的混亂局面;公共預(yù)算改革創(chuàng)造了民主、公正、透明的地方政府，預(yù)算民主成為了規(guī)范政府行為的突破口。

“威斯康星理念”

1902年11月，伊達(dá)·塔貝爾女士在《麥柯盧爾》雜志發(fā)表了后來(lái)引起轟動(dòng)的文章《標(biāo)準(zhǔn)石油公司的歷史》，揭露了石油大亨約翰·洛克菲勒與官府勾結(jié)，巧取豪奪的骯臟發(fā)家史，從而成為“扒糞者”的重要一員。當(dāng)人們驚異于一個(gè)弱女子如何敢于向壟斷的石油巨頭挑戰(zhàn)時(shí)，一幅卡通畫似乎告訴了人們答案：西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)在背后給予了有力支持。

美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”造就了兩位杰出的政治家：西奧多·羅斯福（1901—1909年在位）和伍德羅·威爾遜（1913-1921年在位）。羅斯?？偨y(tǒng)的“新國(guó)家主義”和威爾遜總統(tǒng)的“新自由”改革舉措，是美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”政治家在制度創(chuàng)新方面的典型。他們的社會(huì)改革舉措完全改變了美國(guó)社會(huì)的走向?？梢哉f(shuō)，如果沒有他們多項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)，很難設(shè)想美國(guó)能在后來(lái)的大蕭條時(shí)期中轉(zhuǎn)危為安。

西奧多·羅斯福上任時(shí)才43歲。他復(fù)活了1890年7月2日通過(guò)并有10余年沒被執(zhí)行的《謝爾曼反托拉斯法》，大規(guī)模地起訴壟斷公司，迫使北方證券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美國(guó)煙草公司等解散，羅斯福本人也因此贏得了“托拉斯粉碎機(jī)”的綽號(hào)。他還是美國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)制度的創(chuàng)始A-——這是一種公共所有制，它將保護(hù)數(shù)百萬(wàn)英畝的森林和煤礦土地免遭私人開發(fā)，從而成為國(guó)家公園和國(guó)家紀(jì)念地。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)由此發(fā)端。羅斯福認(rèn)為，大企業(yè)的發(fā)展和大工會(huì)的發(fā)展同樣合情合理，大工會(huì)正好和大企業(yè)相互制衡，兩者之間的爭(zhēng)斗需要政府來(lái)仲裁，由政府代表公眾向企業(yè)要求“廣場(chǎng)交易”。在他的推動(dòng)下，國(guó)會(huì)于1906年通過(guò)了《食品和藥品衛(wèi)生法》和《肉類制品監(jiān)測(cè)法》。

1913年入主白宮的“學(xué)者總統(tǒng)”伍德羅·威爾遜總統(tǒng)把“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”推向鼎盛時(shí)期。他通過(guò)獨(dú)到的眼光和見識(shí)，審時(shí)度勢(shì)，推動(dòng)國(guó)會(huì)完善反托拉斯法律體系，促成了關(guān)稅體制改革，尤其是創(chuàng)立了新型的貨幣金融體制——聯(lián)邦儲(chǔ)備體系。他在童工和工時(shí)等方面的立法上也有建樹。

當(dāng)時(shí)，地方也有著名的改革者。曾當(dāng)過(guò)州眾議員、州長(zhǎng)和聯(lián)邦參議員的羅伯特·拉福萊特就是威斯康星州的社會(huì)改革家。為了改變由立法機(jī)構(gòu)少數(shù)人來(lái)確定鐵路稅率，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象，他提出“回到民主的第一原則，回到人民那里去”的思想，推動(dòng)重大問題直接由選民投票決定的立法。這一思想也成為著名的“威斯康星理念”。這一理念還深刻影響了聯(lián)邦參議員的產(chǎn)生辦法。1913年4月8日國(guó)會(huì)通過(guò)了憲法第17修正案，規(guī)定代表各州的聯(lián)邦參議員必須由選民直接選舉產(chǎn)生，切斷了賄選的渠道。

以羅斯福和威爾遜為代表的政治家，使美國(guó)逐步走上了法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道，至今對(duì)美國(guó)社會(huì)的發(fā)展仍舊產(chǎn)生著深刻影響。

“看得見的政府”

20世紀(jì)前，美國(guó)從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時(shí)所謂的預(yù)算不過(guò)是一堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)賬單。議會(huì)對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，沒有開支分類，更沒有細(xì)目。每個(gè)政府部門都要自己向議會(huì)爭(zhēng)取資金，自己掌控開支。一級(jí)政府并沒有一份詳盡統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及各部門進(jìn)行有效監(jiān)督，為貪贓枉法留下了空子，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

1909年3月8日，美國(guó)芝加哥市女工和全國(guó)紡織、服裝業(yè)的工人舉行規(guī)模巨大的罷工和示威游行

1905年，紐約市進(jìn)行財(cái)政行政改革的會(huì)計(jì)師和社會(huì)改革者們走到了一起，于1907年正式組建了“紐約城市研究局”。該局就是現(xiàn)在著名智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)的前身。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼保挥小翱吹靡姟?，人民才有可能進(jìn)行監(jiān)督。在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

預(yù)算改革者通過(guò)展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊(cè)等形式，向?qū)＜?、消費(fèi)者和民眾宣傳公共財(cái)政改革。1911年，紐約市花費(fèi)10萬(wàn)美元舉辦了第一次“市政府財(cái)政預(yù)算展覽”，一個(gè)月內(nèi)就有100萬(wàn)人前來(lái)參觀。此后，紐約市將“預(yù)算展覽”常年設(shè)立在城市學(xué)院里，供人們隨時(shí)參觀。在1916年的“預(yù)算展覽”上，“紐約市政研究局”的一位研究者甚至做了一個(gè)模型來(lái)說(shuō)明市民作為一個(gè)消費(fèi)者，該如何去消費(fèi)政府提供的服務(wù)。

在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。以后幾年，預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁(yè)增加到836頁(yè)。1910年中期，公共預(yù)算改革進(jìn)入高潮。1916年，“預(yù)算”這個(gè)詞就像“社會(huì)正義”或“美國(guó)方式”一樣，成為了時(shí)髦流行的政治術(shù)語(yǔ)。

學(xué)者用了17年的研究，政治家用了33年的實(shí)踐，最終實(shí)現(xiàn)了美國(guó)預(yù)算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，從而使公共預(yù)算成為了各種利益集團(tuán)在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝娴挠行Чぞ摺！斑M(jìn)步時(shí)代”的改革者用公共預(yù)算來(lái)組織政府，利用預(yù)算的社會(huì)作用來(lái)構(gòu)建社會(huì)繁榮。公共財(cái)政運(yùn)動(dòng)不僅改變了行政當(dāng)局的行為，加強(qiáng)了政府和民眾的聯(lián)系，還從根本上重塑了美國(guó)各級(jí)政府。20世紀(jì)30年代美國(guó)進(jìn)入大蕭條時(shí)期，雖然在經(jīng)濟(jì)上遭受了前所未有的重創(chuàng)，但“進(jìn)步時(shí)代”的改革運(yùn)動(dòng)為“羅斯福新政”的執(zhí)行鋪平了道路，法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)形成，它預(yù)示著美國(guó)下一輪經(jīng)濟(jì)的躍進(jìn)指日可待。

西奧多·羅斯福

伍德羅·威爾遜