徐祥民

(浙江工商大學，浙江杭州 310018)

綠色發(fā)展是中國共產黨人在以GDP增長為基本測算指標的發(fā)展造成了愈來愈嚴重的人與自然不和諧的歷史條件下探索出的使我國恢復或走向“美麗”*中共中央提出的《“十三五”規(guī)劃建議》和全國人大制定的《“十三五”規(guī)劃綱要》都把建設“美麗中國”作為發(fā)展的目標。參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，人民出版社2015年版，第9頁； 《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，人民出版社2016年版，第14頁。的發(fā)展道路，也是中國共產黨人在當今這個“需要理論”也“一定能夠產生理論的時代”*習近平：《在哲學社會科學工作座談會上的講話》，人民出版社2016年版，第8頁。對人類發(fā)展做出的一個偉大理論貢獻。*我們曾把科學發(fā)展觀看作是中國共產黨人“自新中國成立以來做出的最偉大的理論創(chuàng)造”，是“從新世紀新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略思想”。參見徐祥民：《從立法目的看我國環(huán)境法的進一步完善》，載《晉陽學刊》2014年第6期；徐祥民：《從科學發(fā)展看環(huán)境法的使命》，載《中州學刊》2016年第6期。綠色發(fā)展理念或綠色發(fā)展思想是科學發(fā)展觀進一步升華的理論成果。不過，為了將這一理論運用于發(fā)展實踐，運用于開展支持這種發(fā)展的法制建設，還需要克服一些認識障礙，并在掃清障礙的基礎上謀劃法制建設方案。

一、綠色發(fā)展——超越了可持續(xù)發(fā)展主張的發(fā)展思想

影響我們把握綠色發(fā)展之真諦的突出障礙是綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的形式相似性。綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展至少存在以下四點相似：第一，在構詞上兩者都包含發(fā)展這一語詞；第二，兩者的內涵都包含環(huán)境這一要素；第三，兩者都產生于人類社會遭遇環(huán)境危機的背景之下；第四，兩者都具有處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間關系的功能。由于存在這種相似性，人們極易把綠色發(fā)展思想解釋為可持續(xù)發(fā)展主張，或與可持續(xù)發(fā)展相似的一種思想。但實際上，綠色發(fā)展顯然不是可持續(xù)發(fā)展的仿制品，也不是可持續(xù)發(fā)展的中國版。

(一)綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展不是同屬的兩個種概念

從外形上看，綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展都來源于發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展這個詞或短語的結構是“可持續(xù)的+發(fā)展”。可持續(xù)發(fā)展就是“可持續(xù)的+發(fā)展”。在先行認識了其結構為“可持續(xù)的+發(fā)展”的外來詞可持續(xù)發(fā)展之后，人們極自然地用與之相同的結構來解釋“綠色發(fā)展”，也包括比綠色發(fā)展來得還要早些的“科學發(fā)展”。如此析解的結果是：綠色發(fā)展=“綠色的+發(fā)展”。接受可持續(xù)發(fā)展=“可持續(xù)的+發(fā)展”和綠色發(fā)展=“綠色的+發(fā)展”這兩個判斷，人們會得出如下結論，即綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展是同一個屬概念——發(fā)展概念的兩個并列關系的種概念。

許多人都接受這個結論，許多人實際上都持這樣的看法。但這個看法是錯誤的。

我們可以把發(fā)展定義為“上升性變化”[注]參見徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學》2017年第6期。。如果接受發(fā)展就是“上升性變化”這個判斷，那么，我們就會發(fā)現(xiàn)，不管是在生活實踐中還是在語言實踐中，都存在許多種或許多個發(fā)展概念，比如經濟發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展、政治發(fā)展、智力發(fā)展、友情發(fā)展等等。當然還有綠色發(fā)展、科學發(fā)展。這么多的發(fā)展概念都擺在一起，對于我們來說就是一道難題。這些發(fā)展概念之間是什么關系，它們是發(fā)展概念的同一位階的種概念嗎？這個問題自然包含與我們的論題相關的一個問題，即綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展是同一個屬概念——發(fā)展的同位階的種概念嗎？答案是否定的。綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展不是同一個發(fā)展概念的同等位階的種概念。

圖一：經濟發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展關系圖

從“可持續(xù)的+發(fā)展”這一結構上看，可持續(xù)發(fā)展概念的上位概念是發(fā)展，但實際上，可持續(xù)發(fā)展概念的直接的上位概念是作為發(fā)展概念之種概念的經濟發(fā)展的下位概念。經濟發(fā)展的突出特征是“財富”“增長”，“物質繁榮”[注]英國著名經濟學家穆勒曾對經濟發(fā)展做過如下描述：“在世界的主要國家以及受到它們影響的所有其他國家中，至少年復一年地、世代相傳地持續(xù)發(fā)生著某種極少終止的向前的變動，那就是財富的增長。某種被稱之為物質繁榮的進步。”參見【英】約翰·斯圖亞特·穆勒著：《政治經濟學原理》(下)，華夏出版社2017年版，第649頁。持續(xù)發(fā)生著的表現(xiàn)為財富增長的向前的變動就是經濟發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展中的發(fā)展也是這種發(fā)展，它可以被稱為“物質繁榮的進步”。。所謂可持續(xù)發(fā)展就是可持續(xù)的經濟發(fā)展。我們曾經把綠色發(fā)展、科學發(fā)展提出之前被世界各國實踐著的發(fā)展稱為“營建發(fā)展”。可持續(xù)發(fā)展就是可持續(xù)的營建發(fā)展。按照“可持續(xù)的+發(fā)展”這一結構表達，可持續(xù)發(fā)展實際上就是“可持續(xù)的+營建發(fā)展”。如果說經濟發(fā)展或營建發(fā)展是發(fā)展這一屬概念下的種概念，那么，可持續(xù)發(fā)展則是作為發(fā)展概念之下位概念的經濟發(fā)展或營建發(fā)展概念的種概念?？沙掷m(xù)發(fā)展(“可持續(xù)的+經濟發(fā)展”)與不可持續(xù)的發(fā)展(“不可持續(xù)的+經濟發(fā)展”)同屬于經濟發(fā)展。(如圖一所示：)

圖二：綠色發(fā)展與經濟發(fā)展邏輯關系圖

綠色發(fā)展是經濟發(fā)展之外的另一個發(fā)展概念，是不同于經濟發(fā)展的另一種發(fā)展。[注]我們判定綠色發(fā)展是對“原本意義上的發(fā)展的糾偏”，是對那種發(fā)展的“否定”(參見徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學》2017年第6期)?，F(xiàn)在看來，用“糾偏”不足以說明綠色發(fā)展與傳統(tǒng)發(fā)展之間的區(qū)別，也不足以說明綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展之間的實質性差別。綠色發(fā)展對于“原本意義上的發(fā)展”和可持續(xù)發(fā)展都是“否定”。綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展是兩個不同的發(fā)展概念。就像文化發(fā)展、政治發(fā)展、智力發(fā)展、友情發(fā)展是不同于經濟發(fā)展的另外一種發(fā)展一樣。(如圖二所示)

圖三：綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展邏輯關系圖

當把綠色發(fā)展概念和經濟發(fā)展概念都置于發(fā)展這個屬概念麾下之后，我們就不難發(fā)現(xiàn)，綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展不是同一位階的概念。(見圖三)文化發(fā)展、政治發(fā)展不是經濟發(fā)展概念的種概念，智力發(fā)展、友情發(fā)展不是可持續(xù)發(fā)展同位階的發(fā)展。同樣，綠色發(fā)展也不是可持續(xù)發(fā)展的同位概念。綠色發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展不是“兄弟”關系，而是“叔侄”關系。

(二)兩個“發(fā)展”概念的內涵不同

在明確了綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展兩個概念的邏輯關系之后，我們可以更輕松地發(fā)現(xiàn)兩者內涵的不同。

可持續(xù)發(fā)展詞組中的發(fā)展是經濟發(fā)展，其核心含義，如前所述，是“財富”“增長”，“物質繁榮”。挪威人格羅·哈萊姆·布倫特蘭是可持續(xù)發(fā)展理論的創(chuàng)始人，或創(chuàng)始人之一。她這樣描述她和與她一起打磨可持續(xù)發(fā)展主張的“世界環(huán)境與發(fā)展委員會”的使命——“尋求一條通向21世紀的，使全球發(fā)展持續(xù)增長的道路”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第8頁。。這里的“增長”就是經濟增長，而非廣泛意義上的“上升性變化”。她要尋找的這條道路就叫“通向經濟發(fā)展新時代的道路”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第10頁。。舉例來說，因為經濟增長已經造成經濟發(fā)展所需要的某些資源的難以為繼，[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會稱，這比侵略軍“施行焦土政策所造成的破壞還要嚴重”。參見世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第9頁。或有難以為繼之憂，所以，才需要尋找確保相關資源“安全和可持續(xù)”的辦法，也就是她談到能源短缺問題時所說的“一種安全和可持續(xù)的能源道路”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第17頁。。因為只有經濟發(fā)展所需要的能源能夠源源不斷地供應，經濟增長才能持續(xù)下去，所以，所謂可持續(xù)發(fā)展就是仰賴“安全和可持續(xù)的能源道路”的經濟增長。可持續(xù)發(fā)展主張?zhí)岢咭辉購娬{的“滿足現(xiàn)代人的需要和欲望，而又不危害后代人滿足其需要和欲望的能力”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第48頁。，其核心要素都是物質生產的能力，創(chuàng)造滿足“需要和欲望”的物質財富的能力。這種發(fā)展就是經濟發(fā)展。布倫特蘭說得很清楚，“尋求滿足現(xiàn)代人的需要和欲望，而又不危害后代人滿足其需要和欲望的能力”的可持續(xù)發(fā)展不是“要求停止經濟發(fā)展”。言外之意，可持續(xù)發(fā)展只是主張改變以往那種不顧未來的“經濟發(fā)展”?？沙掷m(xù)發(fā)展和不可持續(xù)的發(fā)展都是經濟發(fā)展，兩者的不同之處僅在于，可持續(xù)的發(fā)展既考慮今天的經濟發(fā)展(“滿足”現(xiàn)代人的“需要和欲望”的眼下的經濟發(fā)展)又考慮長期的發(fā)展或未來的發(fā)展(“滿足”“后代人”的“需要和欲望”的經濟發(fā)展)。[注]荒唐的“后代人權利說”也獲得了可持續(xù)發(fā)展理論的支持。關于“后代人權利論”的荒唐，參見徐祥民、劉衛(wèi)先：《虛妄的代際公平——以對人類概念的辨析為基礎駁“代際公平說”》，載《法學評論》2012年第3期。

1992年在里約熱內盧召開的“聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會”(以下簡稱“環(huán)發(fā)大會”)是在可持續(xù)發(fā)展主張指導下召開的全球盛會。會議通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(以下簡稱《里約宣言》)是助推可持續(xù)發(fā)展主張贏得世界影響的著名文獻，也是接受可持續(xù)發(fā)展主張的第一個世界性的國際文件。這份《宣言》要回答的全部問題，也就是“環(huán)發(fā)大會”力圖解決的全部問題，集中到一點，就是“發(fā)展與環(huán)境”[注]《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則2有“各國……本國的環(huán)境與發(fā)展政策”。原則3有“為了……滿足……在發(fā)展與環(huán)境方面的需要……”。的關系問題?！缎浴返拿帧碍h(huán)境與發(fā)展宣言”——把它的主題顯露無遺?！缎浴分械陌l(fā)展是關于“生活水平”和如何縮短“世界上大多數(shù)人生活水平”“差距”的發(fā)展，是關于“滿足”人的“需要”，尤其是“貧窮”人的“需要”(原則5)的發(fā)展。《宣言》中的發(fā)展是與常常會造成“對環(huán)境產生重大不利影響的活動”(原則17)相聯(lián)系的發(fā)展，這種“發(fā)展”在發(fā)達國家的實踐是“給全球環(huán)境帶來了壓力”[注]正因為如此，發(fā)達國家承認它們應當“在追求可持續(xù)發(fā)展的國際合作努力中”承擔更大的“責任”(《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則7)。的發(fā)展?！缎浴分械陌l(fā)展是“和平”和“環(huán)境保護”之外的第三項事業(yè)。雖然它們相互之間都是“互相依存和不可割裂”[注]《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則25。的?！缎浴妨D建立一種“支持性和開放性的國際經濟制度”——“環(huán)發(fā)大會”貢獻的用以解決“發(fā)展與環(huán)境”問題的制度。而這項制度的建設目標是“所有國家實現(xiàn)經濟成長”和可持續(xù)的“經濟成長”[注]《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則12。原文為“經濟成長和可持續(xù)的發(fā)展”?！敖洕砷L”是一時的發(fā)展，而可持續(xù)的發(fā)展是“持久發(fā)展”。一時的發(fā)展是一時的經濟成長，而可持續(xù)的發(fā)展就是可持續(xù)的經濟成長。。

綠色發(fā)展的內涵要豐富得多。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》把綠色發(fā)展稱為“生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”[注]《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，人民出版社2015年版，第9頁。。這種發(fā)展是關于“生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”[注]習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第24頁。的上升性變化。綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的差別是巨大的。非常明顯，綠色發(fā)展至少有三項內涵，即(1)“生產發(fā)展”、(2)“生活富?！?、(3)“生態(tài)良好”?？沙掷m(xù)發(fā)展只有一項內涵，即經濟發(fā)展。這“經濟發(fā)展”就是或相當于綠色發(fā)展三項內涵之一的“生產發(fā)展”。

從綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展兩者與環(huán)境保護的關系上，可以更容易地看出兩個發(fā)展概念的不同。大致說來，對于綠色發(fā)展概念來說良好環(huán)境是內在的，即綠色發(fā)展包含良好環(huán)境；而對于可持續(xù)發(fā)展概念來說，良好環(huán)境是外在的，即良好環(huán)境是為經濟發(fā)展服務的，經濟發(fā)展概念本身并不包含良好環(huán)境這一含義。

習近平早在浙江工作時就曾指出：“發(fā)展不能脫離‘人’這個根本。我們仍然需要GDP，但經濟增長不等于發(fā)展”。 “我們仍然需要GDP”說的是經濟發(fā)展。“發(fā)展不能脫離‘人’這個根本”一句中的“發(fā)展”是另外一個發(fā)展概念。這個發(fā)展是不僅限于經濟增長的發(fā)展。“經濟增長不等于發(fā)展”一語清楚地表明，習近平當時所說的“發(fā)展”是另有其意，是大家常說的可以用“經濟增長”來指代的“經濟發(fā)展”之外的另一個發(fā)展概念。因為“經濟發(fā)展不是最終目的”[注]習近平：《干在實處，走在前列——推動浙江新發(fā)展的思考與實踐》，中央黨校出版社2006年版，第23頁。，所以才需要另外尋找更恰當?shù)陌l(fā)展。這個更恰當?shù)陌l(fā)展就是后來慢慢提煉出來的綠色發(fā)展。這個發(fā)展概念的重要內涵是生態(tài)良好。如果不能將已經被破壞的生態(tài)救治好，不能有效地防止生態(tài)遭破壞，這樣的發(fā)展就不是綠色發(fā)展。習近平同志一再強調的“補”“生態(tài)文明建設”這塊“短板”、改變“提供優(yōu)質生態(tài)產品的能力”“減弱”[注]習近平：《在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節(jié)選)》，載《求是》2016年第1期。的狀況，都是綠色發(fā)展的要求。

對可持續(xù)發(fā)展概念來說，良好環(huán)境是外在的。環(huán)境，包括良好環(huán)境都是發(fā)展概念之外的另外一個概念，另外一種事物。這從“世界環(huán)境與發(fā)展委員會”的研究報告中就能清楚地讀出來。布倫特蘭寫道： “‘環(huán)境’是我們大家生活的地方；‘發(fā)展’是在這個環(huán)境中為改善我們的命運我們大家應做的事情?！盵注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第8頁。布倫特蘭先生的這句話意在強調“環(huán)境”的重要，意在說明為了更好地發(fā)展，為了做好“改善我們的命運”的那些“應做的事情”，也就是為了在未來也不喪失發(fā)展的能力，不能把發(fā)展與“環(huán)境”“分割開來”，但她卻清楚地告訴我們，發(fā)展是發(fā)展，環(huán)境是環(huán)境，發(fā)展是與環(huán)境并列的另一種事物，而這種發(fā)展顯然不包括自然環(huán)境的美好與否，不包含“環(huán)境利益”[注]參見徐祥民、朱雯：《環(huán)境利益的本質特征》，載《法學論壇》2014年第6期。。

在證成可持續(xù)發(fā)展主張的過程中，布倫特蘭及其團隊討論的核心議題是發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系。布倫特蘭直言，聯(lián)合國交給她的尋找“有效地解決環(huán)境問題的途徑和方法”這個任務是一道難題。這道難題是對“世界社會的重大挑戰(zhàn)”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第1頁。，是“全球性重大問題”、“根本性的嚴重問題”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第1頁。。這道題的實質是經濟發(fā)展與環(huán)境保護(即解決環(huán)境問題)之間的關系。尋找“有效地解決環(huán)境問題的途徑和方法”之所以能成為對“世界社會的重大挑戰(zhàn)”，是因為經濟發(fā)展已經造成研究的環(huán)境問題，造成人類“所立足的環(huán)境資源”的“損害”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第4頁。。嚴重一點說就是：人類的經濟發(fā)展“正從根本上改變”自然的“地球系統(tǒng)”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第1頁。，而這種改變將嚴重損害未來的經濟發(fā)展。[注]可持續(xù)發(fā)展持論者喜歡用對后代人利益的威脅或對后代人實現(xiàn)發(fā)展的能力的破壞來表達這種危害。“世界環(huán)境與發(fā)展委員會”就有這樣的比喻：“我們從我們的后代那里借用環(huán)境資本，沒打算也沒有任何償還”。參見世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第10頁。尋找“有效地解決環(huán)境問題的途徑和方法”之所以是“全球性重大問題”，是因為由“人類世界”自身謀求發(fā)展的努力所造成的“人類世界與支持它的地球之間”的緊張關系正在不斷惡化，其“速度正在超越各個科學學科的能力”和人們擁有的“進行評價和建議的能力”，是因為這種惡化“正在使……各種政治和經濟組織適應和對付這種變化的各種企圖陷于破產”，是因為這種惡化“使許多正尋找辦法”把應對這場危機“納入政治議程的人深深地憂慮”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第26頁。。尋找“有效地解決環(huán)境問題的途徑和方法”之所以是“根本性的嚴重問題”，是因為經濟發(fā)展是人類的基本需要，而要持續(xù)地滿足人類的這一基本需要，也就是布倫特蘭所說的“保衛(wèi)后代人的利益”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，《前言》第6頁。，必須攻克這道難關。在這樣的論證過程中，環(huán)境、資源、生態(tài)等是出現(xiàn)頻率最高的核心詞，如何解決環(huán)境問題差不多也是論辯的焦點，但這所有的關鍵詞都不關鍵，真正的關鍵詞是發(fā)展；而論辯的真正焦點是如何發(fā)展，或如何持久發(fā)展。所謂解決環(huán)境問題，就是解決影響經濟發(fā)展的那些環(huán)境問題，解決那些可能對將來的經濟發(fā)展構成威脅的環(huán)境問題。布倫特蘭在喊出“可持續(xù)發(fā)展”口號時首先明確：“人類需求和欲望的滿足是發(fā)展的主要目標?！彼f的“人類需求和欲望”主要是指對“糧食、衣服、住房、就業(yè)”等“基本需要”和“提高生活質量”的愿望?？沙掷m(xù)發(fā)展是用以實現(xiàn)這種目標的主張，盡管可持續(xù)發(fā)展論者認為“需要和欲望”應當受“一定的社會和文化條件”的制約，應當是“生態(tài)可能范圍內的消費標準和所有的人可以合理向往的標準”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第53頁。。《里約宣言》確定的原則之一充分地表達了為了發(fā)展而保護環(huán)境的思想?！缎浴贩Q：“為了實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，環(huán)境保護工作應是發(fā)展進程的一個整體組成部分，不能脫離這一進程來考慮?！卑l(fā)展是經濟發(fā)展，環(huán)境保護是發(fā)展之外的另外一項事業(yè)。之所以要把它放在“發(fā)展進程”之中，是因為只有把它放在經濟發(fā)展的進程之中，它才不會被忽略，或總是當作“中央政治決策”的“次要問題來對待”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第6頁。。之所以要把它放在“發(fā)展進程”之中，是因為只有這樣才能確保實現(xiàn)經濟發(fā)展的“可持續(xù)”?！缎浴返倪@條原則可以換一種表達法，即把環(huán)境保護工作作為經濟發(fā)展進程的一個整體的組成部分，放在作為一個整體的經濟發(fā)展進程中來考慮，以便實現(xiàn)可持續(xù)的經濟發(fā)展。

在綠色發(fā)展理論中，環(huán)境保護是發(fā)展的內容，環(huán)境質量的恢復和高標準的環(huán)境質量的維護是發(fā)展的要求。習近平曾明確表示：“保護生態(tài)環(huán)境……應該……成為發(fā)展的題中應有之義?！盵注]習近平：《保護生態(tài)環(huán)境應該而且必須成為發(fā)展的題中應有之義》，載《習近平談治國理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第392頁。這個“發(fā)展”就是綠色發(fā)展。綠色發(fā)展理論的突出貢獻就在于把對自然環(huán)境的維護或恢復作為發(fā)展的任務和目標，而不是僅僅把它當成發(fā)展的基礎或實現(xiàn)發(fā)展的條件。

(三)兩種“發(fā)展”滿足人的需要的范圍不同

人類社會的“上升性變化”應當是滿足人的需求或社會的需求的變化。可持續(xù)發(fā)展對人的或社會的需求的滿足主要是物質財富的滿足?！笆澜绛h(huán)境與發(fā)展委員會”把“可持續(xù)發(fā)展”看作是“通往經濟發(fā)展新時代的道路”。這條“道路”通往的“經濟發(fā)展新時代”對人的需要的滿足主要是物質財富的滿足，在《我們共同的未來》中寫作“基本需求”。這不是什么雄心勃勃的和浪漫主義的發(fā)展愿望，而是十分務實的發(fā)展設想。一方面，滿足基本需求意味著消除貧困?！笆澜绛h(huán)境與發(fā)展委員會”認為，“貧窮是一種邪惡”。她“深信，廣泛的貧困絕不是不可避免的?！倍沙掷m(xù)發(fā)展就是要“滿足所有人的基本需求”——消除貧困。另一方面，滿足“基本需求”是“向所有的人提供實現(xiàn)美好生活愿望的機會”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第10頁。?？沙掷m(xù)發(fā)展?jié)M足人的需求的范圍與純粹的和古老一點的經濟發(fā)展思想相比沒有多大變化。劉易斯的著作《經濟增長理論》是一本連“分配”都加以回避的以經濟“增長”為唯一主題的書，是一本專注于對“人均產出”起決定性作用的“人的行為”加以研究的書。[注]劉易斯認為，“人均產出的增長一方面取決于可利用的自然資源，另一方面在于人的行為?！北M管“自然資源”的可利用程度，比如“貧乏”會“限制”人均產出的增長，但他依然把研究對象集中于對人均產出更具決定力的“人的行為”上，只有在“自然資源影響到人的行為時才論及自然資源”。參見【英】阿瑟·劉易斯：《經濟增長理論》，商務印書館1996年版，第3頁。在這本書中，劉易斯把“經濟增長”的價值看作是“使人類具有控制自己環(huán)境的更大能力，因此增加了人類的自由”[注]【英】阿瑟·劉易斯：《經濟增長理論》，商務印書館1996年版，第515頁。。更簡略些說就是：“財富”能“增加”“人們選擇的范圍”[注]【英】阿瑟·劉易斯：《經濟增長理論》，商務印書館1996年版，第514頁。。劉易斯筆下的經濟增長給人提供的福利與可持續(xù)發(fā)展主張預言的“經濟發(fā)展新時代”帶給人的好處沒有實質性的差別。兩者之間只有如下兩點絕非根本性的區(qū)別：第一點，劉易斯的判斷反映的是經濟增長與推動經濟增長的人之間的關系，而可持續(xù)發(fā)展主張更關注不同的人是否都能得到“基本需求”的滿足和“實現(xiàn)美好生活愿望的機會”。劉易斯的學說拒絕討論“分配”，而可持續(xù)發(fā)展主張卻主要強調“分配”?？沙掷m(xù)發(fā)展主張關心“窮人占多數(shù)的國家”的“經濟增長”要“達到一個新的階段”。這個階段應當就是發(fā)達國家早已達到的階段(水平)?？沙掷m(xù)發(fā)展主張關心普通公民能否“有效地參加決策”，以避免包括資源分配在內的分配的不公平?？沙掷m(xù)發(fā)展主張關心平民和“窮人占多數(shù)的國家”能否像富人和發(fā)達國家已經享受的“公平”和已經達到的發(fā)達水平，所以，相應地“要求富裕的人們能根據(jù)地球的生態(tài)條件決定自己的生活方式”，比如“能源消費方式”。第二點，劉易斯的研究只揭示經濟增長的一般規(guī)律，經濟增長對人的一般意義，而可持續(xù)發(fā)展主張更關心將來的人們的需求。讓“富裕的人們”“根據(jù)地球的生態(tài)條件決定自己的生活方式”不僅是為了騰出“能源”等“生態(tài)資本”以便讓貧窮的人的基本需求得到滿足，而且還是為了更為長遠的未來——“不危及下一代滿足其需要的能力”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第10-11頁。。

充分貫徹可持續(xù)發(fā)展主張，堅信“建立促進可持續(xù)發(fā)展的全球伙伴關系”的目標一定“可以實現(xiàn)”的《21世紀議程》要營造的是這樣的一個世界：“滿足基本需要、提高所有人的生活水平、改進對生態(tài)系統(tǒng)的保護和管理、創(chuàng)造更安全、更繁榮的未來”[注]《21世紀議程·序言》第1段。。《21世紀議程》作為“關于發(fā)展與環(huán)境合作的全球共識和最高級別的政治承諾”[注]《21世紀議程·序言》第3段。，其所關心的人的需要就是這些，“基本需要”和以“基本需要”為主要衡量指標的“生活水平”的提高。之所以要“改進對生態(tài)系統(tǒng)的保護和管理”，那是為了滿足將來的人們的“基本需要”，確?！拔磥怼钡娜藗円材芟硎苓@樣的“繁榮”。

綠色發(fā)展思想顯然不再局限于滿足人們的物質需要或“基本需求”。習近平在中共十八屆五中全會第二次全體會議上的講話曾對“全面小康”做過詮釋。他說：“全面小康”是“五位一體全面進步”。這“全面進步”的“小康”社會除了“經濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實”之外，還要加上“生態(tài)文明建設”給人民帶來的好處。“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設”這五個方面要“協(xié)調發(fā)展，不能長的很長、短的很短”[注]習近平：《在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話(節(jié)選)》，載《求是》2016年第1期。?！吧鷳B(tài)文明建設”給人民帶來的好處大致說來就是“良好生態(tài)環(huán)境”。習近平十分清楚地認識到了人的另外一種需要，即“生態(tài)環(huán)境需要”。他在省部級主要領導干部學習貫徹中共十八屆五中全會精神專題研討班上曾這樣解釋發(fā)展的目的[注]習近平把滿足人民的這些需要當作“社會主義生產目的”的實現(xiàn)。這里的“社會主義生產目的”也就是社會主義發(fā)展的目的。參見習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，人民出版社2016年版，第30頁?！皾M足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態(tài)環(huán)境需要”[注]習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，人民出版社2016年版，第30頁。。習近平把“生態(tài)環(huán)境需要”看作是“人民幸福的重要內容”，是“金錢不能代替的”“人民幸?！钡摹皟热荨?，是“民生福祉”[注]習近平的原話是：“綠水青山是人民幸福的重要內容”，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”參見習近平：《在海南考察工作結束時的講話》，載《習近平關于全面建成小康社會論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第163頁。。綠色發(fā)展就是既滿足“人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化”需要，又滿足人民的“生態(tài)環(huán)境需要”的發(fā)展。

二、綠色發(fā)展中的利益關系

可持續(xù)發(fā)展不是一條容易走通的發(fā)展道路，[注]比如，布倫特蘭等所期待的國際關系就沒有建立?！稓夂蜃兓蚣芄s》的實施一波三折，也說明為“后代人”守衛(wèi)免受人類活動過分影響的全球氣候不是一項容易完成的使命。而要走上綠色發(fā)展這條通往“美麗”的道路亦非簡單易行。可持續(xù)發(fā)展道路之所以難以走通，是因為這條道路要求限制今天的經濟增長——為了將來的持續(xù)的經濟增長對今天的增長方式、增長速度、增長成果對再增長的投入等加以限制。經濟增長擁有無窮的動力，而限制經濟增長的動力與經濟增長的動力相比十分微弱。后者難以對前者產生有效的“限制”，因而，要求限制今天的經濟增長的可持續(xù)發(fā)展道路不容易走通。綠色發(fā)展之路走起來之所以更加艱難，[注]我們擁護走綠色發(fā)展道路，我們贊美綠色發(fā)展理念，但不是因為這條道路簡單易行我們才擁護走這條道路，不是因為這種理念啟動了簡單易行的發(fā)展道路我們才贊美這種理念。這條道路的可貴在于它是艱難的但能夠引導人類走向光明未來的路。這種理念之所以值得贊美，是因為它終于發(fā)現(xiàn)了人類久久尋找但長期沒有摸索到的通向人類美好未來的道路。是因為走這條道路需要處理的利益關系更加復雜。

(一)環(huán)境利益與環(huán)境消費利益的關系

習近平認為，“綠水青山是人民幸福的重要內容”，“良好生態(tài)環(huán)境是……最普惠的民生福祉”[注]習近平：《在海南考察工作結束時的講話》，載《習近平關于全面建成小康社會論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第163頁。；布倫特蘭號召全世界努力維護“全球經濟依賴的生態(tài)系統(tǒng)”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第21頁。，努力“使環(huán)境資源庫得以持續(xù)和發(fā)展”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第2頁。，要求各國的政策制定者們“確?！薄敖洕鲩L”絕對建立于其上的“生態(tài)基礎”“受到保護和發(fā)展”[注]世界環(huán)境與發(fā)展委員會：《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第48-49頁。。他們看中的和主張努力維護的“綠水青山”、“良好生態(tài)環(huán)境”、“全球經濟依賴的生態(tài)系統(tǒng)”、“環(huán)境資源庫”、“生態(tài)基礎”等，都是人類的環(huán)境利益，亦即環(huán)境這種利益。它讓人民“幸?！?，給人民“福祉”，它是“全球經濟”必須仰賴的基礎、是各種自然財富的源泉和各種人造財富不可缺少的條件。它的直觀的樣態(tài)就是“清潔的水、再生能力強儲量大的漁業(yè)資源、多姿多彩的生物世界和厚實的臭氧層”[注]參見徐祥民、朱雯：《環(huán)境利益的本質特征》，載《法學論壇》2014年第6期。等。用習近平的話來說就是：“天藍、地綠、水清”[注]習近平：《為子孫后代留下天藍、地綠、水清的生產生活環(huán)境》，載習近平：《習近平談治國理政》，外交出版社2014年版，第211-212頁。。綠色發(fā)展是以維護環(huán)境利益為直接目的的發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展是為了將來的經濟發(fā)展贊同防止嚴重傷害環(huán)境利益的發(fā)展主張。

要實現(xiàn)以維護環(huán)境利益為直接目的的綠色發(fā)展，必然面對來自環(huán)境消費的挑戰(zhàn)。也就是必須處理環(huán)境利益和環(huán)境消費利益的關系。所謂環(huán)境消費就是對環(huán)境的使用或利用。消費是從經濟學中借用來的概念。從環(huán)境獲得“幸?！笔黔h(huán)境消費，以環(huán)境為“經濟增長”的“基礎”也是環(huán)境消費。所謂環(huán)境消費利益就是通過使用或利用自然環(huán)境所獲得的利益。環(huán)境給予人的“幸福”是環(huán)境消費利益，人類利用“生態(tài)基礎”實現(xiàn)“經濟增長”也是獲得了環(huán)境消費利益。所有的自然人、法人和其他社會組織都離不開環(huán)境消費。在這個意義上，所有的自然人、法人和其他社會組織都是環(huán)境消費利益主體。環(huán)境利益之所以成為一種利益，環(huán)境利益之所以成為需要維護的對象，是因為人類的環(huán)境消費活動已經嚴重損害了環(huán)境利益，是因為環(huán)境這份利益已經明顯不能繼續(xù)滿足越來越強大的人類環(huán)境消費利益需求，是因為環(huán)境消費利益主體們對環(huán)境提出了過多的消費要求并實施了過多的索取環(huán)境消費利益的行動。能否處理好環(huán)境消費利益與環(huán)境利益之間的關系，或者環(huán)境消費利益需求與環(huán)境利益維護需求之間的關系，是能否實現(xiàn)綠色發(fā)展的關鍵。

環(huán)境消費利益主體，其典型就是經濟建設者，或營建發(fā)展參與者。作為個體，他們關心的不是環(huán)境利益，而是開發(fā)利用環(huán)境的環(huán)境消費利益，比如利用清潔泉水的利益、在肥美草原放牧牛羊的利益、從江河湖海捕撈水生生物資源的利益等。環(huán)境利益和環(huán)境消費利益是一對矛盾。一方面，環(huán)境消費利益的實現(xiàn)以環(huán)境利益的存在為前提，可得環(huán)境消費利益的大小以環(huán)境利益的豐富程度為限。這就像使用靈芝草安神健腦以地球生長這種“草”為前提一樣，就像人類可取得的木材量不可能超出全球森林總木材蓄積量一樣。另一方面，在“人—天關系”變得緊張的當今時代，環(huán)境消費利益的實現(xiàn)過程往往就是損害環(huán)境利益的過程，甚至就是使環(huán)境損害加劇的過程。[注]我們在討論環(huán)境利益的本質特征時判定，“環(huán)境損害者不是另外什么惡魔，而是環(huán)境消費者”?！八械沫h(huán)境損害都是由環(huán)境消費者造成的，都是由環(huán)境消費者追求其利益的行為造成的”。參見徐祥民、朱雯：《環(huán)境利益的本質特征》，載《法學論壇》2014年第6期。這就像使用消耗臭氧層物質的過程就是使臭氧層變得稀薄，出現(xiàn)空洞，進而空洞擴大的過程那樣。因為“環(huán)境消費利益的實現(xiàn)以環(huán)境利益的存在為前提”，所以，為了實現(xiàn)環(huán)境消費利益必須保衛(wèi)環(huán)境利益。這就像要利用靈芝草的神奇藥用功效就必須讓靈芝繼續(xù)生長在我們的星球上那樣。因為“可得環(huán)境消費利益的大小以環(huán)境利益的豐富程度為限”，所以，要使獲得更多環(huán)境消費利益成為可能就必須擴大環(huán)境利益，維護環(huán)境利益或提高環(huán)境利益的豐富程度。這就像為了使取得更多木材成為可能就需要擴大森林面積一樣。因為“環(huán)境消費利益的實現(xiàn)過程往往就是損害環(huán)境利益的過程，甚至就是使環(huán)境損害加劇的過程”，所以，因追求環(huán)境消費利益而維護環(huán)境利益的人類，為了救治環(huán)境利益損害或阻止環(huán)境利益損害的擴大，必須限縮環(huán)境消費利益。這就像為了救治臭氧層損害，阻止臭氧層空洞擴大，必須限縮消耗臭氧層物質的使用一樣。

那么，誰來保衛(wèi)環(huán)境利益，誰來防止環(huán)境利益受損害、救治環(huán)境利益損害(或增益環(huán)境利益)、阻止環(huán)境利益損害的擴大呢？用上述事例來說就是：誰來“讓靈芝繼續(xù)生長在我們的星球上”、“擴大森林面積”、“限縮消耗臭氧層物質的使用”。換句話說就是，誰有責任保衛(wèi)環(huán)境利益，防止環(huán)境利益受損害、救治環(huán)境利益損害(或增益環(huán)境利益)、阻止環(huán)境利益損害的擴大。答案很簡單：所有的人，所有的環(huán)境消費利益主體及他們所在的集體都有責任，都是責任主體。[注]我們在解釋人類環(huán)境權時曾按照權利義務分析框架，判定包括“國家、所有強者和所有弱者”在內的所有的主體都是環(huán)境保護的義務主體。拋開權利義務分析框架，“國家、所有強者和所有弱者”都是環(huán)境保護的責任主體。參見徐祥民：《環(huán)境權論——人權發(fā)展歷史分期的視角》，載《中國社會科學》2004年第4期。環(huán)境消費利益主體對環(huán)境利益的責任相當于國民對祖國的責任、兄弟等家庭成員對家的責任、汲水人對水井的責任，是作為國民、家庭成員、汲水人的人的普遍責任。這種責任既非由自己的行為引起，比如由侵權行為引起的侵權責任，也非源于交換或契約，比如受人托付承擔照看鄰家幼兒的責任，而是出自受庇佑者對福蔭的報答。這樣的責任主體是普遍的和無例外的受庇佑者。在一定環(huán)境利益庇佑下的所有環(huán)境消費利益主體，不管其為自然人還是法人，為企業(yè)還是國家機關、民間組織，為國內機構還是國際機構，都對環(huán)境利益負有責任。

(二)環(huán)境責任主體之間的關系

綠色發(fā)展需要保衛(wèi)環(huán)境利益，需要“防止環(huán)境利益受損害、救治環(huán)境利益損害(或增益環(huán)境利益)、阻止環(huán)境利益損害的擴大”。按照前述“普遍責任”原則，“環(huán)境利益庇佑下的所有環(huán)境消費利益主體”，包括“自然人”和“法人”，“企業(yè)”和“國家機關、民間組織”，“國內機構”和“國際機構”都有責任“保衛(wèi)環(huán)境利益”，有責任“防止環(huán)境利益受損害、救治環(huán)境利益損害(或增益環(huán)境利益)、阻止環(huán)境利益損害的擴大”，都是維護環(huán)境利益的責任者，或稱環(huán)境責任主體。然而，環(huán)境責任主體不好當，應當?shù)沫h(huán)境責任主體也不愿意成為責任主體，因為履行責任需要付出代價。不管是防止環(huán)境損害，還是救治已經發(fā)生的環(huán)境損害或開展生態(tài)建設，阻止已經發(fā)生的環(huán)境損害繼續(xù)擴大，都需要環(huán)境消費利益主體，也就是營建發(fā)展參與者遭受一些損失——或者降低營建發(fā)展的速度，減少環(huán)境消費收入；或者把準備投向營建的人力物力財力轉投向生態(tài)建設或環(huán)境治理。具體的環(huán)境消費利益主體都不情愿犧牲自己的環(huán)境消費利益，不愿意放慢營建發(fā)展的速度。在環(huán)境消費利益主體是多個人時，尤其當環(huán)境消費利益主體是數(shù)量極其巨大的多個人時，面對不可回避的犧牲，作為個體的環(huán)境消費利益主體總是希望其他人做環(huán)保英雄，承受防止、治理環(huán)境損害，阻止環(huán)境損害擴大的犧牲。所有的環(huán)境消費利益主體都知道應該設法防止環(huán)境損害的發(fā)生、治理已經發(fā)生的環(huán)境損害或開展生態(tài)建設、阻止已經發(fā)生的環(huán)境損害的擴大，所有的環(huán)境消費利益主體都知道自己有責任防止環(huán)境損害的發(fā)生、治理已經發(fā)生的環(huán)境損害或開展生態(tài)建設、阻止已經發(fā)生的環(huán)境損害的擴大，甚至所有的環(huán)境消費利益主體都知道防止環(huán)境損害的發(fā)生、治理已經發(fā)生的環(huán)境損害或開展生態(tài)建設、阻止已經發(fā)生的環(huán)境損害的擴大是可以做到的，但每一個環(huán)境消費利益主體都想“搭便車”，讓別人承受開車的犧牲，自己免費收獲乘車的利益。“搭便車”的想法大致遵循這樣的邏輯，即“我無須做，他人會做”。

在環(huán)境消費利益主體是多個人時，不同的環(huán)境消費者的情況，比如財政能力、技術能力等，往往有所不同。在保護環(huán)境的需要擺在面前時，那些在財力、技術等方面處于優(yōu)勢地位的主體，雖然知道自己應該為防止環(huán)境損害的發(fā)生、治理已經發(fā)生的環(huán)境損害或開展生態(tài)建設、阻止已經發(fā)生的環(huán)境損害的擴大采取措施，也知道防止環(huán)境損害的發(fā)生、治理已經發(fā)生的環(huán)境損害或開展生態(tài)建設、阻止已經發(fā)生的環(huán)境損害的擴大是可以做到的，但他們卻不愿意主動采取防、治(或建)的行動。他們希望所有的環(huán)境消費利益主體，所有能夠找到的處于同一個環(huán)境共同體中的環(huán)境消費利益主體，一起實施防和治(或建)的行動，一起承擔甚至平均分擔防、治(或建)的負擔。在面對以“保護環(huán)境，人人有責”為依據(jù)的責難，或我們所說的以普遍環(huán)境責任原則為依據(jù)的責難時，一些有條件采取環(huán)境保護措施的單位也以某些或某個財力和技術條件差的單位不實施環(huán)保行動為理由拒絕實施防環(huán)境損害或治環(huán)境損害的行動。我們可以把這種做法稱為攀弱?！芭嗜酢弊裱倪壿嬍牵骸八俗?，我才做”。

不管是“搭便車”，還是“攀弱”，都是不主動采取行動，更直白地說就是不采取行動。準備“搭便車”者期待他人采取行動，自己不采取行動；“攀弱”者等待所有責任主體一起采取行動，在“弱”者甚至極“弱”者不能為履行責任采取行動時，他們便按兵不動。當責任主體都想“搭”他人的“便車”時，當所有的責任主體都要求與最弱者一起行動時，集體行動就無從發(fā)生。如果不能消除由“搭便車”和“攀弱”造成的集體行動凍結，“保衛(wèi)環(huán)境利益”，“防止環(huán)境利益受損害、救治環(huán)境利益損害(或增益環(huán)境利益)、阻止環(huán)境利益損害的擴大”就只能是畫餅充饑，所謂綠色發(fā)展就不可能實現(xiàn)。

(三)環(huán)境利益“受益者”與環(huán)境利益貢獻者的關系

維護環(huán)境利益，謀求綠色發(fā)展，不僅需要環(huán)境責任主體“降低營建發(fā)展的速度，減少環(huán)境消費收入”，或“把準備投向營建的人力物力財力轉投向”對由自己行為引起的環(huán)境損害的“治理”，而且需要人們進行一些不會給自己帶來正常收益的生態(tài)建設，需要一些人做出犧牲，包括對根本利益的犧牲。為實現(xiàn)綠色發(fā)展而做出的犧牲主要有以下幾種情況：

1.棄家。我們所說的棄家是指為了保護環(huán)境從世代居住的家園移出，遷移到環(huán)境許可的地方。比如，當“國家和地方重點保護野生動物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域”被劃定為“自然保護區(qū)”[注]《中華人民共和國野生動物保護法》第10條。之后，為了發(fā)揮自然保護區(qū)保護野生動物的功能，原來居住在相關地區(qū)的居民就需要遷出，[注]《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》把需要遷出的區(qū)域限定為自然保護區(qū)的核心區(qū)。該《條例》第27條第2款規(guī)定：“自然保護區(qū)核心區(qū)內原有居民確有必要遷出的，由自然保護區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置?！彪m然該款使用的是條件句式，即如果“確有必要”，就怎樣，但實際上，在自然保護區(qū)的核心區(qū)里是不可以有居民的。該條第一款的規(guī)定就說明了這一點。第一款的規(guī)定是：“禁止任何人進入自然保護區(qū)的核心區(qū)?！奔词故恰耙蚩茖W研究的需要，必須進入核心區(qū)從事科學研究觀測、調查活動的”，要想“進入國家級自然保護區(qū)核心區(qū)” ，“必須”得到國務院自然保護區(qū)行政主管部門的“批準”。這些居民就成了為保護環(huán)境利益而放棄家園的棄家者。

退耕還林是我國為保護西部干旱地區(qū)植被，防治水土流失而采取的重要措施。因采取這一措施造成的“生態(tài)移民”[注]《退耕還林條例》把“生態(tài)移民”當作實施“退耕還林”的重要配套措施?！稐l例》在《總則》章第4條規(guī)定：“退耕還林應當與調整農村產業(yè)結構、發(fā)展農村經濟、防治水土流失、保護和建設基本農田、提高糧食單產、加強農村能源建設、實施生態(tài)移民相結合”。也屬于棄家者。

2.棄業(yè)。我們所說的棄業(yè)是指為了保護環(huán)境放棄原本從事的或世代作為生計來源的特種生產活動。隨著人類經濟活動在空間上的延展，越來越多的生物，尤其是野生動植物淪為瀕危物種，或陷入瀕危狀態(tài)。對被認定為瀕?；蛘湎〉奈锓N，那些被認為需要得到人類的特別保護的動物或植物，最有效的保護措施就是禁止捕殺、銷售、使用。[注]《中華人民共和國野生動物保護法》第16條規(guī)定：“禁止獵捕、殺害國家重點保護野生動物”。當某種動物被宣布為瀕危物種，當某種植物被列入特別保護名單，從而需要采取禁止性的保護措施時，原本以獵取或采摘相關動物或植物、生產以相關動物或植物為原材料的產品等為生計的人們就只能放棄生計。

在漁業(yè)管理中為保護漁業(yè)資源而采取的減船轉產措施也造成了許多漁民不得不棄舟登岸，放棄漁業(yè)這種營生。[注]《全國農業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》(國發(fā)〔2016〕58號)就提出了“降低捕撈強度，減少捕撈產量，加大減船轉產力度”(第三章《創(chuàng)新強農，著力推進農業(yè)轉型升級》第一節(jié)《推進農業(yè)結構調整》，第三條“推進漁業(yè)轉型升級”)。

3.降產。我們所說的降產是指為了保護環(huán)境主動降低生產性建設，減少生活設施等的建造。一條向中下游居民提供飲用水的河流，保持清潔是其環(huán)境價值所在。為了保護河水清潔這份環(huán)境利益，需要河流上游中游所在地區(qū)的人們降低生產性投入，減少生活設施建設，尤其是減少需要排放水污染物和固體廢物的產業(yè)的興建。與周圍地區(qū)相比，這種安排是主動降產。江西東江對于我國東莞、深圳、香港等地是重要水源地，東江流域的一些市縣長期堅持了降產的安排。

4.轉產。我們所說的轉產是指為了保護環(huán)境放棄長期經營的產業(yè)，轉而從事新的產業(yè)。這種轉產不是為了追逐更高的利潤率而為的投資轉移，也不是出于順應市場需求(或稱市場需求約束)而為的改行，而是在環(huán)境約束下不得已而為的棄長就短。在環(huán)境保護實踐中經常使用的保護措施之一是建立保護區(qū)，比如水源地保護區(qū)、多種類型的自然保護區(qū)等。處于被劃為保護區(qū)的區(qū)域內的一些產業(yè)都需要轉產。比如，按照上海市《飲用水水源保護條例》的規(guī)定，“在飲用水水源一級保護區(qū)內，已經建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由市或者區(qū)縣人民政府責令限期拆除或者關閉?！?第11條第3款)“在飲用水水源二級保護區(qū)內，已建成的排放污染物的建設項目，由市或者區(qū)縣人民政府責令限期拆除或者關閉。”(第12條第3款)如果需要“拆除或關閉”的“建設項目”，是屬于用于“網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游”(第11條第2款第2項)的建設項目、“畜禽養(yǎng)殖場”建設項目(第12條第1款第4項)，那么，利用“網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游”建設項目從事養(yǎng)殖、旅游服務，利用“畜禽養(yǎng)殖場”開展畜禽養(yǎng)殖等產業(yè)的人就只能轉產。

不管是“棄家”、“棄業(yè)”，還是“降產”、“轉產”，都是為了環(huán)境利益而做出的犧牲，是為了環(huán)境利益需要做出的犧牲。為了保護環(huán)境利益，確保環(huán)境利益不被那些需要“棄家”、“棄業(yè)”、“降產”、“轉產”者開發(fā)利用環(huán)境的行為(一般來說都是正當?shù)男袨?所破壞，必須處理好那些“棄家”、“棄業(yè)”、“降產”、“轉產”者(以下統(tǒng)稱之為“環(huán)境犧牲者”)與環(huán)境利益共同體之間的利益關系。

三、服務于綠色發(fā)展的法制創(chuàng)新

處理好上述三種關系是實現(xiàn)綠色發(fā)展的必要條件。而處理這三種關系必須借助于法律的強制，必須借助于專門創(chuàng)制的綠色法制的強制。[注]當今時代，人們普遍不喜歡“強制”的制度設計，因為人們普遍不喜歡被強制。但是，我們面對的綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設卻離不開強制。這是雖明顯不如人意但又不得已而為的不隨人愿的制度選擇。本文作者曾提出環(huán)境法學的“三個猜想”，其中之一就是“更強大的政府是有效保護環(huán)境的基本保障，環(huán)境法應當是創(chuàng)造更強大的政府的法和由更強大的政府實施的法”。參見徐祥民：《環(huán)境法學的三個猜想》，載徐祥民主編：《中國環(huán)境法學評論》(2011年卷)科學出版社2011年6月版，第11-19頁。首先，這是因為，環(huán)境消費利益主體、營建發(fā)展參加者，他們作為由統(tǒng)治現(xiàn)代社會的市場規(guī)律培養(yǎng)起來的社會主體，也就是經濟學家筆下的“經濟人”，不會主動接受為維護環(huán)境利益而設置的禁限，不會主動承擔維護環(huán)境利益的負擔，更不會主動接受比他人承擔份額更大的責任，不愿意成為維護環(huán)境利益的犧牲者，也不愿意開展增加環(huán)境利益的生態(tài)建設?？傊?，他們作為上述關系中的主體不會主動協(xié)調相關關系，主動化解相關關系中的矛盾。其次，這是因為以往的法律，我們稱之為“傳統(tǒng)發(fā)展法”，是順從營建發(fā)展主體意愿的法。那些法律支持所有的行為主體都做“經濟人”，都極力主張其作為私主體的利益。那些法律的功能是維護環(huán)境消費主體的消費利益，而不是化解因環(huán)境消費而引發(fā)的矛盾，尤其不是化解由環(huán)境消費引起的人與自然的矛盾。

要處理好上述三種關系，需要在現(xiàn)有環(huán)境保護法的基礎上開展以下法制創(chuàng)新：

(一)普遍的環(huán)境保護稅制度

人類遭遇的環(huán)境危機說到底是過多的環(huán)境消費利益索取損害環(huán)境利益的危機。擺脫這一危機的途徑有二：其一，為環(huán)境消費利益索取活動(也就是我們常說的經濟、社會發(fā)展)設置禁區(qū)、設定必要限制，以阻止環(huán)境利益索取活動(以下簡稱“索利活動”)對環(huán)境利益造成更嚴重的損害；其二，對已經造成的環(huán)境利益損害采取救治措施(包括開展生態(tài)建設)，使環(huán)境利益得到修復(短時段看也可以說是增長)。我國和其他國家的環(huán)境立法已經不同程度地設置了屬于這兩類的一些措施。比如，我國正在建設的“生活紅線”就是為“索利活動”設置禁區(qū)，各國普遍實行的環(huán)境影響評價制度就是為“索利活動”設定限制(相當于準入條件限制)。這些制度和這里沒有提到的那些相關制度都對環(huán)境利益與環(huán)境消費利益關系的處理發(fā)揮了或具有一定的作用，但要從全局上解決為環(huán)境消費利益設定合理禁限這個問題，還需要法理上和制度設計上的更徹底的創(chuàng)新。

以往的環(huán)境法在責任安排上貫徹的基本上是違法責任法理，也就是讓違法者對其違法行為的后果承擔責任的法理。比如，對超標排污者按其超排的數(shù)量、產生的危害后果的大小承擔罰款或其他類型的責任。從根本上來說，環(huán)境危機不是由違法行為造成的。要想有效維護環(huán)境利益，防止環(huán)境利益的進一步擴大，必須采用新的法理，即上文已論及的普遍責任法理。普遍責任法理認為，一切環(huán)境消費利益主體都是環(huán)境保護的責任主體或維護環(huán)境利益的責任主體。[注]參見胡中華：《環(huán)境保護普遍義務論》，法律出版社2014年版。

普遍責任法理對環(huán)境消費利益主體提出的要求主要不是對環(huán)境的消極不害，而是對保護環(huán)境的積極作為，即為了維護環(huán)境利益主動承受某種損失或實施某種行為，而這種行為的實施顯然不會給自己帶來僅屬于自己的好處。我國1989年頒布的《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”[注]2014年修改的《環(huán)境保護法》保持了這一規(guī)定。其第六條第一款規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”。。這里的義務實際上是責任。這里的義務主體實際上是責任主體，是無例外的“一切單位和個人”，而不是某種特定權利義務關系的主體。不過，《環(huán)境保護法(1989)》和2014年修訂通過的《環(huán)境保護法》并未完全接受普遍責任法理。它們只是為要求“一切單位和個人”承受某種損失或實施某種非索利行為提供了法律原則的鋪墊，并未實際地要求“一切單位和個人”為保護環(huán)境接受某種損失或實施某種行為。我國《野生動物保護法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國公民有保護野生動物資源的義務”。該條中的義務除了具有復述《環(huán)境保護法(1989)》第6條的原則宣示的意義之外，其法律上的價值主要在于加給無例外的“中華人民共和國公民”一種無害的義務，即不危害野生動物、不妨礙野生動物保護工作的義務。這一義務施加在《野生動物保護法》的相關條款中有明確的表達。該法也沒有真正接受普遍責任法理。

貫徹普遍責任法理，充分考慮處理環(huán)境利益與環(huán)境消費利益關系的有效性，可為的重大綠色法制創(chuàng)新是：建立普遍的環(huán)境保護稅制度。本文所說的普遍的環(huán)境保護稅，從設稅目的上來說，它是為保護環(huán)境而設，所以叫環(huán)境保護稅；從納稅主體上來看，它以一切環(huán)境消費者為潛在納稅主體，所以稱之為“普遍的”環(huán)境保護稅。

因為是環(huán)境保護稅，確定其征收總額的基本依據(jù)是環(huán)境保護(維護環(huán)境利益或救治環(huán)境利益損害)的需要。因為是“普遍的”環(huán)境保護稅，劃定納稅主體范圍只需要考慮公民、法人或其他社會組織的環(huán)境消費情況。比如污染物排放的數(shù)量、種類、區(qū)位等；煤電等能源的消耗量、消耗時段，所消耗能源的來源；森林采伐的數(shù)量、種類、時段，所采伐樹木的其他品質；土地資源使用的數(shù)量、質量、區(qū)位，所使用土地對植物資源損害防治、動物資源損害防治的影響；藥材采摘等對水土保持的影響、對植物資源損害防治的影響等等。普遍的環(huán)境保護稅的納稅稅率也不難確定。應納稅行為總量與預算征稅總額(環(huán)境保護實際需要)之間的比例關系就是確定稅率的依據(jù)。

我國已經建立環(huán)境稅制度。不過，現(xiàn)行法律中的與環(huán)境保護有關的稅主要是資源稅和污染物排放稅?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護稅法》中的納稅人僅限于“直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者”(第2條)。雖其名曰“環(huán)境保護稅”，但其實是污染物排放稅。該法附列的《環(huán)境保護稅稅目稅額表》更清楚地顯示了該法所設之稅是向“煤矸石”、“尾礦”、“危險廢物”、“冶煉渣”、“粉煤灰”等固體廢物排放者和大氣污染物、水污染物、噪聲等的排放者征收的稅。《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定的納稅人僅限于生產鹽和其他六類“礦產品”(第1條)的人。也就是說，該《條例》僅就七類資源[注]《資源稅稅目稅率表》“稅目”欄所列7類資源依次為：石油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽。的開采或者生產征稅。普遍的環(huán)境保護稅制度的征稅范圍不限于污染物排放和上述七類資源的開采或生產。

建立普遍的環(huán)境保護稅制度的意義首先在于，讓環(huán)境保護的普遍義務主體通過“普遍”納稅這種方式履行義務。[注]納稅是環(huán)境保護責任人履行義務的一種方式，而不是僅有的方式。比如，在“清潔生產”制度中，公民、法人和其他社會組織就負有納稅之外的非因違法而來的一些義務。除此之外，它的重要意義還在于：第一，抑制環(huán)境消費。環(huán)境消費主體因慮及環(huán)境保護稅稅負而減少消費或降低消費強度、放緩消費節(jié)奏。第二，為環(huán)境保護籌措資金。環(huán)境保護絕不是可以通過貫徹“誰污染誰治理”之類的原則就可以成就的事業(yè)。用環(huán)境損害防治替代環(huán)境保護這個概念可以把環(huán)境保護事業(yè)所需要的作為以及這種作為對資金的需要表達得更清楚。預防環(huán)境損害需要投資。比如開展研究，摸清捕撈與漁業(yè)資源再生之間的關系，確定最大可捕撈量。治理環(huán)境損害需要投資。比如遏制沙漠東擴，不只是需要投資，而是需要巨額的投資。治理環(huán)境損害還表現(xiàn)為某種生態(tài)建設，比如建設“三北防護林”。而這些投資都不能指望“污染”者或“捕撈”者等個體來完成。本文提出的以環(huán)境保護(維護環(huán)境利益或救治環(huán)境利益損害)的需要確定征收總額就是為了按實際需要給環(huán)境保護籌集足夠多的資金。

(二)重新定義的生態(tài)補償制度

要實現(xiàn)綠色發(fā)展，維護環(huán)境利益，就必須處理好為實現(xiàn)綠色發(fā)展而開展生態(tài)建設的人(以下簡稱生態(tài)建功者)和做出環(huán)境犧牲的人，也就是環(huán)境犧牲者與收益者之間的關系。環(huán)境利益的收益者、綠色發(fā)展得到實現(xiàn)這種利益的收益者是人類，直觀上看是一定地理空間單元內的所有的人(以下簡稱環(huán)境利益主體)。處理生態(tài)建功者和環(huán)境犧牲者與環(huán)境利益主體之間的關系的法律辦法，也是已經被反復實踐過的辦法是生態(tài)補償。[注]2007年8月國務院頒布的《關于完善退耕還林政策的通知》(國發(fā)【2007】25號)有關于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定。2015年中共中央發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提出了“完善生態(tài)補償機制”(第六章《健全資源有償使用和生態(tài)補償制度》)的要求。不過，對以往討論過的生態(tài)補償需要重新定義，對以往實驗過的生態(tài)補償需要加以補充和做其他形式的完善。

本文所說重新定義的生態(tài)補償制度首先需要排除“對生態(tài)補償”意義上的“生態(tài)補償”概念和按照這種概念而為的經濟的、法律的、社會的等種種設計。重新定義的生態(tài)補償，也包括按照環(huán)境保護需要而設計的法律上的生態(tài)補償，只能是對人的補償，而非對“生態(tài)”或其他自然對象的補償。[注]參見辛帥：《生態(tài)補償?shù)脑戳髯粉櫋?，載徐祥民主編：《中國環(huán)境法學評論》(第10卷)，科學出版社2014年版，第146-163頁。

重新定義的生態(tài)補償制度是對環(huán)境保護責任主體的盡責行為的補償。這種補償在法理上的特殊性在于，一方面，責任主體為環(huán)境利益或綠色發(fā)展做出犧牲，這是他們的環(huán)境責任的要求；另一方面，他們的犧牲是特別的，而非所有責任主體普遍實際承受的。因為相關犧牲是環(huán)境責任所要求的，所以犧牲者不應索取其所做犧牲的“對價”，不應對其所做犧牲主張賠償；因為相關犧牲是特定責任者特別付出的，所以環(huán)境利益共同體應該對這種特別犧牲予以補償。此外，對于生態(tài)建設者或環(huán)境犧牲者來說，補償既不是市場主體對自己的履約行為索要的報酬，也不是從加害人那里理所當然地索取的賠償，而是環(huán)境利益共同體對眾多責任主體中實際盡責者所給予的道義性、激勵性支付。這種支付的精神內涵是感謝、尊敬、贊美、鼓勵。這種補償與被補償行為之間不存在等價關系，人們也無法運用“投入-產出比”或“投資-回報率”之類的邏輯去贏取這種補償。

重新定義的生態(tài)補償制度顯然不是民事救濟意義上的賠償。該制度中的支付不是某種違法行為主體用以補救其過錯而為的貨幣支付或其他行為，而是環(huán)境利益共同體給予為維護環(huán)境利益而實施生態(tài)建設或做出其他犧牲的共同體成員——生態(tài)建功者和環(huán)境犧牲者的報答、激勵，包括經濟上的支持。[注]1998年修改通過的《森林法》第八條規(guī)定的對“提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”就屬于生態(tài)建設。這種生態(tài)補償制度有效實施的保障，也是該項制度應有的建設內容，是建立環(huán)境共同體的生態(tài)補償基金。[注]依據(jù)《森林法》第八條建立的“林業(yè)基金”對建設環(huán)境保護基金是有益的嘗試。前述普遍的環(huán)境保護稅的稅收收入就是該項生態(tài)補償基金的重要資金來源。

作為環(huán)境利益共同體給予為維護共同體利益而實施生態(tài)建設或作出其他犧牲的共同體成員的報答、激勵，重新定義的生態(tài)補償制度不只限于或主要不是表現(xiàn)為由明顯的收益方給予犧牲者的經濟補償。由河流下游作為(良好水質)受益方的某個城市對河流上游某個地區(qū)給予一定數(shù)量的貨幣，作為對其供給(提供水質良好的水，往往需要“降產”)的補償，比如大汶河流域實施的生態(tài)補償，[注]參見時軍、周富榮：《大汶河流域生態(tài)補償?shù)谝话浮罚d徐祥民主編：《中國環(huán)境法學評論》(2009年卷)，科學出版社2010年版，第149-157頁。是生態(tài)補償?shù)囊环N類型，但不是生態(tài)補償?shù)闹饕愋?，更不是生態(tài)補償?shù)奈ㄒ活愋汀Ｖ匦露x的生態(tài)補償?shù)氖軆斦邞ㄋ小皸壖摇?、“棄業(yè)”、“降產”、“轉產”者和其他生態(tài)建功者、環(huán)境犧牲者。

(三)系統(tǒng)的環(huán)境保護磋商制度

綠色發(fā)展不僅遇到由責任主體“搭便車”、“攀弱”行為選擇帶來的責任主體之間關系不好處理問題，而且這一遭遇中還暗含著另一個法理上的難題，即“普遍的”意義上的責任主體的責任無法確定?；蛘哒f，無法給具體的個人確定(或推定)具體類型、量級等指標的責任。依照普遍責任的法理，所有的環(huán)境消費利益主體都是環(huán)境責任主體，都應當對環(huán)境利益，對環(huán)境利益的維護履行責任，但這種環(huán)境責任與法律上設定的其他責任，比如侵權責任、違約責任等由行為人自身行為引起的責任(可以稱為行為責任)相比，最大的不同在于：后者可以依據(jù)對行為的影響的測度確定責任的大小，而前者沒有這種測度依據(jù)。不管是侵權責任還是違約責任都是一定主體的自身行為引起的責任，責任與主體之間有明確的“歸屬”，責任的大小與主體的行為之間存在明確的“因果關系”。環(huán)境責任非源于作為個體的具體主體的行為，責任與具體的主體之間不存在“歸屬”關系，也不存在與具體行為之間的對應關系，從而也不存在責任與具體行為影響大小之間的關系。法律無法為具體行為主體確定環(huán)境責任的大小，或為劃分不同行為主體的責任規(guī)定一般規(guī)則。在我國環(huán)境法加給“地方各級人民政府對本行政區(qū)”的環(huán)境質量的責任[注]《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條第2款。之后，在政府環(huán)境責任的處理上也遭遇這個難題，即法律無法為具體的地方政府確定對跨行政區(qū)的環(huán)境質量應分得多大責任，或為劃分不同地方政府的責任規(guī)定一般規(guī)則。[注]在發(fā)生環(huán)境損害以來學界對“歸責原則”的討論就是為解決這個問題而付出的努力。參見徐祥民、呂霞：《環(huán)境責任原罪說——關于環(huán)境無過錯歸責原則合理性的再思考》，載《法學論壇》2004年6期；呂霞、徐祥民：《再論環(huán)境侵權責任的“原罪”說》，載《現(xiàn)代法學》 2007年第4期。正是由于存在這一立法技術難題，現(xiàn)有的法律沒有為處理環(huán)境責任主體之間的利益關系提供可供普遍采用的模式。環(huán)境責任主體之間之所以傾向于“搭便車”、“攀弱”，也是因為環(huán)境責任是“大家”的共同責任，而不是他們各自的個體責任。

不過，上述技術難題不是法律事物天然具備的不可克服的缺陷造成的，而是沿襲中國法律文化傳統(tǒng)的國家、大陸法系國家所慣常使用的法律設計套路造成的。只要突破常規(guī)套路，不貪圖立法上的簡便，就可以找到用法律處理不同環(huán)境責任主體之間利益關系的辦法。

在討論渤海環(huán)境管理專門法建設時，我們提出設立“渤海綜合管理委員會”的立法方案?！熬C合管理委員會”的基本職責是“協(xié)調”“渤海區(qū)域內省市及其所屬市縣相關利益和義務分配”。它可以設“執(zhí)行局”，用以“監(jiān)督區(qū)域內省市” 履行渤海綜合管理委員會的決議[注]參見徐祥民、尹鴻翔：《渤海特別法的關鍵設置：渤海綜合管理委員會》，載《法學論壇》2011年第3期。等。用這樣的辦法可以解決渤海區(qū)域內不同省、市、自治區(qū)及其所轄市、地、縣在渤海環(huán)境保護事務上的責任分擔問題，解決這些單位在渤海環(huán)境保護責任承擔上互相觀望的問題。在對全球氣候變暖的應對上，美歐發(fā)達國家和地區(qū)一直在“攀弱”。我們曾提出分擔氣候變化應對責任的“能者多勞”原則。[注]參見徐祥民、李宇斐：《“能者多勞”——應對氣候變化責任分擔的首要原則》，載《中國政法大學學報》2012年第3期。依據(jù)這個原則，可以按照不同國家的發(fā)達程度切分溫室氣體減排指標，從而解決在普遍負有責任的不同國家之間如何分擔責任的問題。

本文所說“系統(tǒng)的環(huán)境保護籌商”制度就是指在借鑒吸收以往實行的和被論證為合理的制度的基礎上，從確保環(huán)境保護磋商有效或提高磋商效率的目的出發(fā)，籌劃完整的環(huán)境保護磋商制度。這一制度至少應具備以下要素：

1.磋商主體。籠統(tǒng)說來，磋商主體應當是所有環(huán)境保護責任主體。具體說來，可以包括以下情況：(1)普遍責任主體中的責任者，即所有對特定環(huán)境空間單元的環(huán)境質量負有責任的個體，或他們的代表。比如，以長江環(huán)境治理為例，長江沿岸各省自治區(qū)直轄市或各市、地、縣(區(qū))。(2)對特定環(huán)境空間單元環(huán)境質量造成較大影響的環(huán)境消費利益主體。比如，長江兩岸的高橋石化、鎮(zhèn)海煉化、揚子石化、金陵石化等化工企業(yè)，中國長江航運(集團)總公司、南通港口集團有限公司、南京港(集團)有限公司、武漢港務集團有限公司等大型交通運輸企業(yè)等等。(3)所在地上級的或中央政府的環(huán)境保護主管機關和其他相關機關。比如國家生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農業(yè)農村部等。[注]在美國切薩比克灣環(huán)境治理中，除沿灣的和不沿灣的相關州之外，聯(lián)邦環(huán)境保護署等部門也參與相關協(xié)議的簽署和其他治理工作。參見于銘、徐祥民等：《世界區(qū)域海治理立法研究》，人民出版社2017年版，第173-228頁。

2.磋商組織。磋商組織有多種形式。比如聯(lián)席會議?？梢允窍嚓P行政區(qū)的聯(lián)席會議、相關部門和相關行政區(qū)的聯(lián)席會議。再如，為特定環(huán)境保護目的組建由相關責任主體組成的磋商委員會。在相關方達成某種環(huán)保協(xié)議的情況下可以是締約方會議。[注]不少跨國邊界區(qū)域海的環(huán)境治理都采用了締約方會議這種形式。參見于銘、徐祥民等：《世界區(qū)域海治理立法研究》，人民出版社2017年版，第285-293頁。

在建立了這些或其他形式的磋商組織之后，還可以采用多種磋商形式，比如咨詢會、聽證會、專題辯論、專項投票等。

3.磋商內容。環(huán)保責任主體之間的磋商無疑以責任分擔為磋商的基本內容。由于各環(huán)境責任主體間的差異巨大，責任分擔的磋商顯然不會是一件可以輕易達成協(xié)議的事。不同的企業(yè)，其當下利潤率不同，對增加環(huán)境保護投入的承受能力也就不同。不同企業(yè)使用的設備、運用的技術等有不同，適應環(huán)境保護需要采取技術改造、產品換代等措施的能力自然有大有小。不同的企業(yè)雖然生產規(guī)模、當下利潤率等相當，但減少COD排放的環(huán)保責任主要影響造紙企業(yè)、農業(yè)生產單位，對造船等企業(yè)則可能完全沒有影響。與此相類，減少大氣污染物排放的環(huán)保責任會主要落在發(fā)電、運輸?shù)绕髽I(yè)頭上，對水產養(yǎng)殖企業(yè)等就不會提出太多要求。

環(huán)境責任分擔的磋商還會涉及另外一個主題，即環(huán)境質量目標設定。[注]這里所說的環(huán)境質量目標是指環(huán)境保護主體為環(huán)境保護工作規(guī)定的可以用環(huán)境標準衡量的目標，而非簡單的環(huán)境質量標準。環(huán)境質量標準可以用來衡量環(huán)境保護工作取得的實效。但要有效推動環(huán)境保護工作，實現(xiàn)環(huán)境質量的好轉，環(huán)境保護法更需要為環(huán)保責任主體確立并努力實現(xiàn)環(huán)境質量目標建立規(guī)范、確定程序。參見徐祥民：《環(huán)境質量目標主義：關于環(huán)境法直接規(guī)制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期。這是因為設定環(huán)境質量目標的高低直接決定作為整體的環(huán)保責任的大小，也就是需要采取的盡責行為的數(shù)量的大小。設定環(huán)境質量目標越高，那就意味著需要相關責任主體履行的責任越大，需要他們實施的盡責行為的數(shù)量就越大。[注]確保實現(xiàn)商定的或上級命令的環(huán)境質量目標的有效法律手段是控制總行為。也就是控制這里的“盡責行為”的“總量”。參見徐祥民：《論我國環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學》2015年第12期。環(huán)保責任分擔需要磋商，環(huán)境質量目標的設定也需要磋商。我們曾給綠色發(fā)展法一個“定位”，即“直接規(guī)制目標商定”。[注]參見徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學》2017年第6期。從環(huán)保責任分擔這個角度看，直接規(guī)制目標，也就是這里所說的環(huán)境質量目標“商定”，是減少執(zhí)行阻力的好辦法。這種辦法也有利于磋商形成的責任分擔方案的落實。

4.磋商程序。一個特定流域或區(qū)域的環(huán)保責任分擔磋商，應當制定磋商程序或形成相對穩(wěn)定的磋商程序。磋商程序主要應當包括：磋商議題選擇，即為特定的磋商會議選擇具體的磋商議題；磋商準備，主要是為磋商議題的討論、辯論準備材料，比如環(huán)境質量狀況調查資料，需要分解的環(huán)保責任情況等；磋商會議議程，主要包括會議的步驟、各階段的任務等；磋商類型，比如專題磋商和一般磋商等；磋商決議，主要是決議的形成、決議文書制作等。

5.磋商結果。磋商結果是經過磋商獲得的關于環(huán)保責任分擔的結論性成果。這一成果除了應當表現(xiàn)為正式形成的文書外，還應有關于約束力、如何實施等的安排，包括實施驗收或階段性驗收。[注]美國切薩比克灣治理中的“定期回顧”就是對《切薩比克灣協(xié)定》的執(zhí)行安排。參見于銘、徐祥民等：《世界區(qū)域海治理立法研究》，人民出版社2017年版，第241-245頁。條件允許的話還可以設置執(zhí)行機構或監(jiān)督機構。

結語

綠色發(fā)展不是慣常的經濟發(fā)展或經濟社會發(fā)展的繼續(xù)或在更高水準上的繼續(xù)，綠色發(fā)展觀不是對傳統(tǒng)的經濟發(fā)展或經濟社會發(fā)展理論的補充或添加。綠色發(fā)展接受以可持續(xù)的方式實現(xiàn)的經濟發(fā)展或經濟社會發(fā)展，但綠色發(fā)展觀所提倡的包含生產發(fā)展(經濟增長)、生活富裕、生態(tài)良好(環(huán)境良好)三項要素的發(fā)展對于以往的發(fā)展來說具有革命性。綠色發(fā)展中的利益關系在以往的立法(尤其是所謂“私法”)中顯然不是得到了重點調整的，也不是需要重點調整的關系，環(huán)境利益的維護或實現(xiàn)要求社會主體承擔的義務或責任在以往的立法中很少出現(xiàn)。這種利益、與這種利益相關的利益關系對立法構成挑戰(zhàn)。綠色發(fā)展法顯然不見于中外的法律歷史，不管是“普遍的環(huán)境保護稅制度”、“重新定義的生態(tài)補償制度”、“系統(tǒng)的環(huán)境保護磋商制度”，還是綠色發(fā)展實踐給立法提出的其他要求，都會逐步顯現(xiàn)：創(chuàng)造綠色發(fā)展法的努力將把人類法律的歷史推進到一個新時代。