吳 賓，徐 萌

（1.中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100；2.東北大學文法學院，沈陽 11004）

一、引言

政策主體是政策系統(tǒng)的重要組成因素，［1］政策過程離不開政策主體間的博弈，政策文獻的制定和實施過程是政府機構多部門博弈結果的體現(xiàn)，在實踐中通常表現(xiàn)為政策文獻的轉發(fā)與聯(lián)合發(fā)布。［2］基于社會網(wǎng)絡分析方法，對聯(lián)合行文的政策文獻進行量化研究，為透視政府部門間關系及其博弈機制提供了一條可以接近的途徑，進一步地，也為增強政府部門的協(xié)同合作，消解政策制定與執(zhí)行中的部門沖突與矛盾提供理論指導。

住房常常被視為一種戰(zhàn)略性的政策領域，對于住房格局的控制將是任何影響深遠的改革福利國家的嘗試的一個核心原則。［3］住房政策是政府出面干預和解決住房問題的一系列規(guī)定性安排。［4］自改革開放以來，我國住房制度發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)歷了公房私有化和住房市場化、住房保障體系建設和住房政策完善以及國家積極參與房地產宏觀調控等三個階段的改革過程，［5］由此也形成了數(shù)以千計的住房政策文獻。這些政策文獻既反映了我國住房領域的制度嬗變，又成為研究政府機構博弈機制的真實印跡。作為一種“黑箱技術”—政策文獻社會網(wǎng)絡分析方法，能夠通過可視化的方式呈現(xiàn)出政府部門間的合作關系，識別政府部門間的合作模式，并為增進政府跨部門協(xié)調、科學制定政策提供參考。

文章以1978—2016年中央政府頒布的1243份有關住房的規(guī)范性文件中的336件聯(lián)合行文政策為研究樣本，結合國家住房制度改革、發(fā)展戰(zhàn)略調整及重大政策頒布，將改革開放以來我國住房政策發(fā)展劃分為4個重要階段，對住房政策主體合作網(wǎng)絡進行分階段量化研究。運用社會網(wǎng)絡分析方法繪制中國住房政策主體合作網(wǎng)絡圖譜，分析網(wǎng)絡結構指標的演化特征；運用“廣度—強度”二維矩陣圖，分析政策主體在網(wǎng)絡中的角色演變，識別網(wǎng)絡中的核心節(jié)點；并在此基礎上通過分析剔除核心主體后網(wǎng)絡結構指標的變化及核心主體在住房政策制定中的參與形式，探討不同核心主體在住房政策合作網(wǎng)絡生成與演化過程中的功能演變及其對網(wǎng)絡運行的影響；定量識別政府部門的合作模式，分析政府部門間復雜而微妙的關系。

二、研究方法與數(shù)據(jù)處理

（一）研究方法

社會網(wǎng)絡分析是對社會關系結構及其屬性加以分析的一套規(guī)范和方法，它從本質上來說是數(shù)學計算、圖論模型等定量分析方法在社會學領域中的運用。［6］一個完整的社會網(wǎng)絡由許多節(jié)點及各節(jié)點之間的連線構成，社會網(wǎng)絡分析就是通過利用UCINET、CITESPACE等方法和工具對關系網(wǎng)絡進行定量性的描述，了解各節(jié)點間的關系，揭示網(wǎng)絡結構并通過網(wǎng)絡圖譜等形式展現(xiàn)出來。常見的社會網(wǎng)絡分析主要有：中心度分析、子群分析、結構對等性分析等，常用的指標包括：中心度、網(wǎng)絡密度、凝聚力指數(shù)、聚類系數(shù)等。這里通過網(wǎng)絡可視化圖譜及相關結構性指標來分析住房政策主體合作網(wǎng)絡的動態(tài)演變。

（二）數(shù)據(jù)處理

1.數(shù)據(jù)基礎

這里主要以1978年以來中央政府頒布的住房政策文獻為研究對象，基于中國政府網(wǎng)、中國法律信息檢索系統(tǒng)及其他政府官方網(wǎng)站，對住房政策進行了數(shù)據(jù)收集。依據(jù)研究主題“中國住房政策”，對檢索關鍵詞做了相應延伸與擴展，共檢索出1389條相關政策，通過有效篩選，最終選出1978—2016年中央級政府機構頒發(fā)的住房政策文獻1243件，包括907件單獨行文與336件聯(lián)合行文政策（見圖1）。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合行文中兩部門聯(lián)合行文政策數(shù)達198件，占所有聯(lián)合行文政策的58.93%；三部門聯(lián)合行文數(shù)為90，占比26.79%（見圖2）。聯(lián)合行文機構最多的文獻是2007年《廉租住房保障辦法》，涉及建設部、國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、民政部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局、統(tǒng)計局等9個部門機構。此外，從效力級別來看，上述政策包含了法律、司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)定、團體規(guī)定等六類；從發(fā)文形式來看，涉及了命令、決定、通知、意見、批復、報告等；從政策制定主體來看，涉及到住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）、國土資源部、國家稅務總局等69個機構，由此可見，聯(lián)合行文在住房政策領域是一種普遍現(xiàn)象，且呈現(xiàn)出“形式多樣、重點集中、機構復雜”的分布特點。

圖1 政策頒布數(shù)量年度統(tǒng)計圖

圖2 聯(lián)合行文數(shù)量分布部門數(shù)統(tǒng)計圖

2.樣本區(qū)間選擇

回顧和梳理改革開放30多年來我國住房政策的發(fā)展歷程，結合國家住房制度改革、發(fā)展戰(zhàn)略調整等關鍵事件以及重大政策的頒布時序，發(fā)現(xiàn)改革開放以來我國住房政策發(fā)展存在4個重要節(jié)點（見表1）。一是1978年后我國住房政策變遷方向變化顯著，從計劃經(jīng)濟時期的福利化方向轉變?yōu)楦母镩_放后的市場化方向。［7］二是1998年頒布的《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》成為我國實現(xiàn)住房制度從二元（福利化與市場化并存）向一元（市場化）轉變的標志性政策文件。三是從2005年頒布的“老國八條”與“新國八條”可以看出我國住房政策的著重點已經(jīng)從改革福利化住房制度轉變到調控住房市場、穩(wěn)定住房價格及促進住房市場健康發(fā)展上來。四是2011年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》對保障性住房建設與供給提出具體要求，表明這一時期住房政策不再單純強調對住房市場的調控，而是更為重視住房保障，逐步形成二者并重的格局。因此這里以1978年、1998年、2005年、2011年為界劃分了1978—1997、1998—2004年、2005—2010年、2011—2016等住房政策演變的四個階段。

表1 中國住房政策發(fā)展歷程中的重要政策

三、中國住房政策主體合作結構演變分析

圖3 1978—2016年中國住房政策主體合作網(wǎng)絡圖譜

通過社會網(wǎng)絡分析可以探討一個學科或主題的研究結構（核心與邊緣），節(jié)點位置越居中核心度越強，主體之間的共現(xiàn)關系被視為節(jié)點間的連線，連線越多關系越緊密。這里將中國住房政策以1978、1998、2005、2011為節(jié)點劃分階段，提取住房政策的頒布主體，構建政策主體聯(lián)合行文的矩陣，利用UCINET6.0軟件繪制四個階段的主體合作網(wǎng)絡圖譜（見圖3）。

由圖3可知，住建部、財政部和國家發(fā)展與改革委員會等主體位于圖譜核心位置，在住房政策制定中發(fā)揮著重要作用。盡管網(wǎng)絡圖譜直觀反映了主體合作網(wǎng)絡的變遷，但為了更精確地展現(xiàn)住房政策主體合作網(wǎng)絡結構的演化過程，這里通過測度網(wǎng)絡結構指標，對改革開放以來中國住房政策主體合作的演化態(tài)勢進行定量描述（見表2）。其中，樣本數(shù)量是指各階段部門間聯(lián)合頒布的住房政策總量；網(wǎng)絡規(guī)模描述的是各階段住房政策頒布主體的數(shù)目；網(wǎng)絡關系數(shù)表示的是主體兩兩之間聯(lián)合頒布政策的連接頻次；網(wǎng)絡聯(lián)結頻次是指主體之間聯(lián)合頒布政策的次數(shù)總和；整體網(wǎng)絡密度是指網(wǎng)絡中實際存在的線占所有可能線條的比例；網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)則是指網(wǎng)絡中主體間聯(lián)系的緊密程度。［8］前四項指標是從絕對值的角度描述網(wǎng)絡的結構特征，數(shù)值越高，規(guī)模越大，聯(lián)系越多，結構越復雜。后兩項指標是從相對值的角度描述各階段網(wǎng)絡特征，網(wǎng)絡密度越大，凝聚力指數(shù)越高，網(wǎng)絡聯(lián)系越緊密，網(wǎng)絡對主體的影響也越大。聯(lián)系緊密的網(wǎng)絡一方面可以為主體提供多種多樣的社會資源，一方面也是限制其發(fā)展的重要力量。

表2 中國住房政策主體合作網(wǎng)絡結構特征

從整體來看，我國住房政策主體規(guī)模并未發(fā)生顯著變化，但無論是聯(lián)合行文的數(shù)量、網(wǎng)絡關系數(shù)還是網(wǎng)絡聯(lián)結頻次均呈上升趨勢。改革開放初期我國政府部門聯(lián)合頒布的住房政策只有51件，而2011—2016年聯(lián)合行文的數(shù)量上升至107件，網(wǎng)絡關系數(shù)由73上升至154，網(wǎng)絡聯(lián)結頻次由127上升至237，均達到了第一階段的2倍，表明了政策主體間溝通協(xié)調程度的不斷加深。

1978—1997年，受改革開放的影響，我國開始對計劃經(jīng)濟時期住房福利分配制度進行改革，先后進行了成本價出售公房、補貼出售公房、優(yōu)惠出售公房、鼓勵自建住房、提租補貼等探索，并在1994年提出了住房商品化的住房改革目標。［9］這一階段中國住房政策的參與主體相對較少，參與的核心主體包括建設部、財政部、發(fā)改委等，且絕大多數(shù)的發(fā)文屬于建設部和財政部聯(lián)合行文，其他主體間缺乏應有的溝通合作，聯(lián)合行文總數(shù)較少，出現(xiàn)部分節(jié)點擁有大量連接而多數(shù)節(jié)點只有少量連接的狀況，網(wǎng)絡密度及網(wǎng)絡凝聚力均處于較低水平，合作網(wǎng)絡結構相對松散且穩(wěn)定性較差，屬于“中心邊緣型”網(wǎng)絡形態(tài)。

1998—2004年，亞洲金融危機的巨大影響，使我國住房領域內的一些問題越發(fā)嚴重并逐漸突顯出來，如住房市場規(guī)模小且成熟度不高、住房消費占居民家庭消費比重依舊較低，因此本階段住房政策重心在于解決房地產業(yè)對經(jīng)濟增長拉動力不足的問題，建立城市住房市場化分配機制。住房政策轉變?yōu)橐豁椊?jīng)濟政策，逐漸喪失了社會政策的公共性。圖3顯示，除了前一階段處于核心節(jié)點的建設部、財政部及發(fā)改委，國土資源部也開始成為網(wǎng)絡核心，體現(xiàn)了土地供應與規(guī)劃對房地產市場的重要性。本階段共頒布86件聯(lián)合行文的政策，盡管頒布主體并未顯著增加，但網(wǎng)絡指標均有較大提升。值得一提的是網(wǎng)絡聯(lián)結頻次和網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)分別達到前一階段的2倍和3倍，在經(jīng)濟利益主導下，住房政策主體間的合作得到明顯改善，網(wǎng)絡形態(tài)呈現(xiàn)出“局部均衡型”的特點。

2005—2010年，受美國“次貸危機”和全球金融危機的影響，我國房地產經(jīng)濟出現(xiàn)大幅下滑，居民住房資產縮水，購房者觀望情緒加重，金融風險加劇。為應對以上住房市場不景氣所導致的嚴重后果，各級政府部門積極采取措施，將住房市場調控政策從防控住房市場過熱轉向刺激住房市場消費。然而，住房制度的貨幣化和市場化在推進過程中矯枉過正，住房供給體系的社會化和多層次化往往被忽視，中低收入者的基本住房需求未能得到根本滿足。為此，2007年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》首次明確提出把解決低收入家庭困難納入政府公共職能，以國務院名義而非部委名義統(tǒng)領住房保障工作，標志著政府住房調控思路的轉變，即住房調控由“主調市場”轉向“主調保障”。［10］本階段頒布聯(lián)合行文僅有92件，但網(wǎng)絡關系數(shù)、網(wǎng)絡聯(lián)結頻次、網(wǎng)絡密度以及網(wǎng)絡凝聚力較前一階段均有顯著上升，同時從網(wǎng)絡圖譜可以看出除了住建部、財政部、發(fā)改委及國土資源部等核心主體外，監(jiān)察部、民政部、國稅局、統(tǒng)計局、中國人民銀行等部門也開始成為住房政策主體合作網(wǎng)絡中的重要節(jié)點，政策得到了一定的細化分解，但網(wǎng)絡結構卻更加緊密，合作網(wǎng)絡呈現(xiàn)出“整體均衡型”的態(tài)勢。

2011—2016年，伴隨著國家對住房制度改革及住房問題嚴重性認識的加深，住房政策開始向調控住房市場與加強住房保障同時并重轉變，力圖發(fā)揮其經(jīng)濟發(fā)展與社會公平的雙重功能。住房市場調控政策旨在促進住房市場的健康發(fā)展與房地產經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。住房公共政策則重在加強實物供給，提高城鎮(zhèn)居民保障性住房覆蓋率，公共租賃住房的作用日益增強。因此本階段的住房政策主要是對前一階段政策的調整完善。住房政策聯(lián)合行文107件，網(wǎng)絡關系數(shù)有所上升，然而，網(wǎng)絡聯(lián)結頻次、網(wǎng)絡密度及網(wǎng)絡凝聚力均有所下降，可能的原因是，大部制改革以及民生導向的住房政策在一定程度上抑制了一些部門的利益沖動和合作愿望。住建部在合作網(wǎng)絡中的核心地位得到進一步加強，33個政策頒布主體中，與住建部聯(lián)合發(fā)文的達到24個之多。此外，財政部、發(fā)改委及國土資源部依舊屬于合作網(wǎng)絡的重要節(jié)點，基本上形成了以住建部為核心節(jié)點，財政部、發(fā)改委、國土資源部為重要節(jié)點的“中心協(xié)調型”網(wǎng)絡。

四、基于“廣度—強度”的政策主體角色演變分析

上述研究盡管呈現(xiàn)了住房政策主體合作網(wǎng)絡演變的整體面貌，但難以精確觀測不同政策主體在四個階段的角色變化。鑒于此，這里以節(jié)點度數(shù)和聯(lián)結頻次為考察指標，分析不同政策主體在合作網(wǎng)絡中位置的變化，印證社會網(wǎng)絡分析的結論。節(jié)點度數(shù)表示與發(fā)文主體合作的其他主體個數(shù)，度數(shù)越高表明與該主體聯(lián)合頒布政策的機構部門越多，合作越廣泛，可視為合作廣度；聯(lián)結頻次表示該主體與其他主體之間聯(lián)合行文的總次數(shù)，聯(lián)結頻次越高表明該主體聯(lián)合頒布政策越頻繁，可視為合作強度。［11］通過建立“廣度－強度”二維矩陣，可以將政策主體的角色分為四種類型：一是高廣度－高強度型（HH），這類主體屬于網(wǎng)絡核心節(jié)點，聯(lián)合頒布政策的機構部門較多且合作強度較高，信息交流廣泛且持續(xù)性較強，在合作網(wǎng)絡中影響較大；二是高廣度－低強度型（HL），這類主體一般是網(wǎng)絡中的重要節(jié)點，聯(lián)合頒布政策的機構部門較多但合作強度偏低，信息交流廣泛但持續(xù)性較差；三是低廣度－高強度型（LH），這類主體屬于網(wǎng)絡中的一般節(jié)點，合作強度較高但合作主體偏少，信息交流對象有限但持續(xù)性較強；四是低廣度－低強度型（LL），這類主體不僅合作的主體少且合作強度也偏低，一般屬于網(wǎng)絡邊緣節(jié)點，發(fā)揮的作用較為有限。中國住房政策主體在1978—2016年的四個階段中的角色演變分布如圖4所示。

1978—1997年，中國住房政策聯(lián)合行文數(shù)量較少，政策主體間的合作主要圍繞試點出售公房、改革低租金（提租補貼、租售結合、以租促售）及部分軍隊住房制度改革等問題展開，功能分布相對分散。（由）圖4可見，建設部位于二維矩陣右上角，與其他主體合作的廣度強度都比較突出，屬于網(wǎng)絡的核心節(jié)點。發(fā)改委則位于HL象限，合作的廣度較高但強度偏低，即信息交流廣泛但持續(xù)性較差。財政部位于矩陣的LH象限，合作主體較少但持續(xù)性較高。由此可知，建設部、財政部、發(fā)改委是本階段住房政策制定中較活躍的主體，其中建設部扮演著更為重要角色。

圖4 1978—2016年中國住房政策主體在合作網(wǎng)絡中的角色分布圖

1998—2004年，中國住房政策聯(lián)合行文的主體有所增加，建設部、財政部依舊位于HH象限，屬于網(wǎng)絡中的核心節(jié)點。建設部與其他主體合作的廣度強度非常突出，就廣度而言，37個政策頒布機構中，建設部與其中30個主體發(fā)生過聯(lián)合行文的現(xiàn)象，信息交流的對象十分廣泛。就強度而言，建設部在聯(lián)合行文中與其他部門的連接頻次達到了108次，遠高于其他部門，發(fā)揮了行政主管部門的樞紐作用。另外，此階段國家提出了4個改革重點：一是停止實物分配，實行貨幣化分配；二是建立以經(jīng)濟適用房為主的多層次住房供應體系；三是促進住房商品化；四是培育和規(guī)范房地產交易市場。［12］這四條都與土地供應與規(guī)劃息息相關，因此國土資源部在網(wǎng)絡中的地位也逐漸提高，由原來的LL象限上升至HH象限。

2005—2010年，聯(lián)合頒布政策的數(shù)量較多，房價調控政策頻頻發(fā)力，住房保障政策開始受到重視。2005年頒布的《國務院辦公廳關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》等文件，表明住房政策著重點開始轉變到調控住房市場、穩(wěn)定房價、促進住房市場健康發(fā)展上。2007年頒布的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》等文件則表明，本階段住房政策除了強調對住房市場的調控，也更加注重住房保障供給，釋放住房政策的社會功能。本階段聯(lián)合行文主體的地位整體有所上升，功能分布比較分散。由于新組建的住建部以及財政部承擔著住房保障規(guī)劃、資金供給、房地產調控等主體責任，所以依舊處于HH象限；而發(fā)改委、國土資源部和監(jiān)察部均處于HL象限，表明這些主體信息交流廣泛但缺乏持續(xù)性，監(jiān)察部的地位上升表明了住房保障以及房地產領域的權力尋租、腐敗等亂象已引起了中央重視；同時，國稅局與中國人民銀行上升至LH象限，顯示了稅收調控和住房金融等政策工具在住房領域的廣泛運用。

2011—2016年，我國的住房政策向調控住房市場與加強住房保障并重轉向，房地產市場進入結構性調整階段，保障房供給呈“井噴”狀態(tài)，城鎮(zhèn)保障房覆蓋率在“十二五”末達到20%，住房政策維護社會公平正義的功能增強。住建部的核心地位得到進一步加強，無論是合作強度還是合作廣度均高出其他部門很多，充分說明了住建部在住房政策制定中的主導作用。財政部在合作強度上也較為突出，處于LH象限。

整體看來，住房政策關涉的各主體間的協(xié)調配合不斷增強，住建部、財政部、發(fā)改委成為住房政策合作網(wǎng)絡的核心主體。住建部在每個階段均發(fā)揮著重要的作用，始終處于HH象限且其核心地位不斷提高，這既反映了政府對住房建設重視程度的日益增強，也反映了住建部作為住房保障主要負責部門，承擔著改革住房制度、規(guī)范房地產市場秩序、保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的重任。［13］而財政部與發(fā)改委因掌握著豐富的資金、權力等資源，在網(wǎng)絡中也一直保持強勢的核心地位。住建部、財政部、發(fā)改委在住房政策制定中逐漸形成了“鐵三角”模式，對住房政策的制定持續(xù)產生了最重要的影響，當然，這種“鐵三角”結構亦非恒定不變的，說明政府部門間的合作關系受到了行政體制改革、戰(zhàn)略規(guī)劃調整等因素的影響。

五、核心主體在合作網(wǎng)絡演化中的功能演變分析

經(jīng)過政策主體網(wǎng)絡角色分析與核心主體識別后，發(fā)現(xiàn)住建部（建設部）、財政部、發(fā)改委在政策發(fā)展的各個階段均屬于網(wǎng)絡中的核心或重要節(jié)點，是影響中國住房政策主體合作網(wǎng)絡演化的關鍵要素。因此，有必要進一步分析這三個核心主體在合作網(wǎng)絡中功能的演變過程。

（一）基于網(wǎng)絡穩(wěn)定性的核心主體功能演變分析

為更好地了解住房主體合作網(wǎng)絡中核心節(jié)點功能的演變，可以通過剔除某一節(jié)點后網(wǎng)絡指標的變化，來分析各個核心主體在網(wǎng)絡中的作用。這里通過剔除住建部（建設部）、財政部、發(fā)改委等三個部門后考察網(wǎng)絡密度、凝聚力指數(shù)、節(jié)點平均距離等三個指標的相對變化（見表3），定量觀測核心主體在網(wǎng)絡中的功能演變。

1978—1997年，通過剔除核心節(jié)點后網(wǎng)絡結構指標的變化可以看出，以上三個部門在住房政策主體合作網(wǎng)絡中的重要性依次是：建設部、財政部、發(fā)改委。其中最明顯的是剔除建設部后網(wǎng)絡密度與網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)分別下降了26.91%和21.95%，說明其在網(wǎng)絡中發(fā)揮著重要的組織和穩(wěn)定功能。同時剔除三個核心主體后，節(jié)點的平均距離均有所上升，反映了三個部門在網(wǎng)絡中還發(fā)揮著重要的連通作用。

表3 剔除網(wǎng)絡核心主體后網(wǎng)絡結構指標的變化

1998—2004年，本階段聯(lián)合頒布的政策較多且主體合作網(wǎng)絡的穩(wěn)定性略有改善，整體網(wǎng)絡密度依舊是剔除核心節(jié)點后受影響最大的網(wǎng)絡結構指標。三個核心主體在網(wǎng)絡中的重要程度順序并未改變，且建設部在網(wǎng)絡中的重要性更為突出，剔除該部后網(wǎng)絡密度與網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)分別下降了34.74%和26.92%，下降幅度明顯高于前一階段，表明該部在網(wǎng)絡中的作用持續(xù)增大。而剔除財政部與發(fā)改委后，盡管網(wǎng)絡密度與網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)有所下降，但下降幅度有所降低。

2005—2010年，住房政策主體合作網(wǎng)絡的穩(wěn)定性較差。剔除任一核心部門，網(wǎng)絡密度和網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)均有較大幅度的下降，說明三個部門在主體合作網(wǎng)絡中均發(fā)揮著重要的穩(wěn)定及組織功能。此外，財政部對網(wǎng)絡節(jié)點平均距離影響較大，剔除該部門后數(shù)值反而下降了16.21%，這是因為本階段財政部主要是與住建部及國家稅務局聯(lián)系較多，且國家稅務局并非核心節(jié)點，因此剔除財政部后也就大幅減少了國家稅務局這個節(jié)點的相關指標，因此剔除該部后反而縮短了節(jié)點間的平均距離。

2011—2016年，剔除任意一個核心主體，整體網(wǎng)絡密度的下降幅度都比較大，說明三個部門在主體合作網(wǎng)絡中均發(fā)揮著重要的組織功能。但在網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)方面，與剔除住建部及財政部所不同的是剔除發(fā)改委后，數(shù)值反而上升了7.19%，這是由于本階段發(fā)改委主要是和住建部與財政部聯(lián)系較多，而與其他部門聯(lián)合發(fā)文較少，因此剔除該部后，其他主體之間聯(lián)系的緊密程度反而有所提高。此外，剔除三個核心主體后，網(wǎng)絡節(jié)點平均距離均有所下降，表明核心主體在合作網(wǎng)絡中均發(fā)揮著重要的連通作用。

總體來看，住建部、財政部、發(fā)改委三個核心主體在網(wǎng)絡中的作用是有所起伏的，但都在第四階段達到最大，對網(wǎng)絡穩(wěn)定性起到極大的作用。住建部對網(wǎng)絡結構指標的影響是最大的，表明了其在網(wǎng)絡中核心地位，而發(fā)改委相對而言則處于輔助地位，對網(wǎng)絡的影響較小。

（二）基于政策參與形式的核心主體功能演變分析

根據(jù)住房政策制定過程中各主體參與形式的不同，這里將其分為：單獨制定、牽頭制定（第一頒布部門）、主要協(xié)助制定（第二頒布部門）及一般配合制定（第三或其他頒布部門）等四類。依據(jù)分類，住建部、財政部、發(fā)改委在各階段的參與形式如表4所示。

住房和城鄉(xiāng)建設部：1978—1997年，住建部（建設部）參與制定了68項住房政策，僅占政策總量的24.8%，66.2%的政策由其單獨制定，聯(lián)合頒布的政策大多是以牽頭制定或主要協(xié)助制定的形式完成。1998—2004年住建部（建設部）參與制定住房政策的數(shù)量有所增加，占該階段政策總量的39.9%，參與形式依舊以單獨發(fā)文為主，輔之以牽頭制定及主要協(xié)助制定的形式。2005—2010年，住建部在住房政策制定中的參與形式發(fā)生改變，主要以單獨制定（53.2%）和牽頭制定（34.2%）為主。2011—2016年，住建部參與住房政策制定達到177項，占政策總量的50%以上，盡管單獨制定和牽頭制定政策的比重有所下降，但仍占70%以上。由此可見，住建部在住房政策制定過程中的角色一直是“單獨制定型”，但近年來有向“牽頭制定”轉變的趨勢。

表4 1978—2016年網(wǎng)絡核心主體在住房政策制定中的參與形式

財政部：1978—1997年，財政部在擁有足夠經(jīng)濟資源的情況下獲得了較多的話語權，因此參與制定的52項住房政策中65.4%為單獨制定，剩下的則主要以牽頭制定及一般配合制定的形式完成。而1998—2010年的兩個階段，隨著政府職能的轉變及住房政策的復雜性不斷提高，財政部單獨制定的比重有所降低，但以牽頭制定及主要協(xié)助制定政策的比重逐漸增加。2011年后，財政部參與制定了73項住房政策，占政策總量的21.3%，其參與政策制定的形式主要以牽頭制定（46.6%）為主，輔之以主要協(xié)助制定及單獨制定。由此可見，財政部在住房政策制定中的角色從“單獨制定”轉向“牽頭制定”。

國家發(fā)展和改革委員會：1978—1997年，發(fā)改委參與制定了13項住房政策，僅占政策總量的5%，其中單獨制定占30.8%，牽頭制定占53.8%。1998—2004年，該部共制定了24項政策，參與制定的形式主要是以牽頭制定為主，單獨制定及主要協(xié)助制定為輔。2005—2010年，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及國家行政體制改革的深入，發(fā)改委的職能逐漸調整，以主要協(xié)助制定的形式參與政策制定的比重明顯增加，占比82.6%。2011—2016年，發(fā)改委參與政策制定的形式以主要協(xié)助制定為主，單獨制定及牽頭制定為輔。由此可見，發(fā)改委在住房政策制定中的角色從“牽頭制定”轉向“主要協(xié)助制定”，即由“牽頭主導型”向“主導協(xié)調型”轉變。

六、結論與展望

（一）主要結論

以1978—2016年中央政府頒布的1243份住房政策為數(shù)據(jù)基礎，運用社會網(wǎng)絡分析方法對政府部門聯(lián)合頒布的住房政策加以分析，探究住房領域政府部門合作關系的發(fā)展與演變，并得出以下結論：

1.住房政策主體合作網(wǎng)絡由簡單到復雜的轉變。通過1978—2016年中國住房政策主體合作網(wǎng)絡圖譜發(fā)現(xiàn)，隨著歷史發(fā)展，圖譜中的網(wǎng)絡節(jié)點逐漸增大且數(shù)量不斷增加，節(jié)點間的聯(lián)線也逐漸增多，表明參與住房領域政策制定的部門逐漸增多，各部門間聯(lián)合頒布的政策數(shù)量不斷上升，住房政策主體合作網(wǎng)絡越發(fā)緊密，即我國住房政策主體合作網(wǎng)絡在聯(lián)合頒布政策數(shù)量上呈現(xiàn)出由少到多，范圍上呈現(xiàn)出由小到大，模式上呈現(xiàn)出由簡單到復雜的趨勢。

2.少數(shù)關鍵部門形成核心主體合作模式。1978—2016年間，住房政策主體合作網(wǎng)絡的密度總體呈上升趨勢，住房政策的頒布部門眾多，但核心機構有限，即以住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、國家稅務局為主的核心部門在住房政策主體合作網(wǎng)絡中地位顯著，并在政策制定過程中逐漸形成固定合作的模式。其中，隨著政府對住房建設重視程度的增加以及財政部與發(fā)改委在經(jīng)濟與行政資源上的優(yōu)勢，住建部、財政部、發(fā)改委在政策制定中逐漸形成了“鐵三角”模式，政府部門間的合作關系也不斷加強。

3.住房政策向調控住房市場與加強住房保障同時并重轉變。這里發(fā)現(xiàn)1978—2016年間，政府部門在協(xié)調住房公共政策與住房經(jīng)濟政策時出現(xiàn)新的趨勢。通過主體合作網(wǎng)絡結構指標可以看出：住建部整體網(wǎng)絡密度從0.185上升至0.449，網(wǎng)絡凝聚力指數(shù)則從0.537上升至2.332，網(wǎng)絡密度與凝聚力指數(shù)的持續(xù)增長既說明了主體合作關系的日益密切，又表明了部門間條塊分割格局逐漸消解的趨勢。［14］此外，掌握著豐富經(jīng)濟資源與行政資源的財政部和發(fā)改委間的合作越發(fā)緊密。這些均表明了中國住房政策理念發(fā)生著深刻變化，即逐漸從單一解決住房市場或住房保障問題向促進房地產政策與公共住房政策協(xié)調發(fā)展轉變。

（二）不足與展望

這里采用社會網(wǎng)絡分析法，可視化地呈現(xiàn)了政府部門間的合作及其演變，并以網(wǎng)絡特征值的方式精確描述了住房領域中央政府部門間的合作關系，對于加強政府部門協(xié)同、科學制定住房政策以及促進住房保障與房地產市場協(xié)調發(fā)展有著一定參考意義。然而，這里研究將關注點聚焦在展示政府部門間的關系上，從方法和目的上講，研究總體上以描述性研究為主、解釋性研究為輔，缺乏對政策主體合作網(wǎng)絡變遷動力及其背后機制的討論，因此屬于驗證性研究。此外，政府部門間的沖突通常很難以政策文獻為觀測指標，造成了部門間沖突的隱蔽化。［15］因而僅以政策文獻為研究對象，難以揭示政府部門間深層的利益沖突與張力。這些不足既是文章在方法上的局限之處，同時也為后續(xù)研究者留下了研究空間。