文/約翰·哈德森 譯/華穎

歷史經(jīng)驗(yàn)

（一）從福利領(lǐng)頭羊到福利落后者

艾斯平-安德森在其對(duì)資本主義國(guó)家福利制度具劃時(shí)代意義的比較研究中，把英國(guó)描述為自由主義福利體制的國(guó)家。在該體制下，勞動(dòng)力的去商品化程度微弱，試圖通過(guò)社會(huì)干預(yù)再分配的意圖最小化，經(jīng)濟(jì)寬裕的人群有選擇由私營(yíng)部門提供服務(wù)和保險(xiǎn)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。除英國(guó)的全民醫(yī)療保健體系之外，這是對(duì)當(dāng)今英國(guó)社會(huì)保障體系特征的合理描述?？傮w而言，英國(guó)的福利供給比美國(guó)的更為寬泛，但仍明顯低于主要的西歐和北歐鄰國(guó)。

盡管英國(guó)的社會(huì)干預(yù)規(guī)模相對(duì)適中，但是其二戰(zhàn)后福利國(guó)家的全面發(fā)展往往被視為英國(guó)的歷史關(guān)鍵時(shí)刻。在第二次世界大戰(zhàn)暗無(wú)天日之時(shí)，英國(guó)政府提出在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后社會(huì)權(quán)利將得到根本性的延伸，因此社會(huì)政策在為國(guó)家提供未來(lái)積極愿景方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。1942年出版的著名的《貝弗里奇報(bào)告：社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》勾勒了一個(gè)受歡迎的激進(jìn)計(jì)劃，以解決五大主要社會(huì)弊?。骸柏毨Вㄊ杖氩蛔悖?，“懶惰”（失業(yè)），“骯臟”（住房條件差），“無(wú)知”（教育不足或質(zhì)量低）和“疾病”。在社會(huì)保障方面，貝弗里奇報(bào)告描繪了一個(gè)“抵制收入能力中斷和被破壞的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃”，該計(jì)劃基于統(tǒng)一繳費(fèi)原則，在相關(guān)事件發(fā)生時(shí)，獲得定額的待遇給付作為回報(bào)。正是在戰(zhàn)后工黨政府受貝弗里奇啟發(fā)實(shí)施大量社會(huì)改革后，很多人認(rèn)為英國(guó)成為了“福利國(guó)家”。盡管貝弗里奇模式無(wú)疑存在漏洞和弱點(diǎn)，但1945年至1951年間實(shí)施的社會(huì)改革使英國(guó)成為彼時(shí)福利資本主義的國(guó)際典范。雖然艾斯平-安德森把英國(guó)歸為自由主義的福利體制，但他認(rèn)為“英國(guó)在1950年屬于有著最高去商品化程度的國(guó)家行列：戰(zhàn)后引入的貝弗里奇模式的普遍主義社會(huì)公民身份使得英國(guó)享譽(yù)全球”。然而，從比較視角看，英國(guó)似乎從20世紀(jì)50年代初暫時(shí)的福利國(guó)家領(lǐng)頭羊角色轉(zhuǎn)換到隨后幾十年中落后的地位。這是為何又是如何發(fā)生的呢？

（二）戰(zhàn)后福利共識(shí)的淡化

雖然人們普遍認(rèn)為“戰(zhàn)后福利共識(shí)”推動(dòng)了英國(guó)福利國(guó)家在20世紀(jì)50年代至70年代大部分時(shí)期的穩(wěn)定增長(zhǎng)，但這種共識(shí)有深度存疑。當(dāng)時(shí)大體上積極的政治氣氛促使福利國(guó)家總體規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)。在這幾十年里，社會(huì)保障和國(guó)民健康支出擴(kuò)張了，但關(guān)于成本的爭(zhēng)議仍然是政治辯論的焦點(diǎn)，籌資問(wèn)題經(jīng)常產(chǎn)生的妥協(xié)結(jié)果沖淡了貝弗里奇模式。盡管貝弗里奇的愿景是建立以保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度，即繳費(fèi)型的保險(xiǎn)而非家計(jì)調(diào)查型的待遇給付占主導(dǎo)地位，但歷屆政府都難以抵抗使用成本更低的定向福利給付的誘惑。

二戰(zhàn)后數(shù)十年間，貝弗里奇設(shè)想的保險(xiǎn)原則未得以完全制度化的原因有很多。首先，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)改善的壓力使得戰(zhàn)后政府在國(guó)民保險(xiǎn)基金尚未成熟之前就開(kāi)始支付養(yǎng)老金，這意味著該制度一直運(yùn)行在現(xiàn)收現(xiàn)付而不是精算的基礎(chǔ)之上。此外，待遇給付設(shè)定在貝弗里奇所建議的充足水平以下，導(dǎo)致通過(guò)額外的經(jīng)家計(jì)調(diào)查的收入以補(bǔ)充最貧窮人群收入的壓力增大。更為關(guān)鍵的是，一旦確定了相對(duì)較低的福利水平，再將其提高到適當(dāng)水平的政治和財(cái)政成本是具有挑戰(zhàn)性的，尤其是因?yàn)榛ㄙM(fèi)更少的定向補(bǔ)充福利總是可作為替代性的備選項(xiàng)。這導(dǎo)致英國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)原則比其他歐洲國(guó)家弱。

20世紀(jì)60年代貧困的“再發(fā)現(xiàn)”以及競(jìng)選中出現(xiàn)的新“貧困游說(shuō)團(tuán)體”為采取新的干預(yù)措施制造了壓力，挑戰(zhàn)了福利國(guó)家已經(jīng)消除貧困和需求的這一臆想。圍繞這些問(wèn)題的政治因素逐漸削弱了保險(xiǎn)原則，最終由20世紀(jì)70年代發(fā)生的數(shù)次短期經(jīng)濟(jì)危機(jī)終結(jié)了福利國(guó)家共識(shí)。

（三）撒切爾的政府職能縮減

撒切爾社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革議程的核心是承諾“縮減政府職能”。她發(fā)起了一場(chǎng)激進(jìn)的、由自由市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的“新自由主義”改革，包括高調(diào)的私有化舉措，一些公共服務(wù)的市場(chǎng)化，以及推動(dòng)降低稅率和公共支出的整體水平。

然而，無(wú)論導(dǎo)致英國(guó)20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)困境的原因是什么，其相對(duì)適中的社會(huì)保障或健康支出都不太可能是關(guān)鍵致因。1980年英國(guó)的社會(huì)支出占GDP之比幾乎低于（西）德國(guó)8個(gè)百分點(diǎn)。盡管如此，社會(huì)保障改革卻成了由撒切爾改革驅(qū)動(dòng)的計(jì)劃的主要部分，特別是針對(duì)失業(yè)工人的福利成為了改革的靶子。個(gè)體失業(yè)者的津貼替代率從1979年的50%下降到1983年的25%。這些削減卻是在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不斷升級(jí)、失業(yè)率迅速上升到戰(zhàn)后史無(wú)前例水平的情況下發(fā)生的。

與此同時(shí)，撒切爾引入了大幅減稅政策，所得稅的基本和較高稅率以及公司稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率顯著下降。撒切爾執(zhí)政的11年間，以及隨后她的保守黨同僚梅杰擔(dān)任首相的幾年中，英國(guó)的失業(yè)率居高不下。盡管通貨膨脹確實(shí)急劇下降，但在1990年前后飆升，隨后幾年再次下降。撒切爾和梅杰政府均將穩(wěn)定價(jià)格優(yōu)先于保護(hù)就業(yè)。正如學(xué)者們所描述的，英國(guó)從“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)椴辉僦匾暽鐣?huì)權(quán)利的“競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家”，提高全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力成為政府的首要任務(wù)，這使得經(jīng)濟(jì)目標(biāo)居于優(yōu)先地位。該進(jìn)程是否提升了英國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力是有爭(zhēng)議的。若做一全面評(píng)估，不同部門和地區(qū)間有得有失。20世紀(jì)80年代初由于嵌入新的經(jīng)濟(jì)策略，英國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退更為嚴(yán)重。隨后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)強(qiáng)勁。然而這個(gè)時(shí)期是短暫的，20世紀(jì)90年代初增速放緩至接近于零，1991年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)萎縮。高企的失業(yè)率、踉蹌的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及下降的收入和公司稅率對(duì)其他領(lǐng)域都有重大影響。雖然削減了社會(huì)保障待遇的慷慨程度，但支出總體水平繼續(xù)上升，這主要是因?yàn)槭I(yè)率居高不下。這些變化反過(guò)來(lái)又大大削弱了20世紀(jì)80年代后期稅收和福利制度的再分配效應(yīng)，導(dǎo)致1984年至1990年間以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看異常高的速度增長(zhǎng)，并且大體上延續(xù)至今。

（四）布萊爾與社會(huì)投資福利國(guó)家的興起？

1997年托尼·布萊爾當(dāng)選英國(guó)首相，推行“第三條道路”。就協(xié)調(diào)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)而言，這種新策略的關(guān)鍵不是重返凱恩斯主義的需求管理方法，而是轉(zhuǎn)向供給側(cè)的策略，其重點(diǎn)在于提高人力資本，而非控制貨幣供應(yīng)和通貨膨脹?！暗谌龡l道路”的設(shè)計(jì)師之一安東尼·吉登斯闡述了這樣的愿景：“宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)是保持低通貨膨脹率，限制政府借貸，采取積極的供給側(cè)措施來(lái)促進(jìn)增長(zhǎng)和高就業(yè)?！蓖瑯樱谏鐣?huì)政策方面，他主張“盡可能投資于人力資本……是福利改革的主旨，也是政府應(yīng)對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)而必須采取的行動(dòng)”。

這一社會(huì)投資議程對(duì)社會(huì)保障政策有重大影響。積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的發(fā)展得到高度重視。個(gè)體求職者有義務(wù)積極尋找工作，社會(huì)保障待遇給付的條件性穩(wěn)步增強(qiáng)，處罰也變得愈發(fā)普遍。英國(guó)首次引入了全國(guó)最低工資，在職收入補(bǔ)足的使用顯著增加（主要通過(guò)稅收抵免的形式）以提高低收入人群的收入。特別是聚焦于有子女家庭的稅收抵免，這主要是因?yàn)椴既R爾政府做出了減少并最終消除兒童相對(duì)貧困的激進(jìn)承諾。布萊爾/布朗議程有真正的投資維度；那些年間社會(huì)支出上升的速度比經(jīng)合組織更快，特別是NHS支出明顯增加。布萊爾時(shí)期的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)強(qiáng)勁，英國(guó)的增長(zhǎng)超越了許多鄰國(guó)。失業(yè)率下降至自20世紀(jì)70年代以來(lái)未曾見(jiàn)的5%的低值；同時(shí)通脹率自20世紀(jì)60年代以來(lái)首次較長(zhǎng)時(shí)期保持在3%左右。不平等沒(méi)有實(shí)質(zhì)性減少，但是不平等的擴(kuò)大至少止住了，以兒童為重點(diǎn)的干預(yù)的確也顯著減少了兒童相對(duì)貧困。

當(dāng)代發(fā)展

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，屢次深度衰退已經(jīng)影響了英國(guó)經(jīng)濟(jì)，但在這些數(shù)字背后是經(jīng)濟(jì)從工業(yè)模式轉(zhuǎn)向后工業(yè)模式的痛苦轉(zhuǎn)型。在撒切爾任下，國(guó)家從關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)部門迅速撤退，加速了去工業(yè)化的進(jìn)程。在國(guó)家層面，就業(yè)崗位逐漸從制造業(yè)轉(zhuǎn)移至金融、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)和商業(yè)服務(wù)行業(yè)。1997年布萊爾任首相時(shí)，后者在增加值份額上已多出5個(gè)百分點(diǎn)，在就業(yè)份額上高出2個(gè)百分點(diǎn)；至布萊爾2007年卸任時(shí)，兩者在增加值和就業(yè)份額上的差距分別擴(kuò)大至25和11個(gè)百分點(diǎn)。隨著在此期間倫敦成為引領(lǐng)全球的金融中心，這種發(fā)展策略似乎有不少值得稱道之處。然而，英國(guó)由于其龐大的金融服務(wù)部門而在全球金融危機(jī)受到相對(duì)沉重的打擊；此外，新經(jīng)濟(jì)也帶來(lái)了其他重大社會(huì)挑戰(zhàn)。至關(guān)重要的是，此前幾十年間社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策趨勢(shì)的相互強(qiáng)化往往是這些挑戰(zhàn)的根源。

英國(guó)的社會(huì)保障體系需要特別著力解決主要與勞動(dòng)力市場(chǎng)的兩極分化相關(guān)聯(lián)的深層次不平等現(xiàn)象。聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)最近的一份聚焦于有子女家庭不平等狀況的報(bào)告提供了相關(guān)佐證。報(bào)告顯示，2013年，歐洲國(guó)家中只有保加利亞在收入轉(zhuǎn)移前比英國(guó)有更大的差距；然而，英國(guó)非常注重對(duì)有子女家庭的收入進(jìn)行補(bǔ)充，這使得英國(guó)在收入轉(zhuǎn)移之后的差距居于最小之行列。這凸顯了盡管英國(guó)的新經(jīng)濟(jì)在創(chuàng)造相對(duì)較高就業(yè)水平方面取得了成功，但為了支持這種低工資就業(yè)的增長(zhǎng)，來(lái)自社會(huì)保障的大量工資補(bǔ)貼必不可少。住房市場(chǎng)提供了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策變化相互增強(qiáng)的又一佐證。撒切爾的旗艦政策之一就是所謂的“購(gòu)買權(quán)”，即允許社會(huì)住房的租戶以低于市場(chǎng)的價(jià)格購(gòu)買房屋。這一政策，加之對(duì)新建社會(huì)住房建設(shè)的資金支持有限，導(dǎo)致社會(huì)租賃部門規(guī)模大幅縮小。住房金融化除了推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展，增加住房成本并使英國(guó)經(jīng)濟(jì)容易受到房地產(chǎn)泡沫的影響之外，還增加了社會(huì)保障體系的負(fù)擔(dān)，尤其是對(duì)針對(duì)無(wú)法支付住房成本的私人租房者的住房救助給付的需求不斷增長(zhǎng)。住房成本上漲加之高額的兒童照護(hù)成本，大大降低了許多有年幼子女就業(yè)家庭的實(shí)際可支配收入。英國(guó)男性和女性的勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率都高于歐洲和經(jīng)合組織的平均水平，全職收入為平均工資150%的雙薪家庭的兒童照護(hù)凈費(fèi)用高于其他經(jīng)合組織國(guó)家。這反映了英國(guó)主要采取市場(chǎng)化的方式提供兒童照護(hù)，同時(shí)寄希望于通過(guò)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移和稅收抵免來(lái)緩解市場(chǎng)對(duì)家庭收入造成的壓力。

盡管21世紀(jì)頭十年面臨與日俱增的壓力，英國(guó)2010年以來(lái)的做法并沒(méi)有填補(bǔ)1997年以后出現(xiàn)的社會(huì)投資模式的空白?？s減國(guó)家職能作為二戰(zhàn)以來(lái)最大單筆削減支出的激進(jìn)緊縮計(jì)劃的一部分，再次被提上議程。此外，還削減了許多服務(wù)，特別是地方一級(jí)的福利待遇大幅度削減，包括設(shè)定家庭可以獲得的資金支持總額的封頂線。處罰體系似乎變得嚴(yán)厲許多，待遇給付的約束條件增強(qiáng)。隨著最近的、也許是自貝弗里奇以來(lái)最重要的社會(huì)保障改革，即統(tǒng)一福利（Universal Credit）的全面實(shí)施，條件性（conditionality）制度將進(jìn)入全新領(lǐng)域。統(tǒng)一福利以全新的一套遞送機(jī)制為前提，并將成為工作年齡人群非保險(xiǎn)型福利給付的核心內(nèi)容。它取代六項(xiàng)現(xiàn)有的基于家計(jì)調(diào)查的福利和稅收抵免，將以上全部歸并為單項(xiàng)基于家計(jì)調(diào)查的收入補(bǔ)充體系。該體系針對(duì)所有失業(yè)或低收入的處于工作年齡的成年人。至關(guān)重要的是，統(tǒng)一福利將作為一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的收入補(bǔ)充來(lái)運(yùn)作，旨在根據(jù)申領(lǐng)者工作收入的變化來(lái)逐漸調(diào)整收入支持的額度，以確?！肮ぷ魇怯惺找娴摹?。由于這一制度涵蓋了就業(yè)和失業(yè)兩種情況，許多申領(lǐng)者在兩種狀態(tài)間切換時(shí)無(wú)需提出新的待遇要求。但這也意味著條件制度將首次延伸到就業(yè)的情況中，并且可能出現(xiàn)一些就業(yè)者和自雇傭者因面臨受到處罰的威脅而不得不尋找新工作或額外工作的情況。

未來(lái)解決方案

英國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)和政治不確定性的重要?dú)v史性時(shí)期。歷經(jīng)英國(guó)分裂的公投、退出歐盟的公投，政治體制日益破裂和棘手，加之全球金融危機(jī)和深度緊縮方案的影響，人們對(duì)當(dāng)前和未來(lái)的不確定性非常擔(dān)憂。

關(guān)于社會(huì)保障原則和經(jīng)濟(jì)影響方面的重大政治辯論集中在對(duì)勞動(dòng)年齡人群的支持上。盡管有圍繞國(guó)家投入資金不足、國(guó)家養(yǎng)老金的覆蓋范圍和充足性、國(guó)民健康服務(wù)的市場(chǎng)化以及私人養(yǎng)老金計(jì)劃缺陷的爭(zhēng)論，但醫(yī)療保健和養(yǎng)老金一直得到強(qiáng)有力的公眾支持。即使在經(jīng)濟(jì)困境期福利國(guó)家被指指點(diǎn)點(diǎn)時(shí)，醫(yī)療保健和養(yǎng)老金也很少成為被攻擊的靶子。事實(shí)上，自2010年以來(lái)，國(guó)家養(yǎng)老金和國(guó)民保健服務(wù)已經(jīng)明確地從緊縮方案中豁免，然而這是公共支出的兩個(gè)最大項(xiàng)目。這凸顯了推動(dòng)當(dāng)前社會(huì)保障政策走向的是政治而非經(jīng)濟(jì)上的必要性，這種情況在英國(guó)由來(lái)已久。當(dāng)然，社會(huì)支持的總成本和這些支出給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的機(jī)會(huì)成本在不同時(shí)期反復(fù)地引起擔(dān)憂。關(guān)于“福利”的爭(zhēng)論主要是由道德上的考量所驅(qū)動(dòng)。通常分為以下兩個(gè)陣營(yíng)：（1）主張強(qiáng)大的社會(huì)權(quán)利造成向“不值得幫助的窮人”提供財(cái)務(wù)支持從而削弱工作激勵(lì)的風(fēng)險(xiǎn)；（2）強(qiáng)調(diào)貧困和弱勢(shì)的結(jié)構(gòu)性原因，強(qiáng)調(diào)社會(huì)正義優(yōu)先于工作激勵(lì)。這種分歧至少可以追溯到1905年皇家濟(jì)貧法和困難救濟(jì)委員會(huì)時(shí)。從歷史比較視角看，英國(guó)的社會(huì)保障改革方案引入了越來(lái)越多的懲罰性干預(yù)措施，即常常提供吝惜的支持以促進(jìn)人們盡快去工作。這樣的策略以“劣等待遇”的理念（即領(lǐng)取福利者的境遇必須劣于獲得最低工作報(bào)酬的工人）嵌入了1834年的濟(jì)貧法中。正是濟(jì)貧法極端的懲罰性質(zhì)造成了貝弗里奇所強(qiáng)調(diào)的對(duì)家計(jì)調(diào)查方式的敵意。

英國(guó)面向工作年齡人群的社會(huì)保障體系已經(jīng)演化為由繳費(fèi)型、家計(jì)調(diào)查型、普遍福利和私人補(bǔ)充性保障組成的大雜燴。改革的選項(xiàng)包括試圖追求其中一條“純粹的”路線，但更有望成功的方式是強(qiáng)化以上每種類型保障，同時(shí)繼續(xù)融合四者。同時(shí)，任何社會(huì)保障改革都需要一套更廣泛的支持手段的配合，國(guó)家要在社會(huì)保障現(xiàn)金福利制度永遠(yuǎn)無(wú)法解決的一些根本性問(wèn)題上發(fā)揮更加積極的作用。

首先是低工資問(wèn)題。英國(guó)的社會(huì)保障制度助長(zhǎng)了低工資和靈活的就業(yè)市場(chǎng)，在職貧困成為日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題需要提高最低工資。其次，需要反思獲得待遇的條件制度之運(yùn)作情況。愈發(fā)嚴(yán)苛的做法一方面在許多公民有迫切需要的時(shí)候被剝奪了基本社會(huì)權(quán)利，另一方面又助長(zhǎng)了低薪和極度沒(méi)有保障的零工時(shí)合同。三是需要采取緊急措施解決住房的高成本問(wèn)題。這終究需要推動(dòng)建造更多的住房，特別是更多的社會(huì)住房。加強(qiáng)對(duì)私人部門租金水平的監(jiān)管也是一個(gè)選擇。四是兒童照護(hù)問(wèn)題。直接由國(guó)家提供全民兒童照護(hù)將是最簡(jiǎn)便和最有效的方式，但鑒于現(xiàn)有服務(wù)提供者的抵制因而將會(huì)面臨政治挑戰(zhàn)。另一種選擇是國(guó)家對(duì)兒童照護(hù)提供更多補(bǔ)貼，并將服務(wù)供給交由市場(chǎng)。無(wú)論哪種方式，都需要對(duì)異常高的兒童照護(hù)成本采取行動(dòng)。第五，國(guó)家需要進(jìn)行持續(xù)干預(yù)，以刺激某些地區(qū)的就業(yè)增長(zhǎng)并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。20世紀(jì)80年代的去工業(yè)化仍然影響著許多前工業(yè)中心地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，這些地區(qū)通常也是最強(qiáng)烈支持英國(guó)脫歐的。僅憑社會(huì)保障一己之力，無(wú)論其具有多么積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策元素，都不能使面臨工業(yè)衰退的地區(qū)獲得重生。最后，若能對(duì)個(gè)人的投入和回報(bào)更加坦誠(chéng)，那么社會(huì)保障的未來(lái)可能更具可持續(xù)性。按照貝弗里奇的設(shè)想重啟國(guó)家保險(xiǎn)，可以幫助全民意識(shí)到他們從（應(yīng)該）被要求向其投入的制度中受益幾何。