文/魏昌東

以腐敗治理為導(dǎo)向，創(chuàng)立具有國家“第四權(quán)”性質(zhì)的獨立監(jiān)察機關(guān)、啟動政治體制的重大改革，是中國特色國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措與制度創(chuàng)新。以《憲法》、《監(jiān)察法》為中心的腐敗治理體制改革，強調(diào)以中國特色國家政治體制、治理體系的優(yōu)勢為基礎(chǔ)，在確立國家腐敗治理權(quán)的獨立、權(quán)威地位的基礎(chǔ)上，對腐敗治理權(quán)的權(quán)屬、類型、范圍與運行制度做出規(guī)定?！侗O(jiān)察法》以《憲法》為根據(jù)，將領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制與權(quán)力運行體制作為中國特色腐敗治理體制的建構(gòu)重點，在領(lǐng)導(dǎo)體制與組織體制的建構(gòu)上，分別確立了“三元制”的體制建構(gòu)原則與制度體系，對腐敗治理體制內(nèi)容的理論揭示，有助于深化對立法完善根據(jù)與腐敗治理權(quán)運行正當(dāng)性的認識。

《監(jiān)察法》對國家腐敗治理體制的系統(tǒng)更新

各國實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，推進腐敗治理目標(biāo)的實現(xiàn)，主要是循著“機制創(chuàng)新”與“體制完善”兩個維度展開的。機制與體制的差異在于：一是在定位上，“體制位于社會體系的中觀層面，側(cè)重于社會的形式；機制位于社會的微觀層面，側(cè)重于社會的運行”。二是在功能上，體制側(cè)重“誰來做”，機制則側(cè)重“怎么做”。前者偏重于基礎(chǔ)性制度，與國家政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)等制度要素關(guān)系密切。后者則偏重于技術(shù)性措施，因之也決定了其低改造難度與可移植性。腐敗治理機制對于促進國家取得腐敗治理局部戰(zhàn)場的階段性勝利具有積極意義，而就取得國家腐敗治理的決定性勝利而言，單純的機制更新恐難達至目標(biāo)，實現(xiàn)體制的系統(tǒng)更新及體制與機制更新中的雙向互動，方為推進腐敗治理的有效策略。

何謂“腐敗治理體制”？其構(gòu)建基礎(chǔ)如何？改革開放以來，中國政治學(xué)對“體制”的內(nèi)涵形成過觀點分歧，隨著研究的深入，開始向組織體系、制度體系方向集聚。本文奠基于政治學(xué)的基礎(chǔ)，通過建構(gòu)腐敗治理體制與政治體制、治理體制，以及法治國家建設(shè)的關(guān)系，提出，腐敗治理體制是指國家基于腐敗治理需要，根據(jù)一國政治體制與權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本狀況，就腐敗治理的國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、治理戰(zhàn)略制定、實施與動員權(quán)、腐敗治理過程中相關(guān)國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)力分配、機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、運行與協(xié)調(diào)制度，以及社會參與腐敗治理的組織模式所形成的制度與規(guī)范體系?，F(xiàn)代國家腐敗治理體制，通常包括腐敗治理的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、權(quán)力分配體制、權(quán)力運行體制以及反腐機關(guān)、社會參與的權(quán)力行使與組織模式等內(nèi)容。

取得腐敗治理決定性勝利的根據(jù)是什么？監(jiān)察委員會如何全面履行國家對腐敗的治理權(quán)：是完善國家腐敗治理體制的首要問題?！稇椃ā泛汀侗O(jiān)察法》以中國特色政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)與國家治理結(jié)構(gòu)為根據(jù)，將明確腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)體制作為立法重點，立法確立的國家腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容包括：一是首次通過立法明確了中國共產(chǎn)黨對國家腐敗治理的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”是《監(jiān)察法》第2條就監(jiān)察權(quán)領(lǐng)導(dǎo)原則做出的規(guī)定，二是明確了國家權(quán)力機關(guān)對國家腐敗治理權(quán)的監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

《監(jiān)察法》確立了監(jiān)察機關(guān)腐敗治理主導(dǎo)權(quán)。腐敗治理體制的核心是國家腐敗治理權(quán)的授權(quán)及權(quán)屬定位。腐敗治理體制是以腐敗治理權(quán)為中心的制度與規(guī)范體系，治理權(quán)的屬性決定體制建設(shè)的方向。中國腐敗治理體系是以公共權(quán)力的運行為主線，以黨政機關(guān)（紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)）為中心，以廣大公職人員和人民群眾為主體，以反腐敗法律制度基礎(chǔ)設(shè)施為介體，以“五位一體”的“大社會”為背景，構(gòu)成多元要素“綜合集成”的腐敗治理體系。前《監(jiān)察法》時代的中國腐敗治理體制，以治理系統(tǒng)的（政黨-國家）“二元化”、治理權(quán)歸屬的“多元化”、治理機構(gòu)多元的“分散化”、行政區(qū)劃與行業(yè)系統(tǒng)的“區(qū)隔化”為基本特色，由此造成腐敗治理中的能效不彰問題。為從根本上解決治理的難題，必然要啟動全面的政治體制改革，其目標(biāo)是實現(xiàn)國家腐敗治理權(quán)的集中、統(tǒng)一、外部行使。

《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察權(quán)的組織體制與權(quán)力運行體制。腐敗治理體制建設(shè)要求確立治理權(quán)獨立、集中與外部行使的原則，并以嚴密的體制與規(guī)范確保其實現(xiàn)，否則，則難免會陷入“左手反右手”的僵局。腐敗治理體制重在根據(jù)治理需要，實現(xiàn)縱向權(quán)力體系與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置，協(xié)調(diào)并組織好腐敗治理資源的系統(tǒng)化運作。腐敗治理體制的內(nèi)容以有效行使國家腐敗治理權(quán)為前提，建構(gòu)統(tǒng)轄于國家腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之下的治理決策權(quán)、推進權(quán)、動員權(quán)及有效銜接規(guī)則，形成規(guī)范體系。

中國特色腐敗治理體制的理論要義

（一）國家腐敗治理的領(lǐng)導(dǎo)體制

腐敗治理體制作為國家政治體制的組成部分，是以中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察委員會主導(dǎo)行使腐敗治理權(quán)為中心的。所謂領(lǐng)導(dǎo)體制，是指國家監(jiān)察委員會的內(nèi)、外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，包括：一是監(jiān)察委員會的外部領(lǐng)導(dǎo)體制；二是監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制。中國腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)體制的基本特色是“三元領(lǐng)導(dǎo)體制”，即，執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)、上級機關(guān)的業(yè)務(wù)性領(lǐng)導(dǎo)，以區(qū)別于世界各國的其他體制模式。監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制要堅持三大原則，即堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則、堅持權(quán)力機關(guān)“監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)”原則、監(jiān)察權(quán)“一體化”原則。監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制要亮化三個中心，即以“政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”為中心、以“監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”為中心、以“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”為中心。

黨對監(jiān)察機關(guān)腐敗治理權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)涉及兩個重點課題：

一是黨對監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。黨必須根據(jù)社會發(fā)展、國家治理的現(xiàn)實，確立腐敗治理的指導(dǎo)思想、制定明確的黨和國家廉政體系建設(shè)目標(biāo)和腐敗治理發(fā)展戰(zhàn)略，并就如何在法治國家建設(shè)中推進與實現(xiàn)該目標(biāo)與戰(zhàn)略，在堅持黨內(nèi)率先推進的同時，向最高國家權(quán)力機關(guān)提出明確的政策、立法、執(zhí)法與司法檢查建議。監(jiān)察機關(guān)作為獨立行使國家腐敗治理權(quán)的主體，在國家腐敗治理總系統(tǒng)中居于執(zhí)法主體的地位，負有確保方案統(tǒng)一實施的首要責(zé)任。

二是黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。除由黨行使對國家監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的人事推薦權(quán)、組織與監(jiān)督權(quán)外，黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察機關(guān)的方式，決定領(lǐng)導(dǎo)與推進的成效，因在理論上涉及功能理論、監(jiān)督理論與組織理論的多重交叉，同樣值得做深入研究。其重點問題涉及三個方面，即，抽象領(lǐng)導(dǎo)還是具體領(lǐng)導(dǎo)？直接領(lǐng)導(dǎo)還是通過紀(jì)律檢查機關(guān)的間接領(lǐng)導(dǎo)？統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、隔級領(lǐng)導(dǎo)還是分級領(lǐng)導(dǎo)？

本文認為，對于前兩個方面，更具建設(shè)性的方案是：第一，黨的中央組織應(yīng)當(dāng)同時行使對腐敗治理的抽象領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，特別是對于黨內(nèi)高級腐敗官員的追究與懲治，必須依靠中央的決心，具有重要的導(dǎo)向意義，需要黨中央的統(tǒng)一決策，同時，也是黨中央把握全局動態(tài)的重要途徑。第二，黨的地方組織、基層組織與系統(tǒng)組織，則應(yīng)以抽象領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)模式。“一把手”、“裙帶性”、“利益集團性”腐敗，已經(jīng)成為中國腐敗治理的最大難點與困局，為減少治理障礙，應(yīng)避免采用由地方組織直接行使對個案處理決定權(quán)的模式。依照《監(jiān)察法》所展開的法定程序性，其所針對的對象當(dāng)然是已經(jīng)進入立案程序后的具體權(quán)力行使過程，客觀存在的情況在于，是否要將特定主體交由監(jiān)察機關(guān)依法定程序處置之前，會存在地方黨組織研究與決定的情況，對此，本文同樣堅持應(yīng)采取抽象領(lǐng)導(dǎo)的原則，當(dāng)然，在治理體系轉(zhuǎn)型的過程中，在必須采取具體領(lǐng)導(dǎo)的情況下，也應(yīng)當(dāng)通過地方組織集體行使對個案領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式，并結(jié)合其他機制的綜合運用，實現(xiàn)具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。第三，通過黨的紀(jì)律檢查體系實現(xiàn)具體領(lǐng)導(dǎo)。我國已就腐敗治理完成了黨和國家監(jiān)督與治理體系的系統(tǒng)改革，其最鮮明的特色就是采用了黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)的“一體化”（合署辦公）模式，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)在監(jiān)督職權(quán)的具體運行中，則采取了由黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合辦案、根據(jù)案件性質(zhì)分別決定、做出處理的形式，這種具體決定模式，就是黨對監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)方式，既有利于加強黨對腐敗治理權(quán)的具體領(lǐng)導(dǎo)，也有利于有效規(guī)避既往治理中的困局。第四，“兩級組織同步報告制度”。國家監(jiān)察機關(guān)應(yīng)建立定期向上一級、同級黨委會報告腐敗治理情況的制度，優(yōu)化黨對腐敗治理權(quán)的具體領(lǐng)導(dǎo)。對于第四個方面，在監(jiān)察委員會改革前，確實存在著制度障礙，其最大癥結(jié)在于，對“一把手”腐敗治理的無效，進而形成了腐敗治理的最大“盲區(qū)”、“雷區(qū)”與“災(zāi)區(qū)”，對此，相關(guān)制度與規(guī)范性規(guī)定尚未明確。本文認為，否定地方黨委對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并不符合黨的制度規(guī)范，也不利于充分調(diào)動地方的治理資源，根據(jù)效益最大化的原則，應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域與系統(tǒng)、分級與跨級交叉結(jié)合的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，實現(xiàn)黨對國家腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

《監(jiān)察法》則規(guī)定了“負責(zé)制+監(jiān)督制”。本文認為，腐敗治理的特殊性決定了“監(jiān)督制”的特殊性，為此，應(yīng)建構(gòu)“雙層式”再監(jiān)督體制，即對國家監(jiān)察權(quán)再行設(shè)置人大監(jiān)督權(quán)。中國特色國家政治體制中，設(shè)定有由權(quán)力機關(guān)與其他國家機關(guān)共同行使監(jiān)督權(quán)的制度，其中，前者行使廣泛、抽象的監(jiān)督權(quán)，后者行使特定、具體的監(jiān)督權(quán)。《監(jiān)察法》頒布前，檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，除行使國家公訴權(quán)外，還依法獨立行使由權(quán)力機關(guān)和憲法授予的監(jiān)督職權(quán)，而在監(jiān)察權(quán)獨立后，便形成了由檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)共同根據(jù)權(quán)力機關(guān)授權(quán)行使國家監(jiān)督權(quán)的格局，改革后的國家監(jiān)督權(quán)體系中，檢察機關(guān)將根據(jù)“對事監(jiān)督”的原則，對一切公權(quán)行使組織行為的合法性進行法律監(jiān)督，而監(jiān)察機關(guān)則根據(jù)“對人監(jiān)督”原則，對一切行使公權(quán)行為的自然人行為的合法性進行監(jiān)督，二者共同履行監(jiān)督職權(quán)。為強化對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，又由《監(jiān)察法》設(shè)定了對監(jiān)察權(quán)“二次監(jiān)督”制度，以確保反腐成效。在此新領(lǐng)導(dǎo)體制下，權(quán)力機關(guān)應(yīng)將監(jiān)察機關(guān)行使職權(quán)的情況作為核心監(jiān)督對象，同時，對監(jiān)察機關(guān)行權(quán)過程中所發(fā)現(xiàn)的法律體系健全性、適當(dāng)性，及執(zhí)法機關(guān)權(quán)力配置正當(dāng)性的問題進行監(jiān)督，為此，在全國人大常委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，增設(shè)“監(jiān)察與司法委員會”，以強化監(jiān)督力度、解決監(jiān)察權(quán)運行中的問題，使人大“監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”更具實效性。在機構(gòu)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)定上，《憲法》并未就檢察領(lǐng)導(dǎo)體制中的機構(gòu)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制做出明確規(guī)定，《檢察院組織法》第22、23條專門規(guī)定了檢察機關(guān)負責(zé)人的“任免+批準(zhǔn)”制，即，地方檢察院檢察長由本級人民代表大會選舉和罷免，其任命事項“須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”。作為防止檢察地方化而采取的措施，形成于1983年該法首次修訂中，對其合理性，學(xué)理界仍存在理論分歧。而在《憲法》和《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制中，卻并不存在這一有效機制，有待立法完善。

上級對下級的“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”須集中完善三項基本制度：一是重大事項報告制度；二是監(jiān)察決定復(fù)核制度；三是監(jiān)察活動復(fù)查制度。盡管這一體制的優(yōu)勢得以繼承，但是，既往檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制中的“上命下從”模式中所存在的問題并未能得到有效解決，強化業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容法定化、明定化、實定化、突出上級監(jiān)察機關(guān)在腐敗治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)，是優(yōu)化監(jiān)察委員會腐敗治理的重要基礎(chǔ)，對此，仍有待立法完善。

（二）國家腐敗治理體制的組織體制

領(lǐng)導(dǎo)體制側(cè)重于對監(jiān)察機關(guān)內(nèi)外部機構(gòu)之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的構(gòu)建，而組織體制則更加側(cè)重于對監(jiān)察權(quán)運行過程中的權(quán)力關(guān)系構(gòu)建。所謂組織體制，是指監(jiān)察委員會內(nèi)部基于監(jiān)察權(quán)的實際運行而形成的組織與協(xié)調(diào)關(guān)系。包括：一是監(jiān)察權(quán)運行的內(nèi)部組織體制，即，監(jiān)察機關(guān)就監(jiān)察權(quán)行使中內(nèi)部上下級及協(xié)調(diào)關(guān)系；二是監(jiān)察權(quán)運行的外部組織體制，即，監(jiān)察機關(guān)就監(jiān)察權(quán)行使中與其領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。監(jiān)察機關(guān)組織體制應(yīng)當(dāng)堅持三大基本原則，即集體行使監(jiān)察決策權(quán)原則、上級機關(guān)主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán)原則、自體監(jiān)督模式上的內(nèi)部約束原則。監(jiān)察機關(guān)組織體制應(yīng)亮化三個中心，即以“集體行使監(jiān)察決策權(quán)”為中心、以“上級機關(guān)主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán)”為中心、以“自體監(jiān)督、內(nèi)部約束”為中心。

集體行使監(jiān)察決策權(quán)，體現(xiàn)為監(jiān)察委員會對監(jiān)察機關(guān)的工作有組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決定權(quán)、代表權(quán)等，負有全面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。集體領(lǐng)導(dǎo)包括抽象領(lǐng)導(dǎo)和具體領(lǐng)導(dǎo)。對于一般監(jiān)察業(yè)務(wù)活動，監(jiān)察委員會采抽象領(lǐng)導(dǎo)方式，由監(jiān)察機關(guān)的承辦部門及主要負責(zé)人個人具體承辦。在案件分類及承辦流程上，采取了核查組案件分流、承辦部門審核、監(jiān)察機關(guān)主要負責(zé)人決定的“三級審批”模式。在立案之后，通常采取主要負責(zé)人承辦制。

上級主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán)，具體體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)察機關(guān)具體行使監(jiān)察職權(quán)中；二是監(jiān)察機關(guān)與派出、派駐機構(gòu)的關(guān)系。在監(jiān)察權(quán)行使中，上級機關(guān)主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán)原則具體體現(xiàn)為：一是案件特別管轄決定權(quán)；二是留置決定權(quán)；三是從寬處罰的決定建議權(quán)；四是程序推進決定權(quán)；五是救濟用盡決定權(quán)。

《監(jiān)察法》所規(guī)定的自體監(jiān)督模式，由監(jiān)察權(quán)的惟一性所決定，該法第七章關(guān)于“對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”的規(guī)定中，對自體監(jiān)督的內(nèi)容與程序做出了規(guī)定，涉及：一是說情干預(yù)登記備案制度；二是違法接觸監(jiān)察關(guān)聯(lián)人備案制度；三是退職后從業(yè)限制制度；四是違法懲戒制度。

結(jié)語

以反腐敗為導(dǎo)向，創(chuàng)立具有國家“第四權(quán)”性質(zhì)的獨立監(jiān)察機關(guān)、啟動政治體制重大改革，是中國特色國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，腐敗治理是國家治理體系與能力現(xiàn)代化的“底線”，是制度資源投入的匯集區(qū)。監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)與組織體制是確保監(jiān)察權(quán)有效運行的基礎(chǔ)，《監(jiān)察法》以執(zhí)政黨的紀(jì)檢制度、檢察制度為藍本，就作為腐敗治理體制核心的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制做出精致的制度安排。然而，在中國腐敗治理的攻堅階段，監(jiān)察委員會承擔(dān)著取得腐敗治理戰(zhàn)略總攻與系統(tǒng)性監(jiān)督體系建設(shè)的重大使命，革除既有檢察領(lǐng)導(dǎo)與組織體制在既往腐敗治理中的問題，實現(xiàn)體制全面更新，尚有待全面解決好以下延伸問題：一是健全與完善黨對地方監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制；二是監(jiān)察機構(gòu)負責(zé)人選任與考核的脫地方化；三是合署辦公模式下“兩委”（紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會）領(lǐng)導(dǎo)與組織體制問題；四是“條條化”與“塊塊化”系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制與組織體制協(xié)同問題。上述問題，均非單純的“靜態(tài)化”監(jiān)察體制法律制度的內(nèi)容，需要真正“動態(tài)化”的制度建設(shè)加以保障。