改革的五個階段：一個大致的勾勒

40年間的中國財稅體制改革歷程，按照階段性的改革目標作大致區(qū)分，可以歸為如下五個既彼此獨立又互為關聯(lián)的階段：

（一）1978—1994年：為整體改革“鋪路搭橋”

發(fā)端于1978年的中國經濟體制改革是從分配領域入手的，最初確定的主調，便是“放權讓利”。在改革初期，政府能夠且真正放出的“權”，主要是財政上的管理權。政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配格局中所占的份額。這一整體改革思路與財稅體制自身的改革任務——由下放財權和財力入手，打破或改變“財權集中過度，分配統(tǒng)收統(tǒng)支，稅種過于單一”的傳統(tǒng)體制格局——相對接，便有了如下的若干改革舉措：在國家與企業(yè)之間的分配關系上，實行“減稅讓利”；在中央與地方之間的財政分配關系上，實行“分灶吃飯”；在稅收制度建設上，實行“復稅制”；在與其他領域改革的配合上，給予“財力保障”。

上述的這些改革舉措，對于換取各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩(wěn)推進所發(fā)揮的作用，可說是奠基性的。然而，無論放權還是讓利，事實上都是以財政上的減收、增支為代價的。主要由財稅擔綱的以“放權讓利”為主調的改革，卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地，導致不僅財政赤字逐年加大，債務規(guī)模日益膨脹，而且中央財政已經達到了難以擔負宏觀調控之責的空前水平。

（二）1994—1998年：踏上制度創(chuàng)新之路

如此的困難境況，很快讓人們從改革最初成果的喜悅中冷靜下來，意識到“放權讓利”的改革不可持續(xù)，財稅體制改革自然要進行重大調整：由側重于利益格局的調整轉向新型體制的建立。1994年元旦，中國政府便在財稅體制方面推出了一系列重大改革舉措：

——按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權”的原則，通過建立以增值稅為主體，消費稅和營業(yè)稅為補充的流轉稅制、統(tǒng)一內資企業(yè)所得稅、建立統(tǒng)一的個人所得稅制、擴大資源稅的征收范圍、開征土地增值稅以及確立適應社會主義市場經濟體制需要的稅收基本規(guī)范等一系列的行動，全面改革稅收制度，搭建了一個新型的稅收制度體系。

——在根據(jù)中央和地方事權合理確定各級財政支出范圍的基礎上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央稅務機構和地方稅務機構，實行中央對地方稅收返還和轉移支付制度，初步建立了分稅制財政管理體制基本框架。

——根據(jù)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，在降低國有企業(yè)所得稅稅率、取消能源交通重點建設基金和預算調節(jié)基金的同時，實行國有企業(yè)統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%稅率依法納稅，全面改革國有企業(yè)利潤分配制度。

——徹底取消向中央銀行的透支或借款，財政上的赤字全部以舉借國債方式彌補，從制度上斬斷財政赤字與通貨膨脹之間的必然聯(lián)系。

（三）1998—2003年：構建公共財政體制框架

1994年的財稅體制改革，固然使中國財稅體制走上了制度創(chuàng)新之路，但并沒有解決問題的全部。無論是財政支出一翼的調整，還是以“稅費改革”為代表的財政收入一翼的變動，所涉及的，終歸只是財稅體制及其運行機制的局部而非全局。當分別發(fā)生在財政收支兩翼的改革局限性逐漸凸現(xiàn)出來之后，人們終于達成了如下共識：零敲碎打型的局部調整固然重要，但若沒有作為一個整體的財稅體制及其運行機制的重新構造，并將局部的調整納入整體財稅體制及其運行機制的框架之中，就不可能真正構建起適應社會主義市場經濟的財稅體制及其運行機制。于是，將包括收入、支出、管理以及體制在內的所有財稅改革事項融入一個整體的框架之中，并且作為一個系統(tǒng)工程加以推進，便被提上了議事日程。

（四）2003—2012年：進一步完善公共財政體制

時隔5年之后的2003年10月，中共十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。在這份歷史性文獻中，根據(jù)公共財政體制框架已經初步建立的判斷，做出了進一步健全和完善公共財政體制的戰(zhàn)略部署。認識到完善的公共財政體制是完善的社會主義市場經濟體制的一個重要組成部分，將完善公共財政體制放入完善社會主義市場經濟體制的棋盤，從而在兩者的密切聯(lián)系中謀劃進一步推進公共財政建設的方案，也就成了題中應有之義。以此為契機，又開始了旨在進一步完善公共財政體制的一系列操作。

（五）2012年至今：建立現(xiàn)代財政制度

2013年11月，中共十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》。立足于全面深化改革的宏觀棋局，以建立現(xiàn)代財政制度為目標，新一輪財稅體制改革由此展開。

——就預算管理制度改革而言，有別于以往圍繞一般公共預算（亦稱財政預算）而定改革方案的做法，新一輪預算管理制度改革的視野擴展到包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本預算和社會保險基金預算在內的全部政府收支。其目標，就是在覆蓋全部政府收支的前提下，建立“全面規(guī)范、公開透明”的現(xiàn)代預算管理制度。

——就稅收制度改革而言，有別于以往圍繞稅收總量增減而定改革方案的做法，新一輪稅制改革設定的前提是“穩(wěn)定稅負”。其目標，就是在“穩(wěn)定稅負”的前提下，通過“逐步增加直接稅比重”優(yōu)化稅收收入結構，建立現(xiàn)代稅收制度。

——就中央和地方財政關系改革而言，有別于以往圍繞中央或地方財力增減而定改革方案的做法，新一輪中央和地方財政關系改革的目標，被鎖定于“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，構建現(xiàn)代中央和地方財政關系新格局。

改革的取向抉擇：從公共財政體制到現(xiàn)代財政制度

當我們大致把握了40年來財稅體制改革的基本軌跡之后，一個隨之而來的問題是，財稅體制改革是否存在著一條上下貫通的主線索？換言之，迄今中國的財稅體制改革，究竟有無一個不以人的主觀意志為轉移的客觀規(guī)律可循？

中國財稅體制改革的一大特點，就是它始終作為整體改革的一個重要組成部分，始終與整體改革捆綁在一起并服從于、服務于整體改革的需要。如果說改革開放40年來走出的一個基本軌跡就是由經濟體制改革走向全面深化改革，經濟體制改革和全面深化改革的目標又分別在于經濟市場化和國家治理現(xiàn)代化，那么，我們可以看到，40年來的財稅體制改革實質上是一個順應這一變革并逐步向匹配經濟市場化和國家治理現(xiàn)代化的財稅體制及其運行機制靠攏和逼近的過程。這一過程可以相應概括為：以“財政公共化”匹配“經濟市場化”，以“財政現(xiàn)代化”匹配“國家治理現(xiàn)代化”。其具體的體現(xiàn)就是，以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”，以“現(xiàn)代財政制度”匹配“現(xiàn)代國家治理體系和治理能力”。

改革的未來走向：加快建立現(xiàn)代財政制度

2017年10月舉行的中共十九大，圍繞下一步財稅體制改革做出了如下部署：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！比缦聠栴}可能是這些焦點、難點和痛點問題的一份大致清單。

1. 中央和地方財政關系：下一步財稅體制改革的重頭戲

從中共十八屆三中全會到十九大，發(fā)生在中央和地方財政關系領域的改革進展主要有兩項：《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》和《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。毋庸置疑，中央和地方之間的關系是現(xiàn)代國家治理領域最重要的關系鏈條之一，中央和地方之間的財政關系又屬于其中最具基礎性和支撐性意義的要素，亦最具“牛鼻子”效應。

2. 預算管理制度：亟待將新《預算法》落到實處

相對而言，中共十八屆三中全會迄今，預算管理制度的改革動手最早、力度最大，是新一輪財稅體制改革推進最快、成效最為顯著的領域。其最重要的標志性成果，便是2015年1月正式頒布的新《預算法》。然而，以現(xiàn)代預算制度的原則反觀新《預算法》，也可以發(fā)現(xiàn)，主要源自既得利益格局且困擾我們多年的若干“老大難”問題，仍未得到根本解決。中共十九大在對“全面規(guī)范、公開透明”加以精煉概括的基礎上，為預算管理制度改革確立了更加全面而細致的改革目標——“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力，全面實施績效管理”?？梢灶A期，循著如此的“路線圖”，預算管理制度改革肯定會由此加快而推進至實質層面。

3. 稅收制度：直接稅改革對接“健全地方稅體系”

迄今，在新一輪稅制改革所涉及的“六稅一法”——增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅、個人所得稅、房地產稅和稅收征管法中，“四稅一法”的改革——營改增全面推開、資源稅改革順利推進、消費稅征收范圍逐步拓展、稅收征管體制改革已經啟動。表面上進展很快，動作不小，但深一步觀察，就會發(fā)現(xiàn)，拋開稅收征管體制具有特殊意義不談之外，舉凡取得進展的稅種，均屬于間接稅?？蓺w入直接稅系列的個人所得稅和房地產稅，則“裹足不前”。若將間接稅和直接稅分別視作新一輪稅制改革行動的兩翼，可以非常清晰地發(fā)現(xiàn)，兩翼的改革行動頗不均衡。可以預期，按照中共十九大部署，盡快采取措施，讓以個人所得稅和房地產稅為代表的直接稅改革“破繭而出”，進而推進以“健全地方稅體系”為重點的稅制改革進程，絕對是下一步財稅體制改革的一場攻堅戰(zhàn)。