◎張貴付 陳雁輝

在推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中，如何以“產(chǎn)”興“鎮(zhèn)”，以“鎮(zhèn)”促“產(chǎn)”，郴州市蘇仙區(qū)進(jìn)行了有益嘗試。該區(qū)堅(jiān)持以“規(guī)劃引領(lǐng)、市場(chǎng)運(yùn)作、產(chǎn)鎮(zhèn)融合、和諧發(fā)展”的產(chǎn)鎮(zhèn)一體發(fā)展模式，建設(shè)了飛天山鎮(zhèn)、良田鎮(zhèn)和棲鳳渡鎮(zhèn)等一批特色小城鎮(zhèn)，使農(nóng)民通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為市民或產(chǎn)業(yè)工人，探索出產(chǎn)鎮(zhèn)融合發(fā)展的小城鎮(zhèn)之路。

主要措施

1.突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離土不離鄉(xiāng)

（1）加強(qiáng)農(nóng)企銜接，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)勞務(wù)服務(wù)方式。棲鳳渡魚(yú)粉作為郴州的特色小吃，深受郴州市民的喜愛(ài)。郴州鳳楚食品科技有限公司建立了棲鳳渡魚(yú)粉制作技藝傳承基地和傳習(xí)所，以棲鳳渡鎮(zhèn)瓦灶村為中心，輻射帶動(dòng)周邊村組，將茶油、早稻米、豆油、米辣椒和蔥等種養(yǎng)專業(yè)戶組織起來(lái)，抱團(tuán)發(fā)展。目前，已發(fā)展種養(yǎng)殖農(nóng)戶1000多戶，覆蓋全鎮(zhèn)18個(gè)村，種養(yǎng)殖及加工品產(chǎn)值突破2億元，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。既有效承接土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移，又增加了農(nóng)民穩(wěn)定收入，實(shí)現(xiàn)“離地不離鄉(xiāng)”就近就業(yè)。

（2）把資源變成資產(chǎn)，釋放農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化、集體資產(chǎn)股份化和農(nóng)村資源資本化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，初步實(shí)現(xiàn)了資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資金，有效盤活農(nóng)村土地資源。如2017年8月22日，蘇仙區(qū)誠(chéng)斌泥鰍養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社與資興市東江農(nóng)夫公司合作，新上一條西河鰍魚(yú)休閑食品生產(chǎn)線，泥鰍產(chǎn)品附加值翻了5倍。合作社現(xiàn)已流轉(zhuǎn)300畝養(yǎng)殖水面，可產(chǎn)成品泥鰍380噸，產(chǎn)值達(dá)1000萬(wàn)元，為社會(huì)提供就業(yè)崗位200個(gè)，利潤(rùn)突破100萬(wàn)元，帶動(dòng)60戶貧困戶脫貧致富。

（3）組團(tuán)打造園區(qū)，產(chǎn)業(yè)集聚形成向心力。近年來(lái)，蘇仙區(qū)堅(jiān)持走錯(cuò)位發(fā)展、集聚發(fā)展之路。大力實(shí)施“園區(qū)發(fā)展四年行動(dòng)計(jì)劃”，著力打造以蘇仙省級(jí)工業(yè)集中區(qū)、良田民營(yíng)工業(yè)園、坳上現(xiàn)代商貿(mào)物流園和橋口工業(yè)園為主體的“一區(qū)三園”產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化集群建設(shè)。通過(guò)打造園區(qū)增強(qiáng)向心力凝聚力，以產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中促進(jìn)小城鎮(zhèn)提速，帶動(dòng)物流、通信等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.突出改善民生，農(nóng)民變居民

（1）重點(diǎn)促進(jìn)集鎮(zhèn)組團(tuán)集約發(fā)展。2016年，蘇仙區(qū)飛天山鎮(zhèn)被列為湖南省第一批13個(gè)產(chǎn)鎮(zhèn)融合示范鎮(zhèn)之一，現(xiàn)已重點(diǎn)推進(jìn)一批旅游項(xiàng)目，花溪谷生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園、水墨江南生態(tài)城與橋口翠江風(fēng)光帶等重大旅游項(xiàng)目相繼啟動(dòng)實(shí)施?？偼顿Y12億元的飛天·蘇仙大型山水實(shí)景演藝于2015年10月進(jìn)行首演。順?lè)逋顿Y實(shí)業(yè)有限公司擬投資30億元，在飛天山建設(shè)世界上最長(zhǎng)的景區(qū)游覽索道和夜游翠江、花海風(fēng)光帶、礦山博物館及恐龍園等。這些重大旅游項(xiàng)目的實(shí)施，將為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)提供平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變產(chǎn)業(yè)工人，在飛天山鎮(zhèn)提供2000個(gè)就業(yè)崗位并積極培育發(fā)展一批小微企業(yè)。

（2）異地搬遷集中安置推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)。在生存環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、不具備基本發(fā)展條件的山區(qū)，以及居住過(guò)于分散、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套難的地方，實(shí)施移民搬遷安置。如飛天山鎮(zhèn)重點(diǎn)將易地扶貧搬遷作為惠及山區(qū)貧困群眾的一項(xiàng)重大民生工程來(lái)抓，鎮(zhèn)政府成立了專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組，嚴(yán)格按照“百日攻堅(jiān)”時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作要求，實(shí)行“一周一匯總，半月一調(diào)度，半月一通報(bào)”，及時(shí)掌握易地扶貧搬遷工作進(jìn)展情況，確保按期保質(zhì)完成易地扶貧搬遷目標(biāo)任務(wù)。2016年度完成兩江口瑤族村、寶安嶺村易地扶貧搬遷戶共86戶278人，2017年5月底搬遷貧困戶全部入住。通過(guò)這些舉措，使集鎮(zhèn)增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力。

（3）實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施延伸覆蓋。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化原則，在村（社區(qū)）布局設(shè)置適度規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施。如良田鎮(zhèn)對(duì)外道路方面的107國(guó)道繞鎮(zhèn)線、京珠高速公路良田互通連接線改擴(kuò)建等工程全面鋪開(kāi)；公交站場(chǎng)所及中巴線路公交化改造已經(jīng)啟動(dòng)，2017年7月份已完成城鄉(xiāng)公交一體化。積極推進(jìn)液化氣站建設(shè)，天然氣管道規(guī)劃正在完善改進(jìn)，逐步形成廣覆蓋、多層次與社會(huì)化的公共服務(wù)體系。

3.突出全域旅游，產(chǎn)品變商品

（1）特色資源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，基地規(guī)模擴(kuò)大。蘇仙區(qū)先后引進(jìn)投資過(guò)億元的重點(diǎn)旅游項(xiàng)目30余個(gè)，概算總投資達(dá)100余億元，加速飛天山、王仙嶺等優(yōu)質(zhì)旅游資源的開(kāi)發(fā)進(jìn)程。依托“兩山兩嶺兩泉”優(yōu)質(zhì)旅游資源，高水平打造了西河水生態(tài)風(fēng)光帶、飛天山丹霞風(fēng)光帶等4條精品旅游線路，全區(qū)生態(tài)農(nóng)莊和農(nóng)家樂(lè)發(fā)展到196家，涌現(xiàn)了一大批現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)莊園。如蓮山莊園投資1.2億元，在河頭村流轉(zhuǎn)土地2200多畝，將臺(tái)灣少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，特別是飲食、歌舞文化以及臺(tái)灣生態(tài)農(nóng)業(yè)與精致農(nóng)業(yè)融入莊園建設(shè)中，打造一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的臺(tái)灣風(fēng)情農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

（2）生態(tài)品牌效應(yīng)日益凸顯，產(chǎn)業(yè)鏈條拉長(zhǎng)。飛天山鎮(zhèn)以打造鄉(xiāng)村旅游示范村為依托，結(jié)合花卉苗木等特色產(chǎn)業(yè)，形成“旅游觀光型”農(nóng)業(yè)新思路。規(guī)劃對(duì)飛天山景區(qū)提質(zhì)升級(jí)，引進(jìn)順?lè)寮瘓F(tuán)進(jìn)行景區(qū)開(kāi)發(fā)；引進(jìn)卓群集團(tuán)探索市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式，打造飛天·蘇仙大型實(shí)景演出；引導(dǎo)境內(nèi)休閑農(nóng)家樂(lè)布局特色水果、蔬菜等綠色采摘項(xiàng)目。通過(guò)游客體驗(yàn)農(nóng)耕文化和到農(nóng)家樂(lè)休閑娛樂(lè)這一旅游自然優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈，將農(nóng)特產(chǎn)品賣到網(wǎng)上，與短期游客建立長(zhǎng)期供銷關(guān)系，以旅游帶動(dòng)商品銷售，以商品打響地域品牌建立，形成良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

存在問(wèn)題

1.總體發(fā)展水平仍然較低，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足

目前，蘇仙區(qū)小鎮(zhèn)建設(shè)從總體上看已經(jīng)初具雛形，形成了以中心城區(qū)、東片、南片、北片四大板塊為面、8個(gè)中心鎮(zhèn)為支點(diǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局，城鎮(zhèn)化率由2012年的61.96%提高到2016年的66.93%。“對(duì)內(nèi)大循環(huán)、對(duì)外大通道”交通網(wǎng)絡(luò)基本成型，在一定程度上帶動(dòng)了小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但總體上仍處于起步階段。良田鎮(zhèn)、棲鳳渡鎮(zhèn)缺乏在湖南省有影響力、有競(jìng)爭(zhēng)力的支柱產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)，產(chǎn)鎮(zhèn)互促共生、融合發(fā)展的生動(dòng)局面遠(yuǎn)未形成。2016年2月，蘇仙區(qū)獲首批“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建名單，飛天山鎮(zhèn)和平村成功創(chuàng)建國(guó)家級(jí)“休閑農(nóng)莊”，但休閑農(nóng)莊旅游接待戶普遍接待標(biāo)準(zhǔn)低，服務(wù)水平低，難以滿足市民休閑度假游的需求。觀光采摘園功能不完善，還未真正達(dá)到集觀光、采摘、休閑和體驗(yàn)于一體的高標(biāo)準(zhǔn)觀光采摘園區(qū)的要求。

2.城鎮(zhèn)綜合承載能力欠佳，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足

近年來(lái)，蘇仙區(qū)先后實(shí)施了道路硬化、環(huán)境綠化、街面美化、衛(wèi)生潔化及夜景亮化等工程，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施得到了較大的改善，出現(xiàn)了良田、飛天山和棲鳳渡等功能較為齊全、設(shè)施較為完善、環(huán)境較為優(yōu)美，相對(duì)具有現(xiàn)代氣息的新興小城鎮(zhèn)。但從總體上看，全區(qū)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較薄弱，建設(shè)資金主要靠鎮(zhèn)政府自籌或農(nóng)民、企業(yè)集資，資金渠道較為單一。政府對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的投資建設(shè)能力嚴(yán)重不足，欠賬較多。如五里牌鎮(zhèn)蘇仙區(qū)工業(yè)集中區(qū)雖引進(jìn)了以沃特瑪新能源汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟、東泓住工為“龍頭”的27家規(guī)模以上企業(yè)入駐，但旅游、商貿(mào)和物流等產(chǎn)業(yè)卻不配套，鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌有待整治和改善。

3.城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，資源集聚能力不足

小城鎮(zhèn)建設(shè)主要受資金、土地和人才制約。當(dāng)前，蘇仙區(qū)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施融投資渠道單一，鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃等統(tǒng)籌銜接不夠，規(guī)劃實(shí)施剛性不足，空間配制缺乏協(xié)調(diào)，部分街道狹窄，建筑雜亂，環(huán)境衛(wèi)生治理等問(wèn)題較為突出。道路硬化、供水供電、排水管網(wǎng)及醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施也有待進(jìn)一步完善。另外，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展需要占用部分農(nóng)田，土地調(diào)規(guī)涉及面較大，調(diào)規(guī)難以到位，制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)的推進(jìn)。專業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重缺乏也是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展因素之一，如以旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的飛天山鎮(zhèn)面臨邊“建”邊“管”的狀況，缺乏專業(yè)人才的指導(dǎo)與管理。

建議對(duì)策

1.創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)供給，解決好“進(jìn)得來(lái)”問(wèn)題

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱和動(dòng)力，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體和依托。只有夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)才能創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位，形成較強(qiáng)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)轉(zhuǎn)化為一個(gè)個(gè)項(xiàng)目、一項(xiàng)項(xiàng)投資、一個(gè)個(gè)產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持小城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)“兩手抓”，走以產(chǎn)興鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)促產(chǎn)、產(chǎn)鎮(zhèn)融合、共同發(fā)展路子，既可有效解決小工業(yè)園區(qū)白天熱火朝天、晚上死氣沉沉的“睡城”現(xiàn)象，又可破解小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、逐步變成“空城”的難題。推動(dòng)公共服務(wù)業(yè)、消費(fèi)性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)進(jìn)得來(lái)、就業(yè)穩(wěn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、人與自然的有機(jī)融合和良性互動(dòng)。

2.創(chuàng)新戶籍供給，解決好“融得進(jìn)”問(wèn)題

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)重大戰(zhàn)略、長(zhǎng)期任務(wù)和系統(tǒng)工程，離不開(kāi)政策的支持。但面對(duì)目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍這一“隱形籬笆墻”，以及就業(yè)、住房、子女教育及社保等“N道坎”，還需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、推進(jìn)多規(guī)融合，在戶籍改革、基本公共服務(wù)制度等方面發(fā)力。要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理理念和方式方法，努力形成有利于土地、產(chǎn)業(yè)和人口集聚，有利于小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的體制機(jī)制、多元投融資體系和政策保障制度，讓農(nóng)民“想離離得開(kāi)、想進(jìn)進(jìn)得來(lái)、想留留得下、想回回得去、進(jìn)城過(guò)得好、原地有保障”，初步建立起可復(fù)制、可推廣和可借鑒的就地城鎮(zhèn)化新模式。

3.創(chuàng)新要素供給，解決好“住得下”問(wèn)題

農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)入城，最擔(dān)心失去權(quán)益、離村丟地。從棲鳳渡鎮(zhèn)調(diào)查情況看，809戶農(nóng)民中愿在鎮(zhèn)區(qū)買房的有261戶，252戶愿到市區(qū)買房，92戶愿意購(gòu)安置房，204戶未表態(tài)。這說(shuō)明農(nóng)民進(jìn)城，是為了生活得更好。要堅(jiān)持在一產(chǎn)上注重融合、在二產(chǎn)上注重高新、在三產(chǎn)上注重高端，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，以小城鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足群眾的安居之盼、樂(lè)業(yè)之需、舒適之愿，使群眾幸福感在小城鎮(zhèn)發(fā)展中得到不斷提升，讓小城鎮(zhèn)成為群眾的物質(zhì)家園和精神歸宿。

4.創(chuàng)新制度供給，解決好“過(guò)得好”問(wèn)題

為解決小城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)村出現(xiàn)“人走房空”現(xiàn)象，化解“人、地、錢”緊張的矛盾。2016年，蘇仙區(qū)對(duì)于不適合遷建的村莊積極開(kāi)展“宅基地?fù)Q住房”試點(diǎn)工作，建立農(nóng)戶宅基地置換和有償退出機(jī)制。在棲鳳渡鎮(zhèn)村頭村試點(diǎn)，選擇宅基地空閑面積較大、集中連片50畝以上，且與大田相連的土地進(jìn)行復(fù)墾。對(duì)于選擇進(jìn)小城鎮(zhèn)落戶居住的，給予3萬(wàn)元的補(bǔ)助。一些特色小鎮(zhèn)以自然資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為條件，因地制宜積極培育休閑旅游、種養(yǎng)和農(nóng)產(chǎn)品加工等特色產(chǎn)業(yè)，形成了各自的產(chǎn)業(yè)特色。如白露塘工業(yè)大鎮(zhèn)、良田商貿(mào)重鎮(zhèn)和飛天山旅游名鎮(zhèn)脫穎而出，成為農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移、居家就業(yè)的重要載體。