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自國資委及財政部聯(lián)合下文要求企事業(yè)單位必須建立內(nèi)部控制制度、實施內(nèi)部控制管理以來，各事業(yè)單位和企業(yè)都依據(jù)相關(guān)規(guī)定設(shè)立內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控在管理中的作用，并取得了良好的效果。但也有一些事業(yè)單位，內(nèi)部控制管理因各種原因流于形式。本文以Z研究所為例，對相關(guān)的問題和原因進(jìn)行研究并提出了解決方法。

一、Z研究所內(nèi)控管理中存在的問題及原因分析

Z研究所為某軍工集團(tuán)下轄的一家研究所，經(jīng)費(fèi)來源形式為差額撥款。主要承擔(dān)武器部件的科學(xué)研究和生產(chǎn)。

（一）存在的問題

1.內(nèi)控工作缺乏高層統(tǒng)籌規(guī)劃，內(nèi)控管理組織體系形同虛設(shè)。自國資委及財政部聯(lián)合下文要求企事業(yè)單位必須建立內(nèi)部控制制度后，Z研究所管理層簡單地將內(nèi)控工作視為一項任務(wù)而不是管理手段交予財務(wù)預(yù)算處牽頭處理。這體現(xiàn)在以下幾個方面：一是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組不開展工作?！秲?nèi)部控制手冊》僅依據(jù)上級集團(tuán)下發(fā)的模板完成編制，沒有根據(jù)Z研究所的現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)、合理地分析，缺乏風(fēng)險點評估、流程分析和內(nèi)控工作總體規(guī)劃。二是內(nèi)控辦公室沒有有效開展工作，不列計劃，不撥預(yù)算。三是在實際工作中，內(nèi)控職能弱化。內(nèi)控工作缺乏統(tǒng)一認(rèn)知及強(qiáng)有力的推動，僅為應(yīng)付上級檢查，這種狀況導(dǎo)致內(nèi)控工作缺乏配合。

2.人員配備不足，水平有限。一方面，財務(wù)預(yù)算處將內(nèi)控工作指定由某財務(wù)人員負(fù)責(zé)，但該財務(wù)人員身兼信息管理、財務(wù)總賬等多個工作，導(dǎo)致其精力不夠，不能全力將內(nèi)控工作做全、做好。另一方面，內(nèi)控工作本身是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要對整個單位的情況有透徹的了解，并掌握好各種風(fēng)險的分析及應(yīng)對。由于單位領(lǐng)導(dǎo)的支持力度不夠，該財務(wù)人員無法有效行使對單位內(nèi)部各項工作的調(diào)查權(quán)，也沒有后期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容，難以滿足內(nèi)部控制管理的要求。

3.內(nèi)控工作質(zhì)量不高。一是《內(nèi)部控制手冊》編制過程敷衍，體現(xiàn)為：內(nèi)控環(huán)境部分，缺乏對組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化的梳理；風(fēng)險評估部分，完全照搬集團(tuán)內(nèi)控手冊模板，沒有根據(jù)單位實際情況作出修訂；內(nèi)控監(jiān)督部分，相關(guān)制度缺失。二是內(nèi)控工作流于形式。內(nèi)控辦公室沒有有效開展工作，淪為應(yīng)付上級內(nèi)控檢查的機(jī)構(gòu)。三是內(nèi)控監(jiān)督工作沒有開展。內(nèi)控監(jiān)督缺失，各項管理制度執(zhí)行不力。沒有建立完善的內(nèi)部控制績效考評體系。內(nèi)控考評也有，但考核意識不強(qiáng)。內(nèi)控考評指標(biāo)簡單，考評結(jié)果與績效工資無關(guān)，降低了工作人員履行職責(zé)的積極性。

（二）問題原因分析

1.市場競爭意識淡薄。Z研究所屬于差額撥款的事業(yè)單位，每年有大量的科研經(jīng)費(fèi)，性質(zhì)特殊，且所處的行業(yè)為軍工行業(yè)，缺乏競爭。日常支出方面，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)大部分來源于國家財政撥款，沒有籌資壓力。

2.全面內(nèi)控管理意識淡薄。管理層對什么是內(nèi)控管理、為什么要進(jìn)行內(nèi)控管理、實施內(nèi)控管理要達(dá)到什么效果缺乏了解，甚至是錯誤的理解。一是認(rèn)為內(nèi)控管理僅是其他管理的疊加，內(nèi)控工作停留在“上級要我做、管理層要我做”的低層次階段。二是認(rèn)為目前單位制度已經(jīng)完善，只要基層按要求操作就可以避免風(fēng)險而無需內(nèi)控管理。三是忽略內(nèi)控的事前管理作用。四是管理層不愿深挖本部門存在的內(nèi)控缺陷，為個人利益故意忽視管理。

3.以利潤為導(dǎo)向的績效考核指標(biāo)體系不合理。一是Z研究所管理層長期實施以利潤為導(dǎo)向的績效考評體系，績效工資主要與財務(wù)利潤掛鉤，導(dǎo)致財務(wù)部門有虛構(gòu)業(yè)績的動機(jī)。二是只對領(lǐng)導(dǎo)層實施績效工資考核，且管理層工資與普通職工工資差距較大，導(dǎo)致基層職工壓力大，影響了工作積極性。三是單位科研和生產(chǎn)業(yè)務(wù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致相關(guān)人員厚此薄彼。

二、改進(jìn)Z研究所內(nèi)部控制管理的對策和建議

（一）健全內(nèi)控管理組織，提高內(nèi)控管理的權(quán)威性

一是要開展專題教育，讓所有人明確內(nèi)控工作是能為單位帶來巨大價值的有效管理手段。二是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組要切實提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，主動參與，發(fā)揮內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)有的作用。三是內(nèi)控辦公室要把握內(nèi)控工作的總體要求，精心組織，抓好落實。按照財政部及國資委的相關(guān)規(guī)定，深入調(diào)查研究單位實際情況，重新組織修訂《內(nèi)部控制手冊》，并在此基礎(chǔ)上高質(zhì)量地完成內(nèi)控日常工作。四是要明確內(nèi)控監(jiān)督實施主體，完善內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)，以改變目前監(jiān)督職能薄弱的現(xiàn)狀。五是要設(shè)置專人負(fù)責(zé)內(nèi)控管理并加強(qiáng)員工培訓(xùn)，專人專職才能將內(nèi)控工作做得更好。

（二）完善單位的內(nèi)控管理工作

1.做好流程分析與優(yōu)化工作。所謂內(nèi)控是指針對企業(yè)業(yè)務(wù)的流程進(jìn)行監(jiān)控，以保證企業(yè)業(yè)務(wù)流程合乎內(nèi)部的或外部的各項規(guī)則。企業(yè)內(nèi)控的有效實施必須建立在企業(yè)業(yè)務(wù)流程清晰描述的基礎(chǔ)之上，從具體業(yè)務(wù)流程中識別關(guān)鍵內(nèi)控節(jié)點，通過合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)與崗位，落實內(nèi)控責(zé)任。實踐中，Z單位可按照以下步驟對單位業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理。首先，內(nèi)部控制辦公室應(yīng)首先要求各部門提交本部門的業(yè)務(wù)流程圖。因各部門是第一次接觸流程圖概念，內(nèi)部控制辦公室可在首次提交流程圖后召開會議，指出各部門流程圖畫法的不規(guī)范之處，要求各部門按規(guī)定進(jìn)行整改，直至合格為止。其次，根據(jù)財政部頒布的《關(guān)于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的通知》（財會［2010］11號），將各部門的業(yè)務(wù)流程整合成18個具體的業(yè)務(wù)活動流程，同時依據(jù)部門職能指定每個業(yè)務(wù)活動流程的牽頭部門，并要求牽頭部門將業(yè)務(wù)流程圖重新予以整合，以完整地反映單位業(yè)務(wù)活動的全貌，并仔細(xì)查看是否有相關(guān)業(yè)務(wù)活動沒有得到反映或重復(fù)反映的業(yè)務(wù)流程。如果有，重新要求牽頭部門予以整改完善。最后，針對完善的單位業(yè)務(wù)流程圖，組織專家對此進(jìn)行優(yōu)化。裁減流程冗余，理順運(yùn)轉(zhuǎn)不通順的流程，以此為基礎(chǔ)重新調(diào)整部門職責(zé)或撤并相關(guān)部門。

2.做好風(fēng)險梳理與管控工作。要建立統(tǒng)一的風(fēng)險評估框架體系，結(jié)合自身經(jīng)營特點，在風(fēng)險評估框架體系內(nèi)，制定具體的風(fēng)險評估細(xì)則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)特點，查找單位在業(yè)務(wù)流程、制度建設(shè)、崗位設(shè)置、溝通協(xié)調(diào)等方面面臨的主要風(fēng)險，采用定量和定性的方法，對主要風(fēng)險發(fā)生的可能性、頻率以及對單位控制目標(biāo)實現(xiàn)的影響程度進(jìn)行評估，確定風(fēng)險等級，制定風(fēng)險應(yīng)對整體策略，明確風(fēng)險控制方法、程序和職責(zé)分工。內(nèi)控辦公室要有針對性地提出改進(jìn)意見和建議，保證內(nèi)控管理活動按預(yù)期的經(jīng)營目標(biāo)進(jìn)行，促進(jìn)內(nèi)控管理工作措施的進(jìn)一步完善。要創(chuàng)新風(fēng)險評估方法，結(jié)合企業(yè)歷史數(shù)據(jù)及發(fā)展趨勢，建立風(fēng)險評估模型和方法體系，針對自身的優(yōu)勢與劣勢、機(jī)遇和風(fēng)險進(jìn)行風(fēng)險評估，特別要加強(qiáng)對內(nèi)外部環(huán)境變化時導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生驅(qū)動因素的管理，防范和化解可能發(fā)生的風(fēng)險。就Z單位目前的情況來說，可將風(fēng)險管理工作外包給專業(yè)的會計師事務(wù)所。同時在內(nèi)控辦公室下成立一個由相關(guān)專業(yè)的人才組成的風(fēng)險管理項目組，配合并參與會計師事務(wù)所日常的風(fēng)險管理工作，同時加強(qiáng)學(xué)習(xí)。在積攢了豐富的經(jīng)驗后，再由單位自行開展風(fēng)險管理工作。會計師事務(wù)所最終工作成果應(yīng)向Z單位提交風(fēng)險管理手冊，該手冊內(nèi)容包括：風(fēng)險管理的現(xiàn)狀；風(fēng)險識別、評估的全部流程、方法、依據(jù)；風(fēng)險應(yīng)對的流程、方法、依據(jù)；每個部門具體承擔(dān)了哪些風(fēng)險及其如何應(yīng)對。完成后的風(fēng)險管理手冊要組織全體單位學(xué)習(xí)了解，管理部門要據(jù)此對相關(guān)管理活動進(jìn)行整改，以達(dá)到強(qiáng)化風(fēng)險管理的作用。

3.做好制度梳理及完善工作。結(jié)合風(fēng)險管理對現(xiàn)行制度進(jìn)行統(tǒng)一梳理、歸集、分類以評價其有效性和適用性，要著力整改下級單位和上級單位不銜接的文件以及新舊制度交叉造成的執(zhí)行矛盾的文件；要對相關(guān)內(nèi)容相同、要求相近的文件進(jìn)行整合；對不符合內(nèi)控要求或不適用的文件要及時修訂完善或廢止，以推進(jìn)制度標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化。具體來說，首先，內(nèi)部控制辦公室應(yīng)依據(jù)風(fēng)險管理手冊制定成部門風(fēng)險明細(xì)表后下發(fā)至各管理部門，責(zé)成各管理部門對本部門的各項規(guī)章制度進(jìn)行統(tǒng)一梳理，并參照表格中列舉的風(fēng)險點，一一查看本部門的相關(guān)制度是否對此進(jìn)行了防范，或者起了相反的作用。其次，內(nèi)控部門將完成的風(fēng)險明細(xì)表上收后檢查各管理部門是否完成了所有的制度梳理工作，相關(guān)制度對風(fēng)險管理的作用與反作用分析是否全面。再次，向管理部門下發(fā)整改意見，要求各管理部門對存在風(fēng)險而沒有相關(guān)控制措施的流程制定新的規(guī)章制度，對風(fēng)險管理存在阻礙或者前后矛盾的制度應(yīng)予以重新修訂或廢除，最終形成一個全面、完善、有效、運(yùn)轉(zhuǎn)正常的內(nèi)控制度體系。

4.做好內(nèi)控的持續(xù)評價與提升工作。為了確保各項業(yè)務(wù)的開展符合內(nèi)控管理和外部監(jiān)管的要求，同時適應(yīng)經(jīng)營環(huán)境變化和業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，一是要建立定期進(jìn)行內(nèi)控管理評估的制度，各職能部門應(yīng)對業(yè)務(wù)開展的風(fēng)險環(huán)節(jié)和重點進(jìn)行分析、評估，確保內(nèi)控管理體系的完整性、合規(guī)性和時效性。二是要結(jié)合實際，對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷限期加以整改，不斷修訂和完善制度，使之更加規(guī)范化、科學(xué)化，適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的要求。三是要落實到責(zé)任人，嚴(yán)格執(zhí)行單位相關(guān)獎懲規(guī)定。建議Z單位至少以兩年為一個周期，對單位管理部門及下屬單位的內(nèi)部控制進(jìn)行全面評價。整個單位的內(nèi)控審計工作每年應(yīng)進(jìn)行一次，內(nèi)控審計應(yīng)該聘請外部會計師事務(wù)所。每年內(nèi)控辦公室應(yīng)將內(nèi)控審計報告作為改善單位內(nèi)控工作的重要方面持續(xù)加以整改。

5.加強(qiáng)調(diào)查研究工作，提高內(nèi)控管理工作的前瞻性和針對性。一是要有超前意識。針對內(nèi)外部環(huán)境變化引發(fā)的新問題，要通過調(diào)研分析，預(yù)測、判斷重要的風(fēng)險點，增強(qiáng)風(fēng)險防控的預(yù)見性、敏銳性和風(fēng)險處置的及時性和有效性，提高內(nèi)控管理的敏感性和有效性。二是加強(qiáng)內(nèi)控管理工作的前瞻性研究。要根據(jù)風(fēng)險隱蔽性、智能性、職務(wù)性、突發(fā)性和破壞性等的特點，通過深入的調(diào)查研究，及時研究并掌握其分布狀態(tài)、特征及走向，分析風(fēng)險發(fā)生點以及危害，定期交流情況。

（三）完善績效考評體系，提升內(nèi)控制度控制力

鑒于財政部目前并沒有對單位內(nèi)部控制制定績效考評體系，Z事業(yè)單位可從以下幾個方面著手：一是要打破目前唯利潤導(dǎo)向的績效考評體系，重新設(shè)計包括5個控制活動在內(nèi)的績效考評體系。評價指標(biāo)應(yīng)包括定性和定量指標(biāo)，因《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》中規(guī)定的指標(biāo)體系涵蓋了內(nèi)部控制績效考評所涉及的定量指標(biāo)，所以，內(nèi)控定量指標(biāo)按該辦法所規(guī)定的指標(biāo)體系設(shè)置即可。至于定性指標(biāo)，可按照內(nèi)控五要素進(jìn)行設(shè)置：其中內(nèi)部環(huán)境包括企業(yè)文化、人力資源、社會責(zé)任、組織架構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略；風(fēng)險管理包括風(fēng)險識別、評估和應(yīng)對；內(nèi)部控制活動包括不相容職務(wù)控制、會計控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、授權(quán)審批控制、績效考評控制、運(yùn)營分析控制；信息與溝通活動包括信息質(zhì)量、信息系統(tǒng)、信息溝通；內(nèi)部監(jiān)督活動包括監(jiān)督主體、檢查監(jiān)督、內(nèi)部控制評價。二是要將考評指標(biāo)內(nèi)控工作職責(zé)層層分解落實到具體責(zé)任人，考評方法及考核過程應(yīng)公開透明，考核人員應(yīng)由被考核的部門和內(nèi)控辦公室共同組成，防止“一言堂”。三是考評結(jié)果應(yīng)作為被考核人員績效考核、評先選優(yōu)的重要依據(jù)，增強(qiáng)被考核人對履職的重視程度，促進(jìn)各項日常內(nèi)控管理工作落實到位。