王婷

摘要：20世紀(jì)80年代以來(lái)，非政府組織在全球范圍內(nèi)得到空前發(fā)展，在政府逐步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的背景下，我國(guó)非政府組織飛速發(fā)展。非政府組織在提供多樣性公共產(chǎn)品，培育社會(huì)自治性，貼近社會(huì)基層，擴(kuò)大社會(huì)公平，培育互助精神等方面發(fā)揮著重要作用。在我國(guó)非政府組織的功能發(fā)揮受到一定的限制，出現(xiàn)了非政府組織志愿失靈現(xiàn)象。文章將從我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的背景出發(fā)，探討我國(guó)非政府組織存在的價(jià)值，以及面臨的主要問(wèn)題，分析具體原因、提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變；非政府組織；志愿失靈

一、非政府組織志愿失靈

非政府組織，在很多時(shí)候被稱為“非營(yíng)利性部門(mén)”、“志愿組織”、“獨(dú)立部門(mén)”、“民間組織”等。從概念上來(lái)說(shuō)，非政府組織是指不以營(yíng)利為目的，是主要以開(kāi)展各種志愿的公益活動(dòng)為主的社會(huì)組織和民間團(tuán)體，是一種非政府組織形態(tài)。作為政府和市場(chǎng)之外的“第三部門(mén)”，非政府組織代表著公私領(lǐng)域二元建構(gòu)基礎(chǔ)上的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域之間的連續(xù)性，從而成為構(gòu)建公民社會(huì)的重要組織資源。

目前我國(guó)政府努力從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，促進(jìn)了一些社會(huì)團(tuán)體、民間組織的成立，我國(guó)非政府組織與西方的相比在成立、運(yùn)作機(jī)制等方面存在很大差異，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)我國(guó)缺少真正意義上的非政府組織。

二、非政府組織志愿失靈的原因分析

非政府組織的存在具有很大的現(xiàn)實(shí)意義非政府組織具有多樣性的優(yōu)勢(shì)，有助于培育社會(huì)自治性，有助于貼近社會(huì)基層，有利于培育互助協(xié)作精神，但志愿失靈導(dǎo)致的問(wèn)題也不容忽視，下面從社會(huì)觀念、社會(huì)制度、非政府組織自身局限性三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）社會(huì)觀念方面

非政府組織對(duì)于大多數(shù)的中國(guó)人對(duì)非政府組織知之甚少，一提到非政府組織往往只會(huì)聯(lián)想到西方國(guó)家的反政府組織、壓力集團(tuán)或視為政府另一種形式上的限制和干預(yù)。對(duì)于一些政府官員來(lái)說(shuō)，非政府組織是政府的下屬部門(mén)或隸屬機(jī)關(guān)，不應(yīng)有獨(dú)立運(yùn)行機(jī)制。

第一、從社會(huì)公眾的角度來(lái)看。首先，非政府組織存在信任危機(jī)。慈善組織成立或開(kāi)始提供服務(wù)時(shí)，會(huì)面臨民眾的信任問(wèn)題，尤其個(gè)別負(fù)面案例的發(fā)生，例如希望工程捐款被吞沒(méi)，郭美美利用紅十字會(huì)炒作等事件。這些事件以及類似事件的發(fā)生已嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)非政府組織的整體形象，社會(huì)公眾對(duì)其缺乏信任。其次，公眾意識(shí)及志愿精神不足。這是多方面原因?qū)е碌?，一方面，我?guó)大部分非政府組織的產(chǎn)生是自上而下的行政行為，缺少公民意識(shí)的培育環(huán)節(jié)，許多領(lǐng)薪的工作人員在非政府組織工作的主要目的是就業(yè)而不是完成組織的使命；另一方面，我國(guó)志愿服務(wù)人群是單一的，參與者大多數(shù)是充滿熱情的在校大學(xué)生，其他人群參與的不多。我國(guó)非政府組織的志愿活動(dòng)缺乏激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有形成志愿服務(wù)制度，志愿活動(dòng)往往被簡(jiǎn)單的理解成不求任何回報(bào)的單純奉獻(xiàn)行為，因而志愿活動(dòng)對(duì)社會(huì)公眾缺乏吸引力。

第二、從政度機(jī)構(gòu)的角度來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，我們認(rèn)為只有政府才是全體人民利益的代表。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的非政府組織被認(rèn)為是組織的異己，極大限制了它的發(fā)展。從改革開(kāi)放以來(lái)，非政府組織的活動(dòng)范圍基本上一直處于政治領(lǐng)域之外，政府對(duì)其態(tài)度和觀念也開(kāi)始轉(zhuǎn)變，但是由于受到“官辦社團(tuán)”的影響。政府認(rèn)為非政府組織是政府的下屬部門(mén)和隸屬機(jī)關(guān)，不能自行其是，在與政府相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題中，非政府組織無(wú)法有效參與。

（二）社會(huì)制度方面

目前我國(guó)的社會(huì)制度滯后于非政府組織的發(fā)展，已經(jīng)不能滿足其需要。

第一、傳統(tǒng)管理模式的障礙。傳統(tǒng)管理模式的存在導(dǎo)致政府越位與錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重，這是限制非政府組織功能發(fā)揮的深層次意愿。首先，我國(guó)政府一直處于權(quán)力的中心，在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域處于主導(dǎo)地位，很大程度上占有了非政府組織的發(fā)展空間，限制了其作用發(fā)揮，在我國(guó)這個(gè)長(zhǎng)期由政府主導(dǎo)社會(huì)文化的國(guó)度里，一時(shí)難以轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。其次，目前我國(guó)對(duì)非政府組織的成立設(shè)置很多的門(mén)檻，政府對(duì)其成立設(shè)置了嚴(yán)格的管理體制，實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)的雙重管理體制，這為非政府組織的成立提高準(zhǔn)入成本。這樣一種雙重管理體制，容易出現(xiàn)管理責(zé)任不明確，大量非政府組織的非法性，雙重標(biāo)準(zhǔn)，互相推諉，管理缺位，偏離組織宗旨等現(xiàn)象。

第二、法律法規(guī)不健全。近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)的制定對(duì)非政府組織的發(fā)展起到強(qiáng)大的推動(dòng)作用，但是這些法律法規(guī)不夠完善，缺乏一個(gè)良好的法治環(huán)境，目前我國(guó)有關(guān)非政府組織的法律都是低層次的行政法規(guī)或是部門(mén)規(guī)章，政府被視為社會(huì)管理的唯一主體，因而對(duì)非政府組織的管理法規(guī)的設(shè)置嚴(yán)重滯后?？傮w來(lái)書(shū)，層次不高，數(shù)量少，不配套，限制過(guò)多，可操作性不強(qiáng)等，相關(guān)法律法規(guī)的欠缺與不完善，造成了公眾對(duì)非政府組織的誤解。

（三）非政府組織自身存在的局限性

非政府組織在社會(huì)治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，有其存在的價(jià)值，但是在治理過(guò)程中暴露出綜合能力的缺失，難以承擔(dān)相應(yīng)的職能等問(wèn)題。

我國(guó)非政府組織存在以下幾個(gè)方面的不足：首先，資源匱乏和能力不足。資源匱乏主要體現(xiàn)在資金不足和人力資源不足。目前我國(guó)大多數(shù)非政府組織都存在著經(jīng)費(fèi)不足，人力緊張的問(wèn)題，非政府組織籌集資金的渠道較為單一，主要依靠政府財(cái)政供給與社會(huì)捐贈(zèng)。現(xiàn)在政府主張縮減財(cái)政支持，非政府組織失去了主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，再加上我國(guó)公民公益捐贈(zèng)意識(shí)比較薄弱，通過(guò)公益捐款得到的經(jīng)費(fèi)數(shù)目有限，迫使非政府組織只能依靠服務(wù)收入來(lái)支持組織生存，所以非政府組織舉行公益活動(dòng)時(shí)往往顯得力不從心，不能達(dá)到預(yù)期效果。組織難以吸收優(yōu)秀人才，專業(yè)化程度難以保證，組織中的專業(yè)人才缺少。組織內(nèi)部行政事務(wù)和公益活動(dòng)主要依靠兼職人員，因缺乏足夠資金，組織不能形成良好的人才激勵(lì)機(jī)制，難以吸引人才，再加上公民參與意識(shí)與奉獻(xiàn)精神不高，使得參與組織活動(dòng)的專業(yè)人才更少，專業(yè)性無(wú)法保證。

同時(shí)，非政府組織內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制不健全。其一，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由于非政府組織的特殊性，組織的監(jiān)督也面臨特殊的困難。我國(guó)非政府組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)不完善，大多是缺乏專業(yè)知識(shí)，形同虛設(shè)的人員，這造成非政府組織內(nèi)部監(jiān)管職能混淆不清的現(xiàn)象。其二，財(cái)務(wù)制度不健全，由于組織缺少透明的財(cái)務(wù)制度，組織成員和社會(huì)公眾無(wú)法獲得資金使用的具體信息，造成了信任危機(jī)，直接導(dǎo)致了公益捐款減少。另外，財(cái)政制度的缺陷助長(zhǎng)了貪污腐敗的行為，有一些非政府組織打著非政府的旗號(hào)，從事非法的行動(dòng)，私吞財(cái)產(chǎn)，侵吞善款等。其三，缺少民主決策程序，很多非政府組織沒(méi)有正式的決策機(jī)構(gòu)，往往是由一兩個(gè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行決策，或直接執(zhí)行政府的決策，這種決策方式缺乏民主性，與非政府組織的公正性、民主性精神相違背。

三、促進(jìn)非政府組織發(fā)展的建議

在我國(guó)，如何讓非政府組織適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型，發(fā)揮功能作用，需要政府與非政府組織的共同努力。

（一）政府的責(zé)任

為了解決志愿失靈現(xiàn)象，政府需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索。

第一、放松管制，界定責(zé)任邊界，為非政府組織的活動(dòng)預(yù)留空間。首先，政府要轉(zhuǎn)換觀念，認(rèn)識(shí)到非政府組織在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要性，放棄對(duì)非政府組織的排斥和恐懼心理，降低對(duì)非政府組織獲得合法性的門(mén)檻。其次，要簡(jiǎn)化登記手續(xù)，取消嚴(yán)格而又繁瑣的審批程序，調(diào)整現(xiàn)行的雙重管理體制。再次，政府要放松管制，使組織在開(kāi)展志愿活動(dòng)時(shí)擁有更多的自主權(quán)和創(chuàng)造性，支持志愿服務(wù)的發(fā)展。

第二、完善相關(guān)法律法規(guī)，確立適當(dāng)?shù)姆傻匚?。非政府組織要向主管在部門(mén)、公眾、新聞媒體、各級(jí)人大、政協(xié)等及時(shí)準(zhǔn)確公布財(cái)務(wù)信息。建立健全法律監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)法規(guī)的具體性和可操作性，完備立法內(nèi)容，解決法律行為規(guī)范、法律規(guī)范配套等方面的立法缺失的問(wèn)題，我國(guó)需要頒布一部國(guó)家級(jí)的非政府組織法律，加強(qiáng)組織的管理運(yùn)作，從而使其更好的發(fā)展。

第三、政府與非政府組織之間建立新型關(guān)系模式。首先，政府與非政府組織之間建立合作關(guān)系。比如非政府組織可以通過(guò)接受行政委托或政府有償購(gòu)買(mǎi)的方式提供公共服務(wù)，非政府組織可以利用自身優(yōu)勢(shì)，在環(huán)境保護(hù)、處理群體事件、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面，為政府提供人力物力上的支持，減輕政府的負(fù)擔(dān)等，其次，政府與非政府組織之間建立競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在同一行政領(lǐng)域中，不允許成立相同或相似的公益性社會(huì)團(tuán)體，同時(shí)任何社團(tuán)只能在有限的管轄范圍內(nèi)活動(dòng)，不得越界和進(jìn)行區(qū)域擴(kuò)張時(shí)，往往導(dǎo)致某一行政領(lǐng)域具有一定的壟斷性，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高等。因此，打破壟斷成為當(dāng)前重要任務(wù)之一，政府與非政府組織之間要建立起適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不等同于敵對(duì)關(guān)系，而是為了達(dá)到提高兩者的辦事效率。

第四、培養(yǎng)公眾積極參與公益事業(yè)的志愿精神，化解信任危機(jī)。政府可以通過(guò)宣傳教育，在全社會(huì)內(nèi)形成一種廣泛的共識(shí)，非政府組織所從事活動(dòng)關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定，參與志愿活動(dòng)時(shí)每個(gè)公民不可推卸的責(zé)任，建立工作激勵(lì)機(jī)制，吸引大量?jī)?yōu)秀專業(yè)人才參與到組織的活動(dòng)中來(lái)，充分調(diào)動(dòng)積極性。

（二）非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身建設(shè)

第一、提高自身的治理水平和公信力。首先，要提高非政府組織的籌資能力，需要多樣化的籌資方式，非政府組織應(yīng)廣泛吸納社會(huì)捐贈(zèng)，并通過(guò)與企業(yè)合作的方式拓寬資金來(lái)源，以保證其有充足的資金參與到社會(huì)治理中。再次，非政府組織應(yīng)提高自我認(rèn)知能力，加強(qiáng)自身的制度建設(shè)，對(duì)組織工作人員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，以提高職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平，加強(qiáng)公民的志愿精神與奉獻(xiàn)精神的培養(yǎng)，提高組織成員對(duì)非政府組織宗旨的認(rèn)同感。其次，非政府組織要健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主決策，實(shí)行公開(kāi)透明的財(cái)務(wù)制度，在組織內(nèi)進(jìn)行人力資源開(kāi)發(fā)，實(shí)行能吸引外來(lái)人才的工資制，并對(duì)組織成員進(jìn)行合理的安排利用，調(diào)動(dòng)工作積極性做到人盡其才。

第二、建立危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。要建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制，強(qiáng)化組織的人力資源管理，形成一支活力四射的工作團(tuán)體。大力發(fā)掘和培育優(yōu)秀的組織領(lǐng)導(dǎo)人才，建立志愿者工作專業(yè)評(píng)估體系，以應(yīng)對(duì)各種公共危機(jī)的挑戰(zhàn)。

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（作者單位：江蘇師范大學(xué)）