包 青

(安徽行政學(xué)院，安徽 合肥 230059)

2014年國(guó)發(fā)43號(hào)文①和預(yù)算法修正案開(kāi)啟了我國(guó)地方政府性債務(wù)(以下簡(jiǎn)稱地方債務(wù))規(guī)范管理的征程，并和隨后出臺(tái)的一系列法律法規(guī)、相關(guān)文件形成了我國(guó)地方政府性債務(wù)管理體系(以下簡(jiǎn)稱地方債務(wù)管理體系)的基本內(nèi)容。一時(shí)之間，專家學(xué)者們從不同視角探討我國(guó)地方債務(wù)管理問(wèn)題，其中不乏中外比較研究。在梳理這些研究資料過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)2014年之后的文獻(xiàn)大都拘泥于某一方面的比較，如管理模式、風(fēng)險(xiǎn)防控等，但就地方債務(wù)管理體系做相對(duì)全面比較的并不多，這當(dāng)然與我國(guó)地方債務(wù)管理體系正處于構(gòu)建過(guò)程中有關(guān)。但筆者認(rèn)為，構(gòu)建過(guò)程中全面了解中外差異，有針對(duì)性的吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)尤為重要，因?yàn)橥频怪貋?lái)或再行修補(bǔ)的成本更大、負(fù)面影響也更深遠(yuǎn)?；诖?，本文擬從地方債務(wù)管理體系的七方面，即管理體制、管理目標(biāo)、管理機(jī)構(gòu)、資金運(yùn)行管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、危機(jī)化解、糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)(見(jiàn)圖1)進(jìn)行中外比較，找問(wèn)題、尋差距，以期獲取啟迪。

圖1 地方債務(wù)管理體系[1]

一、管理體制比較

按地方債務(wù)管理權(quán)限在政府和市場(chǎng)、中央和地方間的分權(quán)程度遞減，可將地方債務(wù)管理體制分為市場(chǎng)約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型。市場(chǎng)約束型的代表是新西蘭，其中央政府極少干涉地方政府舉債行為，地方政府根據(jù)自身的融資需求和金融市場(chǎng)資金供給狀況決定舉債措施。在歷史文化傳統(tǒng)的影響下，澳大利亞實(shí)行共同協(xié)商型管理體制，聯(lián)邦政府和地方政府通過(guò)借款委員會(huì)就地方的財(cái)政收入、支出及債務(wù)管理進(jìn)行溝通協(xié)商。而美國(guó)、巴西、波蘭、德國(guó)等中央政府(聯(lián)邦政府)則通過(guò)法律制度規(guī)范地方政府舉債，具有明顯的制度約束型特征。法國(guó)中央政府借助行政司法機(jī)構(gòu)對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，是行政控制型的典型。我國(guó)目前地方債務(wù)管理體制應(yīng)屬行政控制型，主要表現(xiàn)在兩方面：其一，我國(guó)目前地方債務(wù)管理權(quán)限集中于政府，主要依靠財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改等行政機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督管理，市場(chǎng)影響力小。其二，雖然《預(yù)算法》和43號(hào)文從法理和制度上確立省級(jí)政府舉債權(quán)，但受到中央政府限額控制；省級(jí)以下地方政府不能自主發(fā)債，只能由省級(jí)政府代為發(fā)債。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方債務(wù)管理權(quán)限集權(quán)于中央政府，地方政府特別是基層政府權(quán)限很小。

二、管理目標(biāo)比較

大多數(shù)國(guó)家如澳大利亞、丹麥、比利時(shí)等地方債務(wù)管理的基礎(chǔ)目標(biāo)是在風(fēng)險(xiǎn)約束下實(shí)現(xiàn)地方政府融資成本最小化，同時(shí)很多國(guó)家還設(shè)置二級(jí)目標(biāo)來(lái)細(xì)化或充實(shí)基礎(chǔ)目標(biāo)。如哥倫比亞、韓國(guó)、加拿大、泰國(guó)等希望通過(guò)管理地方政府債券市場(chǎng)培育帶動(dòng)私人債券市場(chǎng)，以此推動(dòng)國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的發(fā)展；美英兩國(guó)的二級(jí)目標(biāo)則是和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相聯(lián)系。我國(guó)在2014年之前，由于缺乏法律法規(guī)的約束，地方債務(wù)管理亂象叢生，償債風(fēng)險(xiǎn)暗流涌動(dòng)，相比較債務(wù)組合成本，風(fēng)險(xiǎn)防控更為迫切。因此在2013年對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行摸底審計(jì)后，43號(hào)文指出要規(guī)范舉債、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)融資成本只在存量債務(wù)置換時(shí)有所提及?？梢?jiàn)，在風(fēng)險(xiǎn)約束方面我國(guó)與世界各國(guó)基本保持一致。但相比較國(guó)外成熟完備的管理目標(biāo)，我國(guó)不足之處是對(duì)債務(wù)組合成本關(guān)注不夠，不利于提高債務(wù)資金的使用效率；目標(biāo)簡(jiǎn)單粗糙，需要設(shè)置二級(jí)目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化充實(shí)。

三、管理機(jī)構(gòu)比較

在地方債務(wù)管理權(quán)限既定下，管理機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理目標(biāo)的組織保證。大多數(shù)國(guó)家在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)置地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，如加拿大財(cái)政部下屬金融市場(chǎng)處、澳大利亞財(cái)政部的借款委員會(huì)。但也有少數(shù)國(guó)家設(shè)置獨(dú)立于財(cái)政部的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的市政債券辦公室和市政債券規(guī)則委員都獨(dú)立于聯(lián)邦財(cái)政部。與國(guó)際通行做法一致，我國(guó)在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)立地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。具體而言，我國(guó)財(cái)政部預(yù)算司政府債務(wù)管理處是中央層面的管理機(jī)構(gòu)；多數(shù)省份由財(cái)政部門預(yù)算處兼任地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，但安徽、河北、重慶等成立專門性債務(wù)管理處；縣及縣以下地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，甚至一些基層政府債務(wù)游離于財(cái)政管理之外[2]。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)各級(jí)不同、各地相異，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不明、功能不一，不利于統(tǒng)一管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)交流。

四、資金運(yùn)行管理比較

地方債務(wù)資金運(yùn)行管理包括四個(gè)環(huán)節(jié)：舉債方式、應(yīng)債資金、舉債用途、償債資金。在舉債方式上，多數(shù)國(guó)家允許借款和發(fā)債同時(shí)并存。但我國(guó)在歷經(jīng) “多頭舉債、多渠道舉債”之痛后，目前各級(jí)地方政府合法舉債方式只有發(fā)行債券，對(duì)2014年之前的存量債務(wù)也是通過(guò)三年過(guò)渡期發(fā)債進(jìn)行置換。單一的舉債方式統(tǒng)一了舉債渠道，便于統(tǒng)計(jì)債務(wù)規(guī)模、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，比較適合我國(guó)地方債務(wù)管理現(xiàn)狀。當(dāng)然現(xiàn)實(shí)中還存在著“明股暗債”、地方政府變相擔(dān)保等舉債方式， “修明渠、堵暗道”還有很長(zhǎng)的道路要走。通常應(yīng)債資金與舉債方式密切相關(guān)，如采用發(fā)債方式的美國(guó)，應(yīng)債資金主要來(lái)自資本市場(chǎng)。我國(guó)地方政府合法舉債方式雖然只有發(fā)債，但因資本市場(chǎng)稚弱，應(yīng)債資金卻主要來(lái)自金融機(jī)構(gòu)，以商業(yè)銀行占比最高，財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)度高。在舉債用途上，我國(guó)和大多數(shù)國(guó)家一樣遵循債務(wù)資金用于資本性支出的“黃金規(guī)則”。在償債資金的要求上，新西蘭規(guī)定地方政府每筆債務(wù)都要有對(duì)應(yīng)的償債基金；在美國(guó)，一般責(zé)任債券償債資金是政府收入，收益?zhèn)膬攤Y金則是對(duì)應(yīng)融資項(xiàng)目的收費(fèi)收入。我國(guó)規(guī)定，地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源；一般債務(wù)本金可用一般公共預(yù)算收入和發(fā)行一般債券來(lái)償還，而利息只能通過(guò)一般公共預(yù)算收入償還；專項(xiàng)債務(wù)本金可用對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專項(xiàng)收入和發(fā)行專項(xiàng)債券來(lái)償還，但利息只能通過(guò)政府性基金收入、專項(xiàng)收入償還。由此可見(jiàn)，我國(guó)在償債資金方面的規(guī)定清晰明確，關(guān)鍵在于執(zhí)行。

五、風(fēng)險(xiǎn)防控比較

在諸多風(fēng)險(xiǎn)防控措施中，規(guī)?？刂剖亲畛Ｒ?jiàn)的方法，而事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、高度透明的信息披露是風(fēng)險(xiǎn)防控的技術(shù)基礎(chǔ)。

(一)規(guī)?？刂?。要控制地方債務(wù)規(guī)模，可從需求、供給兩方面考慮。需求控制主要利用系列指標(biāo)鎖定地方政府債務(wù)規(guī)模的上限，如美國(guó)規(guī)定州負(fù)債率②警戒線為13%—16%，州債務(wù)率③警戒線為90%—120%；韓國(guó)規(guī)定償債率④必須小于20%，日本規(guī)定地方政府債務(wù)依存度⑤超過(guò)30%，不得發(fā)行一般事業(yè)債券。供給控制是指通過(guò)約束銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款行為來(lái)控制地方政府債務(wù)規(guī)模，如巴西、俄羅斯等規(guī)定貸款機(jī)構(gòu)不包括地方政府所屬銀行，波蘭要求商業(yè)銀行對(duì)某一種地方債投資額度不超過(guò)該銀行資產(chǎn)的25%，哥倫比亞要求貸款機(jī)構(gòu)放貸時(shí)要充分考慮貸款額在地方政府凈資產(chǎn)中的比例。目前我國(guó)主要通過(guò)限額管理來(lái)控制地方政府債務(wù)規(guī)模，全國(guó)總限額由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)確定并經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)。在總限額內(nèi)，財(cái)政部提出分配各地區(qū)限額方案，主要參考各地區(qū)的財(cái)力狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、重大項(xiàng)目支出、債務(wù)管理績(jī)效及地方建設(shè)投資需求等因素[3]。由此可見(jiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模是由中央綜合考慮、權(quán)衡分配的結(jié)果，雖然照顧到各地的實(shí)際情況，但與地方真實(shí)需求還有差距，非真正意義上的需求控制。供給控制方面主要由財(cái)政部聯(lián)合銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)向地方政府購(gòu)債做出原則性要求，相對(duì)比較籠統(tǒng)，沒(méi)有量化的約束性指標(biāo)，指導(dǎo)性、操作性不強(qiáng)。

(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

美國(guó)俄亥俄州模式、哥倫比亞紅綠燈預(yù)警系統(tǒng)和日本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警最具代表性的做法。美國(guó)俄亥俄州按財(cái)政運(yùn)行情況確定“預(yù)警名單”，一旦財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化則進(jìn)入“危機(jī)名單”，將由“財(cái)政計(jì)劃與監(jiān)督委員會(huì)”來(lái)監(jiān)督控制該地方財(cái)政。哥倫比亞紅綠燈預(yù)警系統(tǒng)是通過(guò)流動(dòng)性指標(biāo)和償債能力指標(biāo)來(lái)判斷地方財(cái)政是紅燈還是綠燈，處于紅燈區(qū)的地方政府禁止借款，處于綠燈區(qū)的地方政府可自主負(fù)債。日本的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警則是根據(jù)實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際公債費(fèi)比率和未來(lái)負(fù)擔(dān)比率四個(gè)指標(biāo)確定早期財(cái)政健全化標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政再生標(biāo)準(zhǔn)，突破早期財(cái)政健全化標(biāo)準(zhǔn)的地方政府需要制定財(cái)政健全化計(jì)劃，對(duì)其實(shí)行外部監(jiān)查；突破財(cái)政再生標(biāo)準(zhǔn)的地方政府在實(shí)行外部監(jiān)查的同時(shí)地方債的發(fā)行將受限[4]。我國(guó)雖然《預(yù)算法》和43號(hào)文都要求建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，但目前還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的預(yù)警方案?？v向看，主要由各級(jí)政府自行開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作，包括中央政府在內(nèi)的上級(jí)政府對(duì)下級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管控不夠；橫向看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警目前是財(cái)政部門的“內(nèi)部工作”，人大、審計(jì)參與較少，其預(yù)警的準(zhǔn)確性有待驗(yàn)證。另外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)單一，缺乏系統(tǒng)性、趨勢(shì)性指標(biāo)，難以準(zhǔn)確、客觀、前瞻性的反映我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。最后如政府資產(chǎn)負(fù)債表、地方債務(wù)信息披露等配套制度的缺乏，也不利于全面預(yù)警地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)信息披露。在信息披露的內(nèi)容上，澳大利亞要求地方政府報(bào)告直接債務(wù)、或有債務(wù)，定期提交籌資戰(zhàn)略與平衡規(guī)劃，并且按統(tǒng)一框架要求對(duì)借款融資情況和使用情況進(jìn)行季度和年度報(bào)告。在信息披露的及時(shí)性上，南非要求在政務(wù)會(huì)議后5個(gè)工作日內(nèi)或者在向公眾公開(kāi)的日期內(nèi)置放于網(wǎng)上。在信息披露的途徑方面，美國(guó)要求公開(kāi)發(fā)行的市政債券通過(guò)正式的官方聲明來(lái)公布地方政府的責(zé)任和義務(wù)。目前我國(guó)也提出完善債務(wù)報(bào)告和公開(kāi)制度，定期公開(kāi)債務(wù)信息，但實(shí)際進(jìn)程并不理想。首先通過(guò)公開(kāi)渠道能查詢到的是省級(jí)債務(wù)的相關(guān)信息，省級(jí)以下地方債務(wù)還是作為機(jī)密文件不對(duì)外公開(kāi)。其次即便省級(jí)債務(wù)的相關(guān)信息也是比較粗糙的，只有一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)的限額和余額等數(shù)據(jù)，難以獲取更多、更詳細(xì)的信息。最后2014年以后發(fā)行的地方債券可以通過(guò)省級(jí)政府財(cái)政部門和中國(guó)債券信息網(wǎng)進(jìn)行查詢，但披露的主要是債券發(fā)行及承銷情況，缺少債券發(fā)行人的財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)狀況和償債能力等核心信息?？梢?jiàn)，我國(guó)在信息披露方面和國(guó)際做法還存在很大差距，由此也無(wú)法展開(kāi)真正意義上的地方債券信用評(píng)級(jí)活動(dòng)。

六、危機(jī)化解比較

在地方政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，各國(guó)應(yīng)對(duì)措施多樣。法國(guó)采用中央政府行政接管的方法，原議會(huì)和地方政府解散，由總統(tǒng)代表直接執(zhí)政，并由中央政府代償其債務(wù)。南非采用上級(jí)政府重組地方債務(wù)的做法，省政府強(qiáng)制干預(yù)發(fā)生債務(wù)危機(jī)的市政府，要求編制財(cái)務(wù)復(fù)蘇計(jì)劃限制支出、確定收入目標(biāo)和籌集特殊收入。我國(guó)目前采用與南非類似的做法，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)可以啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。從制度規(guī)定上來(lái)看，我國(guó)化解地方債務(wù)危機(jī)的措施與國(guó)外沒(méi)有太大的差異。但結(jié)合我國(guó)實(shí)情，至少存在兩方面的問(wèn)題。一是在履行法律范圍內(nèi)職責(zé)時(shí)，地方政府出現(xiàn)還本付息困難是財(cái)政重整的前提條件。但在目前我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)劃分不清、支出界定不明的情況下，債務(wù)危機(jī)是否因地方政府履責(zé)造成難以準(zhǔn)確辨識(shí)，財(cái)政重整的必要性不易判定。此時(shí)進(jìn)行財(cái)政重整對(duì)省級(jí)政府有失公允，且易誘發(fā)省級(jí)以下地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)。其二，科學(xué)完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表是處置政府資產(chǎn)、實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃的基礎(chǔ)。而我國(guó)目前還沒(méi)強(qiáng)制要求地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，這就意味著無(wú)法準(zhǔn)確判斷地方政府的償債能力，危機(jī)化解的效果也會(huì)因此大打折扣。

七、糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)比較

按對(duì)象的不同，糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)措施分為兩類：一是約束地方政府的措施，如取消舉債權(quán)、罰收債務(wù)違約金。巴西規(guī)定，地方政府如果在八個(gè)月的寬限內(nèi)不能將債務(wù)規(guī)模降至限額內(nèi)，則該地方政府被列入財(cái)政部黑名單，不能繼續(xù)舉債。新西蘭對(duì)不能全額支付特別債券本利息的地方政府罰收違約額的5%作為賠償金。二是約束相關(guān)責(zé)任人的措施，常見(jiàn)的有追究其經(jīng)濟(jì)、行政和法律責(zé)任。如南非對(duì)未履行相關(guān)法律義務(wù)的責(zé)任人處以行政或刑事處罰，并要求賠償因故意或疏忽而造成的損失和浪費(fèi)。我國(guó)目前有關(guān)地方債務(wù)的糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)措施也是從地方政府和相關(guān)責(zé)任人兩方面規(guī)定的。如規(guī)定地方政府嚴(yán)重違反相關(guān)債務(wù)預(yù)算管理辦法的，財(cái)政部可以暫停其債券發(fā)行資格；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范不力的地區(qū)可以減少或暫停舉債。在官員政績(jī)考核中充分考慮地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理；對(duì)財(cái)政重整地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)在終止應(yīng)急措施前不得重用或提拔，已經(jīng)離任的依法追究其責(zé)任；對(duì)違法違規(guī)舉借債務(wù)、提供擔(dān)?；蚴褂脗鶆?wù)資金的主管人員和其他責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分[5]。與西方國(guó)家選民約束政府官員不同，我國(guó)地方政府官員主要受政績(jī)考核的激勵(lì)和約束，因此，我國(guó)將地方債務(wù)納入官員政績(jī)考核切合我國(guó)國(guó)情，有較大的現(xiàn)實(shí)意義。但我國(guó)官員任期和債務(wù)期限不匹配在一定程度上給糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)帶來(lái)困難；另外行政管理實(shí)行首腦負(fù)責(zé)制，相關(guān)責(zé)任人問(wèn)責(zé)明確，但黨委實(shí)行集體決策制，問(wèn)責(zé)黨委就比較困難。

八、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

總之，雖然因國(guó)情差異各國(guó)選擇的地方債務(wù)管理體制不同，但各國(guó)都采用統(tǒng)一專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)并且都有明確充實(shí)的管理目標(biāo)。同時(shí)，各國(guó)在資金運(yùn)行管理、風(fēng)險(xiǎn)防控、危機(jī)化解和糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)方面提供了標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法和數(shù)量化的管理工具，對(duì)完善我國(guó)地方債務(wù)管理體系有著直接的借鑒意義。相比之下，雖然我國(guó)地方債務(wù)管理體系基本架構(gòu)已經(jīng)形成，但應(yīng)急性、短期性等弊端明顯。如管理體制上過(guò)于倚重中央政府及行政管理機(jī)構(gòu)，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)、法制的力量；管理目標(biāo)簡(jiǎn)單粗糙，忽視融資成本的約束；管理機(jī)構(gòu)各級(jí)各地不統(tǒng)一，距離真正意義上的專門管理還有一步之遙；違規(guī)違法融資方式仍然存在，財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)難以隔離；風(fēng)險(xiǎn)防控中定性分析居多，缺乏量化指標(biāo)；各級(jí)政府事權(quán)不明晰、地方政府資產(chǎn)負(fù)債表缺失都會(huì)影響債務(wù)危機(jī)化解的效果；債務(wù)管理制度與相關(guān)行政管理制度有待磨合協(xié)調(diào)。因此，完善我國(guó)地方債務(wù)管理體系任重道遠(yuǎn)。

(二)建議

從長(zhǎng)期來(lái)看，完善我國(guó)地方債務(wù)管理體系主要從以下幾點(diǎn)著手：

一是在推進(jìn)我國(guó)地方債務(wù)管理法治化進(jìn)程中，規(guī)范各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)，合理配置地方各級(jí)政府舉債權(quán)。目前我國(guó)沒(méi)有公債法等專門性法律，只在《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》中做了相關(guān)規(guī)定；現(xiàn)有的制度規(guī)范中以行政法規(guī)形式出現(xiàn)的有三項(xiàng)，其余都是部門規(guī)章，法律效力相對(duì)較低，制度約束性較弱。世界各國(guó)地方債務(wù)管理的歷程無(wú)一不是法治化推進(jìn)的過(guò)程，今后我國(guó)也要大力推動(dòng)地方債務(wù)管理的法治化建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，就是要根據(jù)實(shí)際需要完善立法，如時(shí)機(jī)成熟可推出公債法，在現(xiàn)有行政法規(guī)的基礎(chǔ)上修訂完善并提升法律效力，特別是要以法律形式明確各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)，合理配置地方各級(jí)政府的舉債權(quán)。劃分各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)的實(shí)質(zhì)就是要明晰各級(jí)政府的職責(zé)，防止“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買單”的支出下沉，也能防止地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上轉(zhuǎn)移，有助于實(shí)現(xiàn)政府間硬預(yù)算約束。就我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，事權(quán)財(cái)權(quán)的法治化不僅是完善分稅制的內(nèi)在需求，在賦予地方政府舉債權(quán)后，這一需求更為迫切。按規(guī)定，我國(guó)市縣級(jí)政府不能自主發(fā)債，確需舉債的只有委托省級(jí)政府代發(fā)，這實(shí)際在借用省級(jí)政府的信用。在中央不救助、省級(jí)政府負(fù)總責(zé)的條件下，由省級(jí)財(cái)政兜底市縣級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性很大。目前山東、甘肅、四川等幾個(gè)省級(jí)政府提出，對(duì)市縣級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不承擔(dān)救助責(zé)任，正是省級(jí)政府自保的反映。今后，我國(guó)要進(jìn)一步改革財(cái)政管理體制，在法律框架內(nèi)明確各級(jí)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)、支出責(zé)任和轉(zhuǎn)移支付，并在此基礎(chǔ)上對(duì)地方政府舉債權(quán)進(jìn)行科學(xué)細(xì)分，合理配置省級(jí)政府、市縣級(jí)政府舉債活動(dòng)中的責(zé)權(quán)利。隨著省級(jí)政府自主發(fā)債工作成熟，還可以從地級(jí)市政府試點(diǎn)試行，逐步適度放開(kāi)自主發(fā)債權(quán)。

二是在細(xì)化充實(shí)管理目標(biāo)的指引下，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，推動(dòng)地方債務(wù)管理體制逐步完善。細(xì)化充實(shí)地方債務(wù)管理目標(biāo)首先就是要本著“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的原則，全面實(shí)施績(jī)效管理，優(yōu)化債務(wù)組合成本；其次，因地方債券的規(guī)模是國(guó)債的1.2倍[6]，是債券市場(chǎng)的生力軍，因此我國(guó)地方債務(wù)管理的二級(jí)目標(biāo)可設(shè)為助推我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)展。在此目標(biāo)指引下，發(fā)揮市場(chǎng)力量，推動(dòng)我國(guó)地方債務(wù)管理體制逐步完善。我國(guó)政府層級(jí)多，上下級(jí)政府間的隸屬關(guān)系明確，結(jié)合我國(guó)的政治體制和財(cái)政體制，行政控制型管理體制適應(yīng)了當(dāng)前國(guó)情。行政控制型憑借上級(jí)政府的權(quán)威來(lái)控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，雖然效果直接有力，但這可能使中央政府陷入微觀決策并要承擔(dān)地方債務(wù)的道德風(fēng)險(xiǎn)和隱性擔(dān)保，因此純粹行政控制管理體制是不可取的。就我國(guó)實(shí)情而言，現(xiàn)有的地方債務(wù)管理體制的某些不足之處就可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)彌補(bǔ)，如限額分配并非源自地方真實(shí)融資需求，極易造成“跑部求債”、“跑省求債”的現(xiàn)象?？梢蕴剿髟诳傁揞~內(nèi)設(shè)計(jì)系列量化指標(biāo)，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)值禁止或減少發(fā)債，標(biāo)準(zhǔn)值內(nèi)發(fā)揮市場(chǎng)信息引導(dǎo)和優(yōu)勝劣汰的功能，由地方政府獨(dú)立研判風(fēng)險(xiǎn)、自主發(fā)債。因此，今后要更大限度地發(fā)揮市場(chǎng)主體的功能和作用，助推地方債務(wù)管理體制日臻完善，如借助證券交易所、銀行柜臺(tái)等市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范地方債券的發(fā)行、銷售工作；借助金融機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體提升地方債務(wù)信息披露力度；借助媒體和公眾的力量強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管。

三是在全國(guó)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，逐步完善現(xiàn)有制度，建設(shè)相關(guān)配套制度。統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)不僅有利于縱向業(yè)務(wù)指導(dǎo)和橫向交流，也有利于相關(guān)制度的制定和執(zhí)行。因此，要求全國(guó)各級(jí)政府尤其是縣及縣以下地方政府在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行專門性、規(guī)范化日常管理。與此同時(shí)，逐步完善現(xiàn)有制度，如進(jìn)一步完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，由中央層面建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，各地方以此為藍(lán)本完善本級(jí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方案；加強(qiáng)人大、審計(jì)監(jiān)督，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的準(zhǔn)確性；以地方債務(wù)的歷年累計(jì)數(shù)據(jù)、新增數(shù)據(jù)、或有債務(wù)數(shù)據(jù)、當(dāng)年還本付息數(shù)據(jù)和發(fā)展趨勢(shì)等為參考，建立具有代表性和操作性的指標(biāo)體系。進(jìn)一步完善黨政干部管理制度，嚴(yán)格黨政干部任期制，無(wú)特殊情況，任期內(nèi)不能調(diào)動(dòng)，并對(duì)任期內(nèi)的地方債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。另外為提升地方債務(wù)的管理效果，發(fā)揮規(guī)范舉債的作用，還得建立相關(guān)輔助制度，如信息披露機(jī)制、信用評(píng)級(jí)制度和政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制公開(kāi)等。

錢穆先生說(shuō)過(guò)，沒(méi)有孤立存在的制度，各項(xiàng)制度間的內(nèi)在聯(lián)系必然會(huì)形成一個(gè)整體。地方債務(wù)管理體系不僅涉及內(nèi)部機(jī)制間的制約協(xié)調(diào)，還會(huì)牽扯到與其他政治經(jīng)濟(jì)體制的耦合關(guān)系，其構(gòu)建、發(fā)展、完善是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。睜眼看世界，有選擇的借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，可以適度縮短這一過(guò)程。

[注釋]

①國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。

②負(fù)債率=州債務(wù)余額/州內(nèi)GDP。

③州債務(wù)率=州及州以下地方政府債務(wù)余額/州及州以下地方政府年總收入。

④償債率=前4年地方政府還本付息平均額/前4年財(cái)政收入平均額。

⑤地方政府債務(wù)依存度=地方政府當(dāng)年舉借債務(wù)額/當(dāng)年一般財(cái)政收入。