王曉璐

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團委員會黨校，新疆 五家渠 831300）

今年的十九大報告中，習(xí)近平總書記關(guān)于民族團結(jié)問題的闡述深入人心：“深化民族團結(jié)進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展?！毙陆拿褡鍒F結(jié)、社會的和諧穩(wěn)定關(guān)系到全國的發(fā)展與穩(wěn)定的大局，以維穩(wěn)戍邊為主要任務(wù)的新疆兵團在其中又起著至關(guān)重要的作用。新疆的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、兵地融合格局的建設(shè)是實現(xiàn)新疆地方與兵團“共建共享與共贏共榮”的重要舉措，應(yīng)當(dāng)抓住目前新疆地方與兵團融合發(fā)展的良好契機，從經(jīng)濟、文化、制度多方面實現(xiàn)兵地融合。

一、兵地制度融合發(fā)展的必要性

新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)有兩種共存的治理模式即民族自治模式和兵團模式，兩種模式都發(fā)揮著他們各自的功能，不可替代。一個現(xiàn)代化的國家或地區(qū)離不開“良法善治”，這里的善治其中包含的一層內(nèi)涵就是區(qū)別于以往的“統(tǒng)治”的更加追求多種主體對社會的協(xié)同治理。協(xié)同治理的核心目標(biāo)是整合相互獨立的各種組織，以實現(xiàn)政府所追求的共同目標(biāo)。新疆兩種治理模式并存的現(xiàn)實情況下，必然需要兩種治理模式的協(xié)同合作。

早在2003年黨的十六屆三中全會上，中央即提出了“五個統(tǒng)籌”的科學(xué)發(fā)展觀，其中關(guān)于“區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展”的論述為兵地融合提供了理論支持。十八大之后，在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下，兵地融合在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上已經(jīng)有更多的提升。而今年的十九大，再次為兵地融合發(fā)展提供了智力支持和努力的方向。

1.兵地制度融合是歷史發(fā)展過程中的理性選擇。“屯墾”的含義是軍隊駐扎在某一地區(qū)并且進行開墾建設(shè)，這主要是建國初期兵團需要完成的任務(wù)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)實情況的不斷變化，兵團的這一歷史任務(wù)也需要做出相應(yīng)的調(diào)整，也使地方與兵團之間的關(guān)系要不斷地調(diào)整、更多地配合。首先，隨著兵團由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡，市場經(jīng)濟對于開放的內(nèi)在要求，驅(qū)使兵團與地方邊界的淡化；其次，兵團城鎮(zhèn)化的主要方式是“師市”體制，這一體制需要兵地協(xié)同治理才能得以實現(xiàn)，并且兵地長期的可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)定的、科學(xué)的制度為保障；最后，從石河子市等地區(qū)的成功經(jīng)驗可以得出兵團六十多年的歷史反復(fù)證明，只有實現(xiàn)“邊疆同守、資源共享、優(yōu)勢互補、共同繁榮”的兵地深度融合，兵團事業(yè)才會蒸蒸日上、興旺發(fā)達(dá)。

2.實現(xiàn)新疆長治久安的內(nèi)在要求。在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、兵地共謀共建與共榮共贏的思想指導(dǎo)下，近些年新疆地方與兵團的關(guān)系在逐漸加強。但是，目前兵地融合還處在初級階段和探索階段，離預(yù)期的建設(shè)效果還有較大的差距。兵團的特殊發(fā)展歷程和特殊體制決定了兵團人口結(jié)構(gòu)中漢族的比例較高，而新疆地方尤其是南疆地區(qū)，少數(shù)民族所占人口比例較高，加強兵地融合有利于少數(shù)民族的人口流動，例如地方維吾爾族去兵團拾棉花，這將有利于各民族之間的了解和相互的認(rèn)同。同時，兵團維穩(wěn)戍邊功能的發(fā)揮必須建立在自身建設(shè)和治理水平不斷提高的前提下，而這些都離不開自治區(qū)黨政和全疆各族人民的支持和幫助。因此，從制度層面鞏固和保障兵地融合，是實現(xiàn)新疆長治久安的內(nèi)在要求。

二、兵地制度融合的現(xiàn)狀及存在的問題

兵團制度融合應(yīng)當(dāng)包含兩個層面的含義，一層是將地方好的社會治理制度與兵團的優(yōu)勢相結(jié)合，另一層是通過制度化的設(shè)計將兵地融合發(fā)展格局固定下來。兵地融合最具有實質(zhì)內(nèi)容的方式是通過“師市”體制實現(xiàn)兵團建市，兵團目前已建成九座城市，通過一套人馬的人員構(gòu)成以及自治區(qū)直接管理的方式實現(xiàn)了一定程度上的制度融合。此外，“天北新區(qū)”也是兵地融合的成功典范。但是，目前兵地制度融合方面還存在諸多問題，亟待解決。

1.兵地制度融合交流范圍較窄、層次不高。目前，兵地制度融合多體現(xiàn)在兩個方面，一方面是“師市”體制和“天北新區(qū)”，另一方面是兵地經(jīng)濟合作發(fā)展中所涉及到的相關(guān)制度融合。前者與行政管理體制的設(shè)置密切相關(guān)，主要涉及到行政權(quán)力的來源、分配以及合作行使的問題，但與二者相關(guān)的法律制度還不健全。后者的問題則體現(xiàn)在交流多處在第一產(chǎn)業(yè)階段，而且同樣缺乏頂層設(shè)計的指導(dǎo)和規(guī)范。二、三產(chǎn)業(yè)的融合交流幾乎處于空白，如公共服務(wù)領(lǐng)域、科教文衛(wèi)領(lǐng)域等，而這與新疆整體的市場經(jīng)濟發(fā)展緩慢有關(guān)。以利益連接作為融合核心的方式較少，而以簡單的形式上的互相幫扶較為普遍。此外，缺乏專門負(fù)責(zé)兵地融合事宜、進行宏觀調(diào)控的職能部門，在這方面哈密地區(qū)的經(jīng)驗值得借鑒，哈密地委與哈管局黨委很早就將兵地共建作為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，并成立了兵地共建領(lǐng)導(dǎo)小組。

2.兵地制度融合缺乏政策法規(guī)保障?！敖ǔ鞘叀笔潜鴪F新時期需要完成的新任務(wù)，兵團“建城戍邊”任務(wù)的提出既是對屯墾戍邊內(nèi)涵的進一步豐富，也是對屯墾戍邊形式的創(chuàng)新。兵團“師市”體制的成立、存在、發(fā)展符合國家法律規(guī)定，因為它的存在得到國家最高行政機關(guān)——國務(wù)院的認(rèn)可。但是，因為行政組織法中并未對兵團“師市”體制這種特殊的行政組織形式做出規(guī)定，因而兵團的這種體制屬于一種非正常化的行政組織。除此之外，“師市”體制中師與市之間的關(guān)系較為復(fù)雜，如何能夠很好地處理二者之間的關(guān)系，如何使兵團特殊管理體制和政府行政管理體制融洽地共存，至今還沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒，也沒有具體的政策為指導(dǎo)。權(quán)力的行使必須有邊界，應(yīng)當(dāng)有法律的規(guī)制，任何人民政府的設(shè)立，必須建立在合法的前提之下。此外，通過法律對設(shè)立政府機構(gòu)的數(shù)量加以限制，能夠較好地控制機構(gòu)的數(shù)量，防止行政人員冗雜、行政效率低下。因此從以上角度看，兵團“師市”體制模式在實踐中存在制度上的缺陷。在區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展方面，雖然已經(jīng)取得了一些進展，但是從全疆的范圍看，目前還沒有制定出用于指導(dǎo)地區(qū)性和全疆性的地方與兵團融合發(fā)展的具體政策，特別是缺乏資源共同開發(fā)使用的政策，投融資和工商稅收優(yōu)惠政策、法律保障政策和共同實施“走出去”的支持政策，融合經(jīng)濟缺乏長效的保障機制。

3.部分干部對兵地融合的認(rèn)識仍存在誤解。兵地融合旨在發(fā)揮地方和兵團各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟生產(chǎn)以及行政管理的高效。領(lǐng)導(dǎo)干部是法律、政策得以貫徹實施的關(guān)鍵，兵地融合最主要的推動主體是領(lǐng)導(dǎo)干部。然而，由于一些干部沒有認(rèn)識到兵地融合的重要意義，沒有從新疆發(fā)展的大局、國家的發(fā)展與穩(wěn)定去考慮，反而抱有狹隘的地方保護主義思想，認(rèn)為兵地融合是資源和權(quán)力的爭奪，對推動兵地融合發(fā)展呈消極抵觸的態(tài)度，這種思想應(yīng)當(dāng)徹底扭轉(zhuǎn)。

三、發(fā)展兵地制度融合的路徑選擇

兵地制度融合一方面需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部改變觀念、積極推進，但更重要的是探索如何通過兵地經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)的制定、行政管理體制的改革、理論研究的深入去實現(xiàn)進一步的融合。

1.通過制度鞏固兵地融合經(jīng)濟格局的發(fā)展。兵地經(jīng)濟的宏觀調(diào)控涉及多個方面，如兵地企業(yè)之間重要信息的交流溝通、經(jīng)濟利益共同體的建立和鞏固、相關(guān)政策的頒布與實施，這需要能夠統(tǒng)籌規(guī)劃全局的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，因此建立新疆地方與兵團融合發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機構(gòu)必不可少。在建立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，第一，制定統(tǒng)一的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，這是防止重復(fù)建設(shè)、資源浪費、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小等問題的根本方法。制定政策的同時還要對后續(xù)的工作進行監(jiān)督，不能光有空架子，沒有實質(zhì)內(nèi)容。第二，新疆地方與兵團之間以及二者在對外經(jīng)濟交往中應(yīng)當(dāng)搭建利益結(jié)合點，實現(xiàn)互利共贏，而不是相互掣肘。第三，對于兵地經(jīng)濟融合實踐成功的地區(qū)和企業(yè)應(yīng)當(dāng)給予更多的鼓勵政策，并且針對他們的實際情況，多加宣傳。

2.進一步推進兵團城鎮(zhèn)化建設(shè)。兵團目前已有新建市九個，城市建設(shè)是兵團按照現(xiàn)代法治政府模式對經(jīng)濟、社會進行治理的前提。沒有城鎮(zhèn)化建設(shè)，兵團的法治化進程難以推進，治理體系和治理能力的現(xiàn)代化無法真正實現(xiàn)。兵團城鎮(zhèn)化建設(shè)可以多與地方交流，借鑒地方關(guān)于城市設(shè)施建設(shè)、法治政府建設(shè)等方面的經(jīng)驗。

3.兵地反恐行政執(zhí)法機構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。新疆目前的反恐形勢依然嚴(yán)峻，《反恐怖主義法》第8條第3款明確規(guī)定：“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動配合機制，依靠、動員村民委員會、居民委員會、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織，共同開展反恐怖主義工作?！北鴪F作為“飛地”的形式，嵌入在新疆的各個地方，兵團與新疆地方面臨同樣的反恐態(tài)勢，而兵地之間關(guān)于反恐的信息共享是共同打擊“三股勢力”的關(guān)鍵。目前，維穩(wěn)工作仍然是地方和兵團的工作重點，兵團的民兵在反恐維穩(wěn)中起到了重要的作用，當(dāng)?shù)胤角闆r緊急需要兵團支援時，兵團民兵能夠快速集結(jié)，赴地方支援，這事實上就是一種協(xié)調(diào)配合。反恐執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)保證公平與效率的兼顧，要求行政組織精簡化、行政組織系統(tǒng)化以及行政組織合理化，這就涉及到新疆行政管理體制改革的問題。首先，應(yīng)當(dāng)在兵地之間建立權(quán)責(zé)一致的綜合執(zhí)法部門，這有助于統(tǒng)一指揮調(diào)度、實現(xiàn)信息共享、簡化反恐行政執(zhí)法程序、提高行政執(zhí)法效率。其次，兵地的公安機關(guān)、武警部門可以通過聯(lián)合演習(xí)、交流研討等方式，了解彼此的具體情況，開展各種形式的群防群治活動。最后，南疆是反恐維穩(wěn)的主戰(zhàn)場，尤其注意南疆地區(qū)執(zhí)法人員及領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)的提升，保證執(zhí)法的質(zhì)量和兵地反恐維穩(wěn)工作的配合。

4.通過制度推動文化交往交流交融。兵地文化交往交流交融有助于各民族的團結(jié)，封閉的文化容易產(chǎn)生極端的思想，只有開放、包容的文化氛圍才能夠使人民受到正確的價值導(dǎo)向的影響。促進兵地文化交往交流交融，要充分發(fā)揮兵團弘揚中華文化、傳播先進文化的優(yōu)勢，也要充分利用地方文化資源、人才等方面的有利條件實現(xiàn)兵團文化繁榮發(fā)展。

文化交流的形式有多種，可以通過共辦文藝演出、體育比賽的方式，讓地方與兵團的群眾共同加入；可以建立文化交流協(xié)會，把兵地各族群眾中具有相同文藝愛好的同志匯集在一起，交流心得、共同創(chuàng)作，例如舞蹈協(xié)會、書法協(xié)會、籃球協(xié)會等；還可以創(chuàng)辦以兵地文化為特色的旅游景區(qū)，尤其是少數(shù)民族的文化特色風(fēng)景區(qū)，通過文化產(chǎn)業(yè)既實現(xiàn)了兵地文化交流，也推動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在兵地文化的交融過程中，要注重將中華文化中精髓的內(nèi)容與少數(shù)民族的民族文化相結(jié)合，培養(yǎng)兵地各民族的國家認(rèn)同感和民族自豪感。