張金艷

(華東政法大學(xué) 研究生教育院，上海 200042)

一、引 言

廣州“租售同權(quán)”和無錫“租房落戶”以及北京共有產(chǎn)權(quán)住房等房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的出臺標(biāo)志著我國對房地產(chǎn)市場的調(diào)控進(jìn)入了一個新的長效機(jī)制階段，也是2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”房地產(chǎn)調(diào)控精神的最新體現(xiàn)，一時間引起廣泛熱議。自2016年9月二線城市短期內(nèi)房價(jià)快速上漲引起普遍關(guān)注，近期，中央一再收緊調(diào)控措施，各地陸續(xù)出臺最嚴(yán)的限購、限售、限貸措施，以穩(wěn)定房價(jià)、維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序。其實(shí)自2005年國家開始對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控*上個世紀(jì)末房改啟動市場，導(dǎo)致房價(jià)快速上漲，國家開始以抑制房地產(chǎn)市場過熱、穩(wěn)定房價(jià)為目的進(jìn)行調(diào)控。以來，期間經(jīng)歷了放松與收緊的不同調(diào)控措施，但卻導(dǎo)致同樣的調(diào)控結(jié)果，那就是房價(jià)的一再上漲。對于老百姓而言，房子這一關(guān)系民生的重要商品，儼然成了與自身財(cái)富密切相關(guān)的重要標(biāo)志，而政府的房地產(chǎn)調(diào)控政策無疑成了助推這一財(cái)富升值的重要推手，無論出臺什么樣的調(diào)控措施，一再飆升的房價(jià)無時不在燃起百姓購房、炒房的恐慌與熱情。這不僅說明政府調(diào)控的失效，更說明政府調(diào)控過程中信賴?yán)嬖瓌t的缺失，即百姓對政府調(diào)控的效果已經(jīng)不再相信，篤定房價(jià)會繼續(xù)上漲而不斷投資已是不爭的事實(shí)。近十年來，中國的房價(jià)收入比已上升數(shù)倍，一線城市甚至高達(dá)十幾倍以上，對于普通百姓而言，傾其所有購買房產(chǎn)已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，而對于高收入人群而言，房子已經(jīng)不再只具有居住這一單一功能，更多具有投資、融資功能，房地產(chǎn)市場更是捆綁了實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融。日益攀升的房價(jià)不僅將低收入人群排除在外，對于中等收入的剛需人群來講，房子依然是不小的壓力，很多人甚至淪為“房奴”，而對于一部分高收入人群而言，日益高漲的房價(jià)并不是其進(jìn)軍房地產(chǎn)的阻力，這部分人群隨著房價(jià)的持續(xù)推高財(cái)富快速升值。這種因房價(jià)因素導(dǎo)致的“窮者越窮、富者越富”的兩極分化日益突出。雖然政府一直在推出經(jīng)濟(jì)適用房和保障房來滿足中低收入者的基本居住條件，但是由于相關(guān)信息不對稱、公權(quán)力尋租以及政策落實(shí)不力等各種具體原因，有相當(dāng)一部分住房并沒有真正分配到貧困者手中。長此以往，必然導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步拉大，一部分人房屋過剩，一部分人卻難以實(shí)現(xiàn)居者有其屋的夢想，社會的公平、正義難以實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，其中協(xié)調(diào)發(fā)展要解決的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)問題；共享發(fā)展作為發(fā)展的最終歸宿，要求實(shí)現(xiàn)社會公平、正義，真正讓大眾享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)共建共享。如果房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展態(tài)勢繼續(xù)，將會導(dǎo)致中低收入群體很難真正享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的福利，民生領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)公平、正義的缺失必將與新發(fā)展理念背道而馳。中央調(diào)控房地產(chǎn)的決心一直是堅(jiān)定的，但是中央與地方關(guān)系的特殊性以及長期以來地方政府將房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)又使得調(diào)控一再失效。中國房地產(chǎn)市場的問題不僅僅是關(guān)系私有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題、社會問題，具有盤根錯節(jié)的復(fù)雜因素，本輪房地產(chǎn)調(diào)控措施能否真正實(shí)現(xiàn)房屋的居住功能，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，不僅關(guān)系到我國未來房地產(chǎn)市場的發(fā)展方向，更關(guān)系到涉及公平、正義的民生領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、共享發(fā)展。而要真正改變這種越調(diào)越高的怪象，必須直面與剖析產(chǎn)生問題的根源，方能找到解決之策。

二、現(xiàn)狀：調(diào)控及調(diào)控失靈怪象

(一)房地產(chǎn)市場調(diào)控之必要性

房地產(chǎn)市場是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成的重要市場之一，也是近年來支撐我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)。住房作為居民必要的、基礎(chǔ)的大宗消費(fèi)品，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定，其已超出普通商品的性質(zhì)。房地產(chǎn)市場與其他市場一樣，也會出現(xiàn)市場失靈，需要國家在必要時適度介入與干預(yù)。國家為保證房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，會通過法律、經(jīng)濟(jì)、政策等干預(yù)手段對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。干預(yù)的基礎(chǔ)與前提正是源于房地產(chǎn)市場失靈現(xiàn)象。具體而言，引起房地產(chǎn)市場失靈現(xiàn)象的主要原因有：

1.信息不對稱。信息不對稱是市場失靈的重要表現(xiàn)，也是國家對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的重要原因。由于相關(guān)市場主體對有關(guān)商品或服務(wù)信息掌握能力不同，就會表現(xiàn)為一方擁有信息超過另一方的信息不對稱的情況。這種信息不對稱在房地產(chǎn)市場領(lǐng)域表現(xiàn)得更為典型。首先，在政府、開發(fā)商與購房者之間，有關(guān)土地、房屋的相關(guān)信息更多由政府和開發(fā)商所掌握，消費(fèi)者很難真正接近比較準(zhǔn)確的信息，其判斷主要源于開發(fā)商單方面對房地產(chǎn)市場的相關(guān)宣傳、推廣，關(guān)于房屋的合理定價(jià)卻無從知曉，這種信息不對稱使購房者始終處于弱勢地位。近年來，房地產(chǎn)市場的火爆情形不能排除房企與政府聯(lián)手推升房價(jià)導(dǎo)致購房者盲從的因素。其次，政府與開發(fā)商之間也存在信息不對稱現(xiàn)象，開發(fā)商更接近市場，其為政府提供的相關(guān)信息可能會基于自身利益最大化考慮而偏離正常的市場狀態(tài)；當(dāng)然，關(guān)于由政府發(fā)展取向帶動的開發(fā)區(qū)域未來發(fā)展前景等相關(guān)信息而言，可能政府占據(jù)主動地位，也存在開發(fā)商對政府政策及發(fā)展偏好誤讀帶來風(fēng)險(xiǎn)的可能性。再次，開發(fā)商、購房者與相關(guān)中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等其他房地產(chǎn)市場參與主體亦存在信息不對稱現(xiàn)象。這些因素均會加劇房地產(chǎn)市場秩序混亂，導(dǎo)致市場失靈，從而使處于弱勢地位的市場主體利益受損。由此可見，國家必須進(jìn)行適度干預(yù)，從規(guī)范相關(guān)信息披露入手，進(jìn)一步預(yù)防或減少因信息不對稱導(dǎo)致的市場失靈問題。

2.競爭不完全。競爭不完全是市場失靈的又一重要表現(xiàn)，也是國家進(jìn)行干預(yù)的重要原因。市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展需要完全、充分的市場競爭，壟斷、不正當(dāng)競爭等市場競爭過程中出現(xiàn)的競爭異化現(xiàn)象必然導(dǎo)致市場競爭本身優(yōu)化資源配置、鼓勵創(chuàng)新等優(yōu)勢難以發(fā)揮，從而影響市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。房地產(chǎn)市場就是典型的不完全競爭市場，政府在房地產(chǎn)市場的雙重身份是導(dǎo)致該領(lǐng)域不完全競爭的重要原因。由于土地屬于國有，政府代表國家就壟斷了土地一級市場，充當(dāng)土地所有者、使用者、裁決者等多種角色，容易形成買方壟斷，進(jìn)而可能會壓低征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而政府在土地二級市場，又集土地管理者、出讓者與監(jiān)管者于一身，極易形成賣方壟斷，可能會抬高土地出讓價(jià)格，加上權(quán)力尋租及招拍掛制度的不健全，從而導(dǎo)致土地價(jià)格不合理升高，直接引起房價(jià)攀升。此外，由于房地產(chǎn)開發(fā)需要土地和大量資金，非一般企業(yè)所能從事，也從根本上決定了房地產(chǎn)開發(fā)不可能處于完全競爭的狀態(tài)。這種不完全競爭使得房地產(chǎn)市場難以形成有效的良性競爭，其中政府壟斷則是這種競爭失靈的主導(dǎo)因素。

3.房屋的準(zhǔn)公共物品屬性。房屋的準(zhǔn)公共物品屬性也是導(dǎo)致房地產(chǎn)市場容易產(chǎn)生市場失靈的因素之一。房屋不同于一般商品，屬于基礎(chǔ)性大宗耐用消費(fèi)品，房地產(chǎn)市場的房屋除了商品房具有市場性之外，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房則具有保障房的性質(zhì)，更多關(guān)乎社會公共利益。因其關(guān)系到百姓的居住權(quán)等基本民生問題，不完全屬于私人物品，而具有準(zhǔn)公共物品非競爭性、非排他性的屬性。這種因房屋種類差異化導(dǎo)致的商品房價(jià)格越來越高、保障房難以真正落實(shí)等市場發(fā)展不均衡現(xiàn)象，必將進(jìn)一步加劇房地產(chǎn)市場失靈，需要政府積極予以干預(yù)。

(二)房地產(chǎn)市場調(diào)控失靈——房價(jià)越調(diào)越高的怪圈

為進(jìn)一步糾正房地產(chǎn)市場失靈現(xiàn)象，保障住房市場的協(xié)調(diào)發(fā)展，近年來政府一直在采取措施積極干預(yù)，如通過對供給端、需求端、直接控制價(jià)格以及促進(jìn)信息對稱等方面進(jìn)行了規(guī)制或調(diào)控。[1]我國政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控源自上世紀(jì)90年代住房市場化改革以來房地產(chǎn)市場快速發(fā)展引起的房地產(chǎn)市場失靈，2003年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(簡稱“18號文”)，將房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，之后由于房價(jià)過快上漲引發(fā)了一系列社會問題，國務(wù)院開始加強(qiáng)市場調(diào)控。自此到2008年金融危機(jī)爆發(fā)的五年時間里，我國先后出臺加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控的相關(guān)政策就達(dá)40多項(xiàng)。2005年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定房屋價(jià)格的通知》標(biāo)志著我國房地產(chǎn)調(diào)控上升到政治高度*2005年，國務(wù)院以穩(wěn)定住房價(jià)格全面介入房地產(chǎn)市場，并提出保障房制度。僅當(dāng)年就出臺新、老兩個“國八條”。，2006、2007年調(diào)控進(jìn)一步升級且更具有操作性*2006年的“國六條”開啟了新一輪調(diào)控?zé)岢?。，以稅收、金融手段進(jìn)行調(diào)控。然而，2008年金融危機(jī)的爆發(fā)，迫使我國房地產(chǎn)市場調(diào)控在緊急救市的大環(huán)境下進(jìn)入了放松調(diào)控的階段，降準(zhǔn)、降息等寬松的金融調(diào)控政策及地方政府鼓勵住房消費(fèi)政策的推行，使得房地產(chǎn)市場迎來了新一輪暴漲。2009年12月以來，為進(jìn)一步抑制房價(jià)過快增長，政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控又開始加碼。*從“國四條”到被稱為史上最嚴(yán)厲的“國十條”，再到2011年的新“國八條”，從差別化房貸政策到限購令，從房產(chǎn)稅試點(diǎn)到住房信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，新一輪房產(chǎn)調(diào)控更加嚴(yán)格。2014年開始，全國房地產(chǎn)市場進(jìn)入?yún)^(qū)域分化階段，一線城市房價(jià)飛漲，二線以下城市則由于供過于求，下行壓力巨大，政府為消化現(xiàn)有庫存針對農(nóng)村戶口居民、本科畢業(yè)生等出臺了許多鼓勵購房的政策，也進(jìn)一步刺激了房地產(chǎn)交易。2016年以來，15個一線城市和部分熱點(diǎn)二線城市房價(jià)飛速上漲。之后各地陸續(xù)采取控制價(jià)格、限制交易及收緊信貸等緊急措施進(jìn)一步加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的調(diào)控。然而，緊鑼密鼓的調(diào)控措施似乎依然阻擋不了房地產(chǎn)市場的進(jìn)一步擴(kuò)張，房價(jià)越調(diào)越高，百姓期盼的調(diào)控措施下房價(jià)回調(diào)似乎只是一個遙不可及的夢。房地產(chǎn)交易在“上有政策，下有對策”*各地為應(yīng)對中央調(diào)控政策，紛紛出現(xiàn)為買房假離婚事件，而房產(chǎn)中介在其中扮演了重要角色，有的地方甚至出現(xiàn)單身中介人員為促成客戶買房多次與客戶假結(jié)婚事件。的畸形發(fā)展中一路高歌猛進(jìn)。2017年以來，有些地方政府甚至出臺了限購、限貸、限價(jià)、限售、限商五管齊下的調(diào)控措施，進(jìn)一步抑制房價(jià)的非理性增長。重慶、上海對房產(chǎn)稅的征收、北京“共有產(chǎn)權(quán)”的提出、廣州“租售同權(quán)”政策的出臺，是國家房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制的重要舉措，也是“房子是用來住的，不是用來炒的”精神的體現(xiàn)，必將對未來房地產(chǎn)市場發(fā)展帶來新的影響，該長效機(jī)制能否穩(wěn)定房價(jià)或引起房價(jià)回調(diào)，尚有待觀望。

三、困境：調(diào)控失靈之探源

要想探究近十年來我國房地產(chǎn)調(diào)控之所以出現(xiàn)越調(diào)越高這種政府干預(yù)失效的尷尬怪圈，必須深刻剖析其背后的政府角色之困、法律空洞之困等深層次問題。

(一)中央與地方關(guān)系之困

政府是我國房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施制定、執(zhí)行的當(dāng)然主體，近十年來的房地產(chǎn)市場發(fā)展變化皆因政府這只有形之手的宏觀調(diào)控，房地產(chǎn)市場發(fā)展與政府政策緊密相關(guān)。然而，與中央政府作為宏觀調(diào)控政策的制定者不同，地方政府卻是政策的具體執(zhí)行者。調(diào)控失效很大原因在于中央與地方在房地產(chǎn)市場發(fā)展中的角色定位不同，中央政府基于穩(wěn)定房價(jià)、房地產(chǎn)市場協(xié)調(diào)、健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的考慮，一直將此目標(biāo)基礎(chǔ)上的調(diào)控措施上升到政治高度，并建立政府責(zé)任制。然而作為房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的執(zhí)行者，地方政府卻與中央政府的調(diào)控目標(biāo)相左。換言之，地方政府不僅不希望房地產(chǎn)市場受到嚴(yán)格控制，更不愿意看到因房價(jià)回落失去其支柱產(chǎn)業(yè)功能。這種政策制定者與執(zhí)行者之間的矛盾與博弈其實(shí)源于背后中央與地方的關(guān)系之困。主要表現(xiàn)在分稅制下中央和地方因財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不對等導(dǎo)致地方政府為增加財(cái)政收入與中央之間的博弈，這不僅是引起房地產(chǎn)市場調(diào)控失靈的起點(diǎn)，更是導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的制度基礎(chǔ)。[2]無論是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的反復(fù)收權(quán)與放權(quán)，還是改革開放以來圍繞財(cái)稅體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革兩條線進(jìn)行的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系調(diào)整，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分都是建國以來中央與地方關(guān)系演進(jìn)過程中的核心問題。經(jīng)過多年改革與調(diào)整，中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分上仍然剪不斷理還亂，非常復(fù)雜。1993年的分稅制改革使中央與地方之間的財(cái)權(quán)關(guān)系由之前的財(cái)政包干制轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦姆侄愔?，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政府的集權(quán)，地方政府財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重迅速下降。而中央與地方之間事權(quán)的劃分看似清晰，但由于并沒有與分稅制相結(jié)合解決雙方利益合理分配問題，導(dǎo)致中央與地方之間事權(quán)的劃分并不清晰。分稅制改革后地方政府在稅、費(fèi)增加難度較大的情況下，財(cái)政缺口的加大與事權(quán)劃分的不清，使得地方政府具有支持房地產(chǎn)市場發(fā)展的內(nèi)在沖動，土地出讓帶來的暴利誘惑及房地產(chǎn)審批領(lǐng)域?qū)ぷ鈳淼睦娑际沟谜@一特殊“經(jīng)濟(jì)人”主體基于自身部門利益追求而瞄準(zhǔn)房地產(chǎn)市場，大搞土地財(cái)政。土地財(cái)政不僅可以增加地方財(cái)政收入，而且可以在短期內(nèi)樹立政績，符合歷任政府短期內(nèi)對最有效政績的追求。此外，土地財(cái)政不僅能拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，更能帶來可觀的相關(guān)稅收收入。在房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府支柱性產(chǎn)業(yè)之后，更進(jìn)一步與地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融緊緊捆綁在一起，其健康發(fā)展直接關(guān)系到整個實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)的發(fā)展，一旦市場泡沫破裂，將會造成嚴(yán)重的社會成本。無論是出于財(cái)政壓力，還是基于投資沖動，從地方政府角度來看，中央日益收緊的調(diào)控政策都可能會與其利益偏好沖突。所以就會出現(xiàn)地方政府陽奉陰違甚至無視中央調(diào)控政策的現(xiàn)象，加上中央與地方之間問責(zé)機(jī)制的缺失及調(diào)控法律制度的缺乏，更使得調(diào)控效果大打折扣。

(二)地方政府房地產(chǎn)調(diào)控角色沖突之困

地方政府在房地產(chǎn)市場調(diào)控中具有多重角色，這也是導(dǎo)致調(diào)控失靈的重要原因。前文提及，地方政府不僅是土地所有者壟斷兩級土地市場，更是土地市場監(jiān)管者而行使監(jiān)管職能，這也是房地產(chǎn)市場失靈的主要原因和政府進(jìn)行規(guī)制與調(diào)控的起點(diǎn)。在房地產(chǎn)市場調(diào)控領(lǐng)域，政府同樣是多重角色，這也是引起調(diào)控失效的根源。因?yàn)榈胤秸仁钦螌?shí)體，又是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，既是房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的執(zhí)行者，其本身又是被調(diào)控的對象。兩種角色背后的利益沖突使得地方政府在調(diào)控過程中充滿糾結(jié)與矛盾。一方面，作為政治實(shí)體的政府，處于其代表社會公共利益的角色，負(fù)有監(jiān)管、調(diào)控以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場發(fā)展的職責(zé)；另一方面，作為房地產(chǎn)市場參與者與地方政府財(cái)政收入保障者，其又希望土地財(cái)政始終紅火，以房地產(chǎn)市場發(fā)展拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)兩者沖突時，地方政府出于部門或集團(tuán)利益考慮，一般會選擇后一種角色，而當(dāng)政府部門工作人員本身就是微觀房地產(chǎn)市場具體參與主體之一時，對調(diào)控的態(tài)度就非常明顯了。這種中央與地方之間關(guān)系的復(fù)雜性導(dǎo)致的長期博弈，就決定了國家進(jìn)行積極干預(yù)的過程中，又會因以上困境導(dǎo)致政策失效。房地產(chǎn)市場調(diào)控進(jìn)入房價(jià)越調(diào)越高、市場秩序越來越混亂的怪圈就在所難免了。

(三)法律制度缺失之困

我國房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策失靈除了以上中央與地方關(guān)系之困以外，相關(guān)法律制度的缺失亦是不可忽視的重要因素。雖然房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控本身的靈活性需要政府相機(jī)抉擇，但是并不意味著不需要穩(wěn)定的法律制度予以規(guī)范與約束。在我國房地產(chǎn)近十年來的調(diào)控中，政策手段始終唱主角，我們感受到的也是一波又一波國家宏觀調(diào)控政策的出臺，似乎難覓法律的蹤影。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在依法治國的今天，包括宏觀調(diào)控在內(nèi)的國家干預(yù)必須依法進(jìn)行，只有在法律框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)調(diào)控主體、程序、職權(quán)、職責(zé)等內(nèi)容法定化，才能讓被調(diào)控主體擁有合理的心理預(yù)期和信賴感。調(diào)控政策雖然靈活，但由于太過隨意與多變，讓人難以捉摸，相應(yīng)信賴?yán)鎿p失又難以彌補(bǔ)。*如在限購、限售、限貸政策下，銀行等金融機(jī)構(gòu)隨意上浮貸款利率，對之前簽約時約定的利率水平隨意上浮，客戶往往處于弱勢地位被迫接受，該部分損失難以彌補(bǔ)。房地產(chǎn)市場具體宏觀調(diào)控法律制度的空洞化必然影響政府公信力和調(diào)控長效性。政府宏觀調(diào)控的主要手段有經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段，三者聯(lián)系密切，雖不能要求所有經(jīng)濟(jì)手段和行政手段都以法律形式體現(xiàn)，但是缺乏法律保障的行政手段和經(jīng)濟(jì)手段卻是軟弱無力的。[3]經(jīng)濟(jì)法作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，一直將法定干預(yù)、適度干預(yù)作為其基本原則，無論是對微觀經(jīng)濟(jì)的市場規(guī)制，還是對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，都要依法進(jìn)行。干預(yù)法定包括主體法定、職權(quán)職責(zé)法定、程序法定、法律責(zé)任法定等內(nèi)容。這些均需要經(jīng)濟(jì)法從基本法層面予以明確規(guī)定。遺憾的是，作為市場經(jīng)濟(jì)法律體系重要組成部分的經(jīng)濟(jì)法尚沒有基本法出臺，作為其兩大分支的市場規(guī)制法與宏觀調(diào)控法均缺乏基本法。

近年來，我國雖然制定了大量宏觀調(diào)控法律、法規(guī)，但是宏觀調(diào)控法律體系并不健全，不僅《計(jì)劃法》等重要單行法沒有出臺，更沒有宏觀調(diào)控基本法。近年來醞釀制定宏觀調(diào)控基本法的呼聲一直都有，但是卻始終處于呼吁階段。宏觀調(diào)控基本法在整個宏觀調(diào)控法律體系中處于統(tǒng)率地位，不僅是宏觀調(diào)控單行法的立法依據(jù)，更是其立法指導(dǎo)。宏觀調(diào)控基本法的制定不僅可以提供宏觀調(diào)控領(lǐng)域立法、執(zhí)法和司法的法律依據(jù)，更有利于避免其他單行法之間的沖突、重疊和脫節(jié)現(xiàn)象，同時能彌補(bǔ)相關(guān)立法空白，起到兜底規(guī)范作用。宏觀調(diào)控基本法缺失下，房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控主要依賴政策，缺乏法律手段與依據(jù)，就不難理解了。同時，由于缺乏相應(yīng)法律規(guī)范與約束，調(diào)控政策更加靈活、隨意，缺乏對調(diào)控失效后相關(guān)利益損失的彌補(bǔ)，更沒有嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。對于地方政府變通規(guī)避調(diào)控政策亦缺乏相應(yīng)的追究機(jī)制，這也是調(diào)控失靈的重要根源，這種缺乏法律穩(wěn)定性、強(qiáng)制性規(guī)范與引導(dǎo)的調(diào)控機(jī)制，必將帶有濃厚的“摸著石頭過河”的色彩，政策靈活調(diào)控下相關(guān)主體尤其是弱勢群體的信賴?yán)姹Ｗo(hù)被大大弱化，這種不確定性與缺乏法律約束性必將導(dǎo)致房地產(chǎn)市場秩序的混亂，信息屏障下，盲從與恐慌不可避免。

不僅缺失基本法，在財(cái)稅、金融等具體法律制度領(lǐng)域，仍然存在調(diào)控法律空洞化的風(fēng)險(xiǎn)。在歷次中央對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控中，財(cái)政、稅收、金融都扮演了不可或缺的重要角色，但幾乎都是政策性規(guī)范，法律數(shù)量和質(zhì)量堪憂。稅收作為房地產(chǎn)調(diào)控的重要手段，大部分稅種存在法律依據(jù)缺失的問題，有違稅收法定主義。*目前相關(guān)稅種有11種，但僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅兩種稅具有法律依據(jù)，其余的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等9個稅種是依國務(wù)院行政法規(guī)形式規(guī)定。信貸調(diào)控手段也大多由中國人民銀行、住建部、國土資源部等制定的規(guī)范為主，缺乏相應(yīng)法律甚至行政法規(guī)基礎(chǔ)。土地供給端的調(diào)控政策依然存在法律依據(jù)缺失的現(xiàn)象。這種法律、法律性政策大大少于政策、非法律性政策，人大立法大大少于政府規(guī)范，調(diào)控法律質(zhì)量堪憂的調(diào)控法律空洞化[4]現(xiàn)象，使中國的房地產(chǎn)市場調(diào)控具有嚴(yán)重的政策依賴性；百姓的心理預(yù)期往往與政府政策緊密相連，法律淪為無人關(guān)注的配角，這顯然不符合法治中國的要求。

(四)政府與市場關(guān)系錯位之困

作為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心，政府與市場的關(guān)系歷來是理論與實(shí)務(wù)界論戰(zhàn)的焦點(diǎn)。從西方到東方，從哈耶克與凱恩斯*20世紀(jì)30年代，哈耶克和凱恩斯之間圍繞“政府應(yīng)該如何應(yīng)對1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)”的主題，展開了一場“世紀(jì)之辯”，在30年代到70年代的絕大多數(shù)時間里，凱恩斯主張的宏觀經(jīng)濟(jì)方法和國家干預(yù)主義一直占上風(fēng)，80年代以來，哈耶克的古典自由主義立場和市場自由主義思想則又開始對西方資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。，到張維迎與林毅夫*2016年11月9日，備受關(guān)注的學(xué)者“論戰(zhàn)”——林毅夫和張維迎關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的辯論在北京大學(xué)朗潤園激情上演。雙方圍繞“經(jīng)濟(jì)發(fā)展要不要產(chǎn)業(yè)政策”的話題展開了近三個小時的激辯，林毅夫主張“經(jīng)濟(jì)發(fā)展有產(chǎn)業(yè)政策才能成功”，而張維迎則認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)政策不過是穿著馬甲的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。二者辯論的焦點(diǎn)其實(shí)是政府與市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。林毅夫信奉新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，主張既要有充分競爭的有效市場，又需要有為政府。張維迎信奉米塞斯哈耶克范式，屬于古典自由主義者，他更看重發(fā)揮企業(yè)家的作用。產(chǎn)業(yè)政策是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要方面，要不要產(chǎn)業(yè)政策其實(shí)就是要不要國家干預(yù)。，經(jīng)濟(jì)學(xué)界圍繞二者在發(fā)揮作用的邊界上爭論不休，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界亦圍繞政府與市場的邊界，不斷探索與厘清政府與市場在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的功能定位與政府干預(yù)的職權(quán)邊界。政府的多重角色及其在房地產(chǎn)市場中的主導(dǎo)地位決定了中國房地產(chǎn)市場調(diào)控具有濃厚的政府主導(dǎo)色彩，這種現(xiàn)象的形成其實(shí)還源于市場經(jīng)濟(jì)體制下政府與市場關(guān)系的錯位。黨的十八屆三中全會明確提出讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時適當(dāng)發(fā)揮政府的作用，其實(shí)就是“市場決”而非“政府決”，做有限政府、有為政府是新時期對政府干預(yù)的基本要求。房地產(chǎn)市場雖然具有不同于一般商品市場的特殊性，但是其中占主體部分的商品房領(lǐng)域卻絕對是具有市場性的，屬于市場的應(yīng)該交給市場自發(fā)配置和調(diào)節(jié)，充分尊重市場機(jī)制與市場規(guī)律。政府有形之手只需在市場失靈時適時出擊，否則，手伸得過長就會引發(fā)政府干預(yù)過度或失效。雖然多年來圍繞簡政放權(quán)的改革已經(jīng)還給市場較多自主權(quán)，但是在我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步形成與發(fā)展中，政府卻始終對市場具有特殊的“父愛關(guān)懷”情結(jié)，喜歡對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展施加“援助之手”，或者說將市場視為自己手中的重要資源予以控制，這種對市場本身的不信任與不尊重就是近年來政府過多干預(yù)房地產(chǎn)市場的主要內(nèi)因。這種過多干預(yù)導(dǎo)致的政府失效無疑比市場失靈本身的后果更為嚴(yán)重，在越調(diào)越高的怪圈中，政府尤其是地方始終扮演了主導(dǎo)角色。

四、出路：制度創(chuàng)新與完善是關(guān)鍵

房地產(chǎn)市場調(diào)控作為中央政府宏觀調(diào)控的重要領(lǐng)域，不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定和民生福祉，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，馬虎不得。在充分尊重市場的前提下，力求保持市場穩(wěn)定依然是其重要任務(wù)。導(dǎo)致今天房地產(chǎn)市場發(fā)展畸形的因素十分復(fù)雜，既有歷史與制度因素，更有當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期市場發(fā)育程度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式之因，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)，房地產(chǎn)市場領(lǐng)域的創(chuàng)新與改革也必將伴隨陣痛。必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)困境探索未來平穩(wěn)發(fā)展之路，不能急躁，更不宜冒進(jìn)。限于篇幅及問題之復(fù)雜性，本文僅結(jié)合文中提出的若干困境，探尋相應(yīng)的解決路徑?？v觀引起目前房地產(chǎn)市場調(diào)控失靈的諸多困境及深層次根源，無論是中央與地方關(guān)系的理順、政府與市場關(guān)系的歸位、政府在宏觀調(diào)控中的角色沖突，還是宏觀調(diào)控法律制度的缺失等，問題的解決終歸需要回歸到制度改革、創(chuàng)新與完善，唯有改革，才能發(fā)展，唯有制度保障，才能保持穩(wěn)定，這不僅是創(chuàng)新發(fā)展理念的要求，更是其應(yīng)有之義。

(一)中央與地方關(guān)系下的財(cái)稅體制改革

科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)長治久安的制度保障*參見黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。，也意味著財(cái)稅法居于“國家治理”的重要地位，雖然宏觀調(diào)控只是作為財(cái)稅法在組織公共財(cái)產(chǎn)收入、分配公共財(cái)產(chǎn)的主要功能之外的補(bǔ)充功能[5]，但財(cái)稅法卻一直是政府宏觀調(diào)控中的重要法律依據(jù)與手段之一。要改變目前房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中的失靈現(xiàn)象，改變地方政府對土地財(cái)政的過度依賴，財(cái)稅體制改革是不可回避的重要環(huán)節(jié)。目前分稅制下中央與地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分上的不均衡是地方政府將房地產(chǎn)市場作為經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)并極盡發(fā)展大搞土地財(cái)政的主要內(nèi)因，在追求自身財(cái)政收入增加的利益驅(qū)動下，與土地相關(guān)的財(cái)政收入就被作為地方政府迅速獲得財(cái)政收入的主要模式。在地方政府預(yù)算支出更多偏向生產(chǎn)性投資而非民生支出時，土地財(cái)政深入發(fā)展，已經(jīng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融緊緊捆綁在一起，一旦房地產(chǎn)市場崩盤，將會造成不可估量的社會后果，這也是地方政府不希望房價(jià)下調(diào)的主要原因。但是，長此以往無異于飲鴆止渴。房地產(chǎn)市場泡沫終會破裂，是回歸房子本身的居住功能的時候了。但是這注定需要一個過程，需要通過制度變革與創(chuàng)新，逐漸消化與減輕土地財(cái)政帶來的弊端。目前分稅制體制下，不可否認(rèn)，地方政府大搞土地財(cái)政表面上是基于地方財(cái)政壓力的無奈之舉，實(shí)則源于短期政績觀驅(qū)動下的投資沖動。因此，要改變這種現(xiàn)象，就必須改革與完善現(xiàn)有的財(cái)政法律制度。首先需要對地方政府土地出讓金預(yù)算進(jìn)行規(guī)范管理，強(qiáng)制其用于民生支出的比例，限制政府在房地產(chǎn)市場的投機(jī)沖動；其次需要逐步調(diào)整中央與地方的事權(quán)分配，將一些事關(guān)全局的民生支出上收中央，進(jìn)一步減輕地方政府的財(cái)政壓力。稅收法律制度的創(chuàng)新是財(cái)稅體制改革中的另一重要環(huán)節(jié)。近年來房地產(chǎn)調(diào)控中出現(xiàn)的尷尬與失靈，與房地產(chǎn)領(lǐng)域稅收體制現(xiàn)狀密切相關(guān)。備受爭議的房產(chǎn)稅首先在重慶、上海開征，標(biāo)志著政府進(jìn)行房地產(chǎn)長效調(diào)控機(jī)制的開啟，也是稅收領(lǐng)域的制度創(chuàng)新與改革。由于房產(chǎn)稅涉及不同主體的利益訴求，作為新生事物，從一推出就充滿爭議和阻力，尤其是來自于潛在開征對象的阻力。但是從長遠(yuǎn)來看，房產(chǎn)稅的開征卻是必然趨勢。無論是基于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，還是我國稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和分稅財(cái)政體制的貫徹落實(shí)，房產(chǎn)稅的開征都具有必要性。但是，一定要遵守稅收法定主義原則，堅(jiān)持立法先行，然后根據(jù)目前房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀及公眾心理承受力有序穩(wěn)妥推進(jìn)，避免引起更大的矛盾沖突和社會問題，同時還要把稅、費(fèi)、地租和不動產(chǎn)整個制度框架進(jìn)行通盤考慮。[6]全國不動產(chǎn)登記已于2014年啟動，隨著相關(guān)信息的不斷收集完善，房產(chǎn)稅全面落地的基礎(chǔ)已經(jīng)具備。財(cái)稅體制改革需要財(cái)稅法律制度的完善，更應(yīng)回歸財(cái)稅法公共財(cái)產(chǎn)法的本來屬性，通過其自身制度的完善發(fā)揮其分配公共財(cái)產(chǎn)的主要功能，這無疑就會從一定程度上解決中央與地方在現(xiàn)行分稅制框架下的財(cái)權(quán)與事權(quán)沖突。

此外，要解決地方政府對土地財(cái)政的依賴，還需要在官員政績考核制度改革方面，尋找出路。目前中央對地方政府政績考核的直觀標(biāo)準(zhǔn)還是地方GDP的增速，對民生、生態(tài)環(huán)境等考核指標(biāo)較弱，這也是地方大搞土地財(cái)政的主要動力。很多地方政府的GDP在房地產(chǎn)開發(fā)、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中迅速提升，是可以向中央邀功的看得見的政績，這也是歷任地方政府官員塑造政績的重要窗口。房價(jià)下跌，自然意味著GDP的下降，這是地方政府最不愿意面對的。如果改變這種政績考核標(biāo)準(zhǔn)，以民生改善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良等周期長的指標(biāo)進(jìn)行考核，也會抑制房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展。這就需要通過法律手段嚴(yán)格進(jìn)行規(guī)范與限制，真正抑制地方政府土地財(cái)政的偏好。近年來地方政府土地財(cái)政愈演愈烈，深入地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融，弊端正逐步顯現(xiàn)。短期內(nèi)改變現(xiàn)狀壓力較大，不可避免會帶來陣痛，影響所有關(guān)涉其中的相關(guān)主體的利益。需要漸進(jìn)，不可冒進(jìn)。但是如何進(jìn)行相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，的確面臨很大考驗(yàn)。房地產(chǎn)市場事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與百姓民生，去土地財(cái)政非一日之功，在進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新時，必須立足于對地方土地財(cái)政內(nèi)因深刻挖掘和現(xiàn)狀問題充分調(diào)研基礎(chǔ)上，堅(jiān)持社會公共利益和信賴?yán)嬖瓌t，以穩(wěn)定房價(jià)為直接目標(biāo)，以房地產(chǎn)市場健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為最終宗旨，脫離實(shí)際的改革將注定失效，在實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)功能的同時，保障其社會功能，才是未來房地產(chǎn)體系調(diào)整的穩(wěn)妥選擇。

(二)宏觀調(diào)控法律制度的完善

宏觀調(diào)控基本法的缺失使得政府宏觀調(diào)控過度依賴政策，這種調(diào)控手段雖然必要，但是仍然要在法律框架內(nèi)進(jìn)行。宏觀調(diào)控法律制度缺失是政府調(diào)控失靈的重要原因，只有從宏觀調(diào)控法律制度層面進(jìn)行設(shè)計(jì)與完善，才能真正實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)體制下的依法調(diào)控。當(dāng)房地產(chǎn)市場調(diào)控在法律框架下展開，當(dāng)法律手段多于政策手段、逐步改變政策調(diào)控的路徑依賴，才是未來中國房地產(chǎn)市場調(diào)控該有的樣子。當(dāng)然，前提是先要有法可依。

在依法治國的今天，包括宏觀調(diào)控權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力必須在制度的規(guī)制下，必須建立政府的權(quán)力清單與責(zé)任清單，對其規(guī)制與干預(yù)行為進(jìn)行約束與規(guī)范。在房地產(chǎn)調(diào)控領(lǐng)域，首先就需要通過宏觀調(diào)控基本法對調(diào)控主體、調(diào)控程序、調(diào)控職權(quán)、職責(zé)及調(diào)控法律責(zé)任予以明確規(guī)定。尤其是宏觀調(diào)控法律主體的法律責(zé)任，不僅要明確規(guī)定調(diào)控對象違反宏觀調(diào)控法的法律責(zé)任，更應(yīng)該規(guī)定調(diào)控主體調(diào)控失效時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，即建立對調(diào)控主體的問責(zé)機(jī)制。目前無論市場監(jiān)管領(lǐng)域還是宏觀調(diào)控領(lǐng)域，問責(zé)機(jī)制的缺失是一個普遍現(xiàn)象，似乎政府干預(yù)失效不需要追責(zé)，也無從追責(zé)。立法相關(guān)規(guī)定要么責(zé)任較輕，要么規(guī)定模糊或空白。這種針對政府及相關(guān)部門法律責(zé)任的缺失或弱化不僅使調(diào)控失靈后的責(zé)任無法追究，更助長了作為調(diào)控對象的地方政府與中央調(diào)控政策的調(diào)控博弈甚至對抗。對于受靈活多變調(diào)控政策影響的處于弱勢群體的廣大百姓而言，在信息嚴(yán)重不對稱情況下，每次調(diào)控政策的出臺都會使一部分利益相關(guān)群體的信賴?yán)媸軗p，若調(diào)控不當(dāng)或失效，這部分群體超出合理預(yù)期的變化帶來的利益損失如何補(bǔ)償，法律缺乏明確的規(guī)定。與房地產(chǎn)交易相關(guān)的契約中，政府調(diào)控政策變動一般被作為開發(fā)商或房屋轉(zhuǎn)讓者的交易解除的免責(zé)條款，似乎不夠公平。政府調(diào)控引起的房價(jià)上升最終由購房者承擔(dān)，限購或限售、限貸等調(diào)控政策引起的購房者信賴?yán)鎿p失則找不到補(bǔ)償?shù)耐緩?。政府?yīng)該在改革與調(diào)控中尊崇契約精神，要充分意識到政令朝令夕改對社會資源的浪費(fèi)及對相關(guān)主體行為預(yù)期的影響，不能讓市場在無所適從中造成更大的浪費(fèi)與破壞。[7]當(dāng)然這種宏觀調(diào)控中的信賴保護(hù)是有限度的，并不保護(hù)所有受調(diào)控主體因政策變動造成的損失或不利影響。[8]宏觀調(diào)控基本法應(yīng)該對此作出原則性規(guī)定，以規(guī)范、指導(dǎo)房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，保護(hù)相關(guān)主體的合法利益。盡管經(jīng)過學(xué)界多年呼吁，但是無論是源于宏觀調(diào)控中政策靈活性迎合政府相機(jī)抉擇的必要性考慮，還是宏觀調(diào)控基本法立法時機(jī)問題，目前宏觀調(diào)控基本法并沒有被提上日程。其實(shí)關(guān)于宏觀調(diào)控中政策調(diào)整與法律調(diào)整之間的關(guān)系，國外一直有不同的觀點(diǎn)與認(rèn)識，雖然基本傾向于宏觀調(diào)控政策化，主要理由是宏觀調(diào)控具有不確定性，即使主張宏觀調(diào)控法治化，也不認(rèn)為可以通過具體法律直接規(guī)范宏觀調(diào)控行為，而只是基于對宏觀調(diào)控法律責(zé)任和司法救濟(jì)的強(qiáng)調(diào)。[9]該認(rèn)識貌似混淆了宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)效果波動本身與宏觀調(diào)控關(guān)系的可抽象性與確定性，但不能將其理解為西方國家否定宏觀調(diào)控的法律化。隨著我國房地產(chǎn)市場調(diào)控推進(jìn)過程中的法律空洞化的日益突出，是時候考慮基本法制定問題了。基本法層面法律制度缺失之外，金融領(lǐng)域的具體宏觀調(diào)控法律制度亦存在缺失。作為緊密配合政府房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的重要調(diào)控手段，我國以信貸調(diào)整為主要手段的金融調(diào)控，卻一直存在立法層次低、相關(guān)制度缺乏及與財(cái)政法律制度配合不夠的弊端。金融調(diào)控隨意性很大，相關(guān)主體尤其是購房者的利益難以得到維護(hù)。必須進(jìn)一步完善金融法律制度，提高立法位階，增強(qiáng)立法透明度，同時加強(qiáng)金融調(diào)控與財(cái)政調(diào)控及保障房政策的結(jié)合等。

(三)政府與市場關(guān)系的合理回歸

我國房地產(chǎn)市場發(fā)展及調(diào)控過程中的失靈，以及政府活躍于房地產(chǎn)市場發(fā)展與調(diào)控之中的更深層次原因其實(shí)在于政府與市場之間關(guān)系的錯位與越位。政府與市場的關(guān)系厘清一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)界研究和討論的重要問題，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段讓有形之手與無形之手更好地銜接與配合，始終關(guān)系著經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。新常態(tài)下中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入“市場決”階段，政府宏觀調(diào)控行為一定要尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在尊重市場的前提下，在保障房、剛需房供給方面彌補(bǔ)房地產(chǎn)市場失靈，改變過去在該領(lǐng)域的長期缺位問題。對于市場自身能解決的問題，就要交給市場解決。如改善房等中、高端商品房的價(jià)格應(yīng)該交由市場供求決定，政府不應(yīng)過多干預(yù)。近些年房價(jià)的不合理高漲和泡沫現(xiàn)象，更多由于政府的不合理干預(yù)所致，在土地財(cái)政的內(nèi)在刺激下，由政府與開發(fā)商聯(lián)手制造了超高房價(jià)。在中央穩(wěn)定房價(jià)的宏觀調(diào)控壓力下，限購、限貸、限售等應(yīng)急調(diào)控措施又會引起調(diào)控政策長效機(jī)制發(fā)揮作用前和臨時政策風(fēng)頭過后的房價(jià)報(bào)復(fù)性反彈。這種政府人為干預(yù)其實(shí)扭曲了市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，其一刀切的調(diào)控措施有違公平。政府要做有限政府和有為政府，就應(yīng)該有所為有所不為，在保障房供應(yīng)方面有所作為，商品房市場領(lǐng)域，政府不應(yīng)干預(yù)過多，應(yīng)讓市場在其無形之手指揮下讓房價(jià)回歸至合理的水平。要勇于和舍得切斷與以往房地產(chǎn)市場壟斷相關(guān)的利益鏈，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，真正用好手中的權(quán)力。

五、小 結(jié)

房地產(chǎn)市場調(diào)控是一個非常復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題，其背后的深層次矛盾決定了該問題的解決已經(jīng)超越了一般公共政策失效問題，不僅需要正視與解決中央與地方關(guān)系下土地財(cái)政依賴的根源與癥結(jié)，更需要宏觀調(diào)控及相關(guān)法律制度的完善、財(cái)稅體制的改革與創(chuàng)新、新常態(tài)下政府與市場關(guān)系的理性回歸、兼顧中國法律文化傳統(tǒng)與百姓對房地產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)情結(jié)，房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制的建設(shè)無疑是解決問題的最佳出路，中國房地產(chǎn)市場近年來的畸形發(fā)展可謂中國市場經(jīng)濟(jì)體制形成過程中因不成熟、不完善付出的必要代價(jià)，改革亦必然伴隨陣痛，相信道路雖然漫長，但終會走向正軌。

[1]凌維慈.規(guī)制抑或調(diào)控：我國房地產(chǎn)市場的國家干預(yù)[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2017,(1).

[2]楊柏國.溯源房地產(chǎn)調(diào)控失靈——以中央與地方關(guān)系為視角[J].南方金融，2010,(3).

[3]楊紫烜.論完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制與加強(qiáng)宏觀調(diào)控法制建設(shè)[J].江漢論壇，2014，(4).

[4]盧亮.房地產(chǎn)市場調(diào)控的法律空洞化研究[J].學(xué)術(shù)探索,2016,(10).

[5]陳少英.財(cái)稅法的法律屬性——以財(cái)稅法調(diào)控功能的演進(jìn)為視角[J].法學(xué)，2016，(7).

[6]賈康.從治標(biāo)到治本：房地產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控與房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新[J].北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2017，(2).

[7]盧亮.房地產(chǎn)市場調(diào)控的法律空洞化研究[J].學(xué)術(shù)探索,2016,(10).

[8]王新紅.論宏觀調(diào)控法之信賴保護(hù)原則[J].南京社會科學(xué)，2016，(9).

[9]徐瀾波.宏觀調(diào)控的政策調(diào)整與法律調(diào)整之辯[J].法學(xué)，2010，(11).