張 鈺 枝

（1.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福州 350002；2.農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心，福州 350002）

一、基層黨建在貧困治理中的作用和意義

（一）落實(shí)主體責(zé)任，凝聚脫貧力量

黨中央為助推精準(zhǔn)扶貧，建立黨建扶貧的責(zé)任體系，全面加強(qiáng)主體責(zé)任的落實(shí)，形成了以“黨委主責(zé)、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會(huì)主扶”為中心的黨建扶貧大格局[1]。

對(duì)于扶貧各個(gè)主體之間的關(guān)系，各級(jí)黨委強(qiáng)調(diào)履行主體責(zé)任，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成扶貧合力，“集中力量辦頭等大事。”總攬全局、統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)調(diào)各方面解決重要問(wèn)題。各級(jí)政府發(fā)揮主抓作用，統(tǒng)籌各方面資源并做出決策，使人、財(cái)、物等資源得到更加充分的利用，從而促進(jìn)黨建脫貧。各級(jí)干部發(fā)揮主幫責(zé)任，調(diào)動(dòng)自身政治資源和社會(huì)資源，自覺(jué)承擔(dān)起扶貧的重任，處理好與貧困戶之間的幫扶關(guān)系，帶動(dòng)脫貧?；A(chǔ)組織發(fā)揮主推的作用，全面了解扶貧攻堅(jiān)作業(yè)，建設(shè)服務(wù)型黨組織，扎實(shí)開(kāi)展扶貧工作，為農(nóng)村的發(fā)展提供有力的條件。社會(huì)力量發(fā)揮主扶的作用，“定點(diǎn)幫扶”和“對(duì)口支援”上下聯(lián)動(dòng)，動(dòng)員全社會(huì)積極參與扶貧事業(yè)，凝聚全社會(huì)的力量投入到扶貧、脫貧事業(yè)之中。

在這樣一個(gè)黨建扶貧大格局之中，基層黨組織發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，一方面要承接著上級(jí)關(guān)于扶貧的方針政策，另一方面要向下直接聯(lián)系著村民和貧困群眾。一個(gè)團(tuán)結(jié)有力的團(tuán)支部能夠激發(fā)黨的組織和政治優(yōu)勢(shì)，凝聚各方面的力量，把農(nóng)村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮到脫貧攻堅(jiān)工作中來(lái)，提升組織的職能，提高地區(qū)打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的凝聚力和戰(zhàn)斗力，帶領(lǐng)村民和貧困群眾擺脫貧困、走向小康。如果一個(gè)黨支部軟弱渙散、職能缺乏，必將影響著農(nóng)村的生產(chǎn)與發(fā)展，造成貧困。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“幫錢幫物，不如幫助建個(gè)好支部”，這是扶貧工作的根本[2]。

（二）夯實(shí)組織基礎(chǔ)，激發(fā)脫貧動(dòng)力

早在《擺脫貧困》一書中，時(shí)任寧德地委書記的習(xí)近平同志就深刻論述道：“實(shí)踐證明，農(nóng)村改革越深化，黨組織的核心地位越要強(qiáng)化；脫貧越深入，農(nóng)村第一線黨組織的力量越要增強(qiáng)?！盵3]基層黨組織是我黨的執(zhí)政根基，農(nóng)村基層黨組織是精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村落地生根的關(guān)鍵，“農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看支部?！睘榇?，各基層黨組織把精準(zhǔn)扶貧工作作為當(dāng)前工作的重中之重，優(yōu)化黨組織的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，整頓力量薄弱、渙散的基層黨組織，帶領(lǐng)廣大農(nóng)村脫貧致富，“增血”與“造血”并舉，激發(fā)脫貧動(dòng)力，推動(dòng)扶貧、脫貧工作。

基層黨組織正在積極探索創(chuàng)新的致富模式。一是充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，以信息化手段推進(jìn)黨建+電子商務(wù)，帶動(dòng)貧困戶銷售農(nóng)特產(chǎn)品。二是注重在專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)中發(fā)展黨組織，提高農(nóng)村黨組織的影響力，提升農(nóng)村基層黨組織在扶貧攻堅(jiān)、脫貧致富、服務(wù)群眾等方面的能力，從而將農(nóng)村基層黨組織的作用落實(shí)覆蓋到每一個(gè)貧困戶之中。

這些帶有創(chuàng)新性的扶貧模式拓寬了脫貧的渠道，探索出了一條脫貧致富的新路子，激發(fā)了貧困治理的動(dòng)力，加快了扶貧攻堅(jiān)的進(jìn)程。到2020年全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵在于基層黨組織的引領(lǐng)與保障作用，為“十三五”全面脫貧摘帽目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障和力量支撐[4]。

（三）黨建引領(lǐng)，發(fā)揮幫帶作用

黨建扶貧，是突出精準(zhǔn)扶貧的引領(lǐng)作用，發(fā)揮幫帶作用，助力精準(zhǔn)扶貧。首先，黨支部書記發(fā)揮帶領(lǐng)作用。一個(gè)支部能否帶領(lǐng)地方脫貧，黨支部書記是關(guān)鍵。新時(shí)期針對(duì)黨建扶貧為貧困村派出扶貧工作隊(duì)和“第一書記”駐村，明確“第一書記”的身份和責(zé)任；實(shí)施“回歸村官”政策，從大學(xué)生村官、經(jīng)商人員、退伍軍人、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生等之中選人用人，加大年輕后備干部的儲(chǔ)備培養(yǎng)力度，培養(yǎng)一支有擔(dān)當(dāng)、有能力的隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2017年8月，全國(guó)有19.5萬(wàn)名第一書記駐村，77.5萬(wàn)名干部幫扶。2013—2016年間，120多名共產(chǎn)黨員在反貧困的第一線犧牲[5]。黨支部書記具有知識(shí)、有能力、有資源、有擔(dān)當(dāng)，從貧困地區(qū)出發(fā)，制定出符合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)發(fā)展的措施，帶領(lǐng)人民群眾脫貧，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，基層黨組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。在各村已培養(yǎng)起一批先進(jìn)的示范黨組織，讓他們起到輻射、帶動(dòng)作用，做到精準(zhǔn)扶貧工作覆蓋到哪里，基層黨組織的建設(shè)就延伸到哪里。最后，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用。一方面，充分按照標(biāo)準(zhǔn)將優(yōu)秀的致富人才加入入黨積極分子的行列，開(kāi)展“黨員帶領(lǐng)學(xué)用技術(shù)”活動(dòng)，提高致富能力，帶領(lǐng)村民和貧困戶奔小康，切實(shí)加快群眾脫貧致富的進(jìn)程。另一方面，開(kāi)展黨員“結(jié)對(duì)幫扶”活動(dòng)，一對(duì)一或一對(duì)多指導(dǎo)貧困戶如何脫貧，實(shí)現(xiàn)真正扶貧。

二、基層黨建扶貧存在的問(wèn)題及其原因分析

（一）以科層制為主導(dǎo)的扶貧工作導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡

我國(guó)的黨建扶貧是按照科層制自上而下逐級(jí)推進(jìn)的縱向傳遞結(jié)構(gòu)，是“壓力型體制”的體現(xiàn)之一。上級(jí)政府將宏觀指導(dǎo)性政策意見(jiàn)下達(dá)，地方政府據(jù)此形成細(xì)則指導(dǎo)性政策意見(jiàn)并將之下達(dá)給基層政府和領(lǐng)導(dǎo)，最后作為執(zhí)行層的基層政府將形成具有可執(zhí)行性的扶貧方案予以實(shí)施。在這種體制中，各個(gè)機(jī)構(gòu)互相隔絕，各自封閉運(yùn)行，各基層政府只是被動(dòng)地完成自上而來(lái)的任務(wù)，工作的目標(biāo)是為了達(dá)成任務(wù)指標(biāo)、免于責(zé)罰。在這種制度之下，難免存在著封閉和缺乏創(chuàng)新活力并行、形式主義和效率低下盛行的情形，形成一種常態(tài)式的制度內(nèi)耗情勢(shì)[6]，最終導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

（二）農(nóng)村基層黨組織凝聚力不強(qiáng)

一方面，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散。農(nóng)村基層黨組織在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘作用，一個(gè)團(tuán)結(jié)有力的黨組織，主要就在于帶頭人的隊(duì)伍建設(shè)。但現(xiàn)在許多農(nóng)村基層黨組織存在著帶頭人年齡老化、創(chuàng)新性不足等問(wèn)題，導(dǎo)致黨組織渙散如沙子、領(lǐng)導(dǎo)乏力、職能缺位，缺乏扶貧攻堅(jiān)的決心，凝聚力、戰(zhàn)斗力低下。

另一方面，集體意識(shí)不強(qiáng)、公共精神缺乏是當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。在扶貧工作中，僅停留在對(duì)行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的動(dòng)員，常常都是政府在唱“獨(dú)角戲”，但并未意識(shí)到對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、公眾的動(dòng)員。不少農(nóng)村地區(qū)窮人極窮、富人極富，而在扶貧的工作中卻很少有致富能手的身影和聲音。究其原因，主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰敗，造成群眾缺乏一個(gè)載體來(lái)從事集體事務(wù)和參與公共生活，進(jìn)而導(dǎo)致公民缺乏整體意識(shí)、公共精神。集體經(jīng)濟(jì)的缺失也導(dǎo)致基層黨組織缺乏賴以服務(wù)的群體和凝聚群眾的載體[7]，從而導(dǎo)致農(nóng)村的基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力低下，降低黨建扶貧的影響力。

（三）未能激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力

脫貧致富的最終目的和最高層次不在于物質(zhì)上有多么富有，而在于思想觀念的轉(zhuǎn)變和人的現(xiàn)代化。而在黨建扶貧工作中，停留于主動(dòng)地為貧困群眾提供物質(zhì)上的幫助，貧困群眾被動(dòng)地接受幫助，未能激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。不少貧困群眾存在著“你讓我脫貧而不是我自己要脫貧”“等要靠政府”的思想，以評(píng)上貧困戶為榮，扶貧工作“扶貧”不“扶志”。這一種現(xiàn)象很大一部分來(lái)源于貧困思想和文化的世代相傳，這種貧困思想和文化根深蒂固，從橫向上影響其他群眾，從縱向上傳遞，影響下一代，最終導(dǎo)致貧困群眾難以真正脫貧致富。

三、完善基層黨建扶貧的對(duì)策思考

（一）以雙重激勵(lì)激發(fā)脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)在動(dòng)力

基層黨組織干部作為扶貧攻堅(jiān)至關(guān)重要的主體，他們的工作在很大程度上影響甚至決定著扶貧工作的成效。因此，應(yīng)以正、負(fù)雙重激勵(lì)來(lái)激起基層干部的內(nèi)在動(dòng)力。

對(duì)在扶貧攻堅(jiān)工作中取得良好成效的基層干部予以正面激勵(lì)。在政治上，對(duì)扶貧實(shí)績(jī)突出的基層干部要提拔重用。提拔重用并不意味著把基層精英調(diào)離基層充實(shí)到城市或上級(jí)機(jī)關(guān)之中，一方面是專長(zhǎng)與農(nóng)村基層工作的干部不一定適應(yīng)其新的工作，另一方面會(huì)導(dǎo)致基層精英干部的流失，可以讓他們繼續(xù)從事專長(zhǎng)工作的同時(shí)享受到更高級(jí)別的待遇。在物質(zhì)上，根據(jù)情況提高基層干部的薪資待遇。村干部的工作并不輕松，壓力大，常常還要加班，通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)可以激發(fā)他們?cè)诜鲐毠?jiān)工作中的作用。

對(duì)消極腐敗現(xiàn)象予以反向激勵(lì)。為了完成考核指標(biāo)，一些干部以非正規(guī)的渠道爭(zhēng)取扶貧資金，滋生腐敗。因此，要對(duì)消極腐敗現(xiàn)象予以嚴(yán)重打擊，杜絕此現(xiàn)象。一方面，是實(shí)施陽(yáng)光考評(píng)，將扶貧工作的進(jìn)展與成效公開(kāi)，讓全社會(huì)參與監(jiān)督、考評(píng)扶貧工作，避免流于形式、弄虛作假，激發(fā)干部扶貧的積極性與重視。另一方面，要實(shí)行反饋?zhàn)肪繖C(jī)制，反饋?zhàn)肪繖C(jī)制是對(duì)扶貧脫貧實(shí)績(jī)跟蹤追責(zé)的處理機(jī)制[8]。對(duì)于扶貧工作的方方面面實(shí)時(shí)追蹤，注重及時(shí)反饋，一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假、消極腐敗的行為，即刻嚴(yán)肅處理，絕不姑息。

與此同時(shí)，在保證反向激勵(lì)的基礎(chǔ)上應(yīng)適當(dāng)發(fā)揮正向激勵(lì)的作用。由于執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)力度的加大，一些干部出現(xiàn)了因害怕出錯(cuò)而不作為的現(xiàn)象，打擊了干部的工作積極性。因此，要建立“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制，對(duì)不是明知故犯、不違反禁止性規(guī)定、不謀取私利而犯的失誤不啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，給為民造福的基層干部更多的支持。

（二）構(gòu)建服務(wù)型黨組織

黨組織在黨建扶貧中發(fā)揮著主心骨的作用，然而在很多地區(qū)，受到年輕村民外出打工、黨員發(fā)展后備力量不足等情況的影響，村中的黨員大多是年老的黨員，農(nóng)村基層黨組織的凝聚力和影響力成為扶貧攻堅(jiān)中的難點(diǎn)。因此，要注重培養(yǎng)和提高黨員、干部的扶貧能力，構(gòu)建服務(wù)型黨組織。“重點(diǎn)在農(nóng)村致富帶頭人、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、復(fù)員退伍軍人、大學(xué)生村官、優(yōu)秀青年農(nóng)民和鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生中發(fā)展黨員、培養(yǎng)干部。同時(shí)，把黨員培養(yǎng)成脫貧攻堅(jiān)的致富帶頭人?！盵9]在致富能手的帶領(lǐng)之下，提升黨員帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力與意愿，動(dòng)員群眾通過(guò)生產(chǎn)技能培訓(xùn)、結(jié)對(duì)幫扶等方式提升群眾自身脫貧的能力。同時(shí)，黨組織可以通過(guò)教育扶貧來(lái)改變年輕一代的想法，開(kāi)展職業(yè)教育、外出參觀等活動(dòng)，讓貧困地區(qū)的年輕一代到發(fā)達(dá)地區(qū)去看一看，學(xué)習(xí)和接受新鮮事物和先進(jìn)文化，激發(fā)貧困群眾脫貧致富的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。

（三）引領(lǐng)扶貧攻堅(jiān)能力制度化

在扶貧攻堅(jiān)工作中，基層黨組織的扶貧工作主要由補(bǔ)貼、定點(diǎn)幫扶、資源下沉等組成，帶來(lái)的是短期增收，只有曇花一現(xiàn)的效果，未形成一個(gè)較為系統(tǒng)的機(jī)制，難以保持脫貧致富能力的延續(xù)。自改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨都在強(qiáng)調(diào)制度的根本性、持久性和穩(wěn)定性。而在基層黨組織引領(lǐng)貧困群眾脫貧的過(guò)程中會(huì)形成一種能力——反貧能力，即貧困人口能自我發(fā)展、持續(xù)增加收入的能力[10]。如果能將這種能力加以制度化，健全扶貧能力管理的配套機(jī)制，出臺(tái)更具操作性的扶貧工作實(shí)施細(xì)則和具體制度，將能力以制度的形式加以明確，開(kāi)展對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，保障交通、通信、文化教育等公共設(shè)施供給，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)農(nóng)牧漁業(yè)發(fā)展予以政策支持，將更好地保持扶貧能力的穩(wěn)定、扶貧效果的持久。