馬 婷，劉新平，張 琳，馬 鑫

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，烏魯木齊 830052）

2017年1月1日中辦、國(guó)辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（以下簡(jiǎn)稱為《意見》）文件中指出，深入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)三權(quán)分置，激活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，支持經(jīng)營(yíng)主體提升融資能力，合法合規(guī)地開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資工作，充分發(fā)揮土地權(quán)能，解決農(nóng)民貸款融資難的問(wèn)題，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)民缺少有效抵押擔(dān)保物，銀行借貸融資多以小額貸款為主，不能充分滿足農(nóng)戶多元需求，若在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交換價(jià)值，將會(huì)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)發(fā)生質(zhì)的變化。因此，盡快實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資政策是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要途徑。

一、典型區(qū)域基本情況

本文調(diào)查選取具有代表性地區(qū)，調(diào)查對(duì)象主要包括縣（鄉(xiāng)）政府、農(nóng)戶及縣駐地金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)戶采取調(diào)查員一對(duì)一的訪談式問(wèn)答形式，縣（鄉(xiāng)）政府、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)則采用集中座談的形式，針對(duì)農(nóng)戶對(duì)抵押政策實(shí)施的意向采取隨機(jī)抽樣調(diào)查，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押政策的實(shí)施提供可靠依據(jù)。農(nóng)戶調(diào)查選擇城郊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村落，調(diào)查問(wèn)卷共246份，其中農(nóng)戶類問(wèn)卷229份，村集體干部15份，金融機(jī)構(gòu)2份。呼圖壁縣調(diào)查樣本村鎮(zhèn)為五工臺(tái)鎮(zhèn)、二十里店鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)四村，農(nóng)戶問(wèn)卷144份，村干部問(wèn)卷6份，占問(wèn)卷總數(shù)的60%；瑪納斯縣調(diào)查樣本村鎮(zhèn)為北五岔鎮(zhèn)、涼州戶鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)七村，問(wèn)卷數(shù)量為94份，其中農(nóng)戶問(wèn)卷85份，村干部問(wèn)卷9份，占問(wèn)卷總數(shù)的40%。

二、調(diào)查結(jié)果與分析

通過(guò)統(tǒng)計(jì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)，總結(jié)農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)以及村集體的訪談內(nèi)容，立足于三方主體對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的態(tài)度、顧慮以及意愿的各個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)分析。

（一）農(nóng)民抵押融資需求旺盛

1.農(nóng)村信貸以小額貸款為主流。調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貸款形式以信用社小額貸款為主，多以“五戶聯(lián)?！焙汀靶庞玫燃?jí)”等方式。農(nóng)民現(xiàn)今需要資金支持時(shí)，占80.79%的農(nóng)戶選擇向農(nóng)信社借貸，雖然易還貸、風(fēng)險(xiǎn)小，但借款數(shù)額少、期限短仍不能滿足農(nóng)戶多元經(jīng)營(yíng)的需求。目前的五戶聯(lián)保模式，也存在一些弊端，比如一戶無(wú)法按期還貸，一起聯(lián)保的其他農(nóng)戶不僅需要替其還貸，而且會(huì)影響下次借貸，還會(huì)引起農(nóng)戶之間的關(guān)系矛盾。當(dāng)農(nóng)民急需擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量資金時(shí)，因缺乏有效抵押擔(dān)保物無(wú)法進(jìn)行銀行借貸，有25戶農(nóng)戶選擇民間借貸，占比10.91%。因此，融資渠道狹隘，既影響農(nóng)村發(fā)展，又對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)一定的影響。

2.農(nóng)戶的抵押意愿及顧慮。調(diào)研中，問(wèn)及“是否愿意將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物進(jìn)行貸款”時(shí)，有162戶表示愿意，有43戶表示基本愿意，兩者占總比的89.52%，這說(shuō)明農(nóng)戶對(duì)于抵押融資的意愿較強(qiáng)烈。有187戶農(nóng)戶愿意接受無(wú)法按期還款時(shí)銀行對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置，但是他們認(rèn)為土地是農(nóng)民基本生活的保障，一旦失去土地，基本生活維系存在問(wèn)題，因此73.79%的農(nóng)戶認(rèn)為抵押存在中等或較高的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，調(diào)查過(guò)程中，土地確權(quán)工作正在緩慢進(jìn)行，11個(gè)自然村中只有兩個(gè)村落已經(jīng)完成基本確權(quán)。

3.承包地地塊位置分散，抵押物估價(jià)困難。通過(guò)統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，對(duì)承包地位置分配表示不滿的農(nóng)戶占69.87%，土地位置分配不均既不利于管理，又不利于價(jià)值評(píng)估；占78.6%的農(nóng)戶對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模表示不滿，認(rèn)為目前農(nóng)戶的承包地規(guī)模小且分散不連片；希望成立中介機(jī)構(gòu)幫助他們申請(qǐng)抵押貸款的農(nóng)戶占50.66%，政府需要對(duì)承包地分等定級(jí)以及促成相關(guān)中介機(jī)構(gòu)的建立。

（二）金融機(jī)構(gòu)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)抵押持觀望態(tài)度

1.開展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作缺少前提條件。農(nóng)民獲取大額貸款多以擔(dān)保性貸款為主，擔(dān)保抵押物是金融機(jī)構(gòu)信貸的重要保障前提。因此，金融機(jī)構(gòu)存在兩方面擔(dān)憂：一方面，土地權(quán)屬不明確，我們所調(diào)查的村落大部確權(quán)工作進(jìn)度緩慢，影響銀行開展農(nóng)村土地抵押工作的進(jìn)度；另一方面，農(nóng)戶基本以私下流轉(zhuǎn)土地為主，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法準(zhǔn)確掌握土地信息的真實(shí)性，一旦發(fā)生糾紛，無(wú)法確保資金能否收回。在訪談過(guò)程中，農(nóng)信社流露出對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的擔(dān)憂，表示在新疆地區(qū)開展試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大，因此金融機(jī)構(gòu)對(duì)此會(huì)謹(jǐn)慎行事。

2.土地價(jià)值評(píng)估存在不確定性。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境息息相關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)存在不確定性，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的不穩(wěn)定性導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不易掌控；其次，目前的評(píng)估體系未明確規(guī)定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)范圍，致使價(jià)值估算不合理。因此，估算土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值也存在不確定性，進(jìn)一步阻礙抵押工作順利開展。

3.抵押后經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置變現(xiàn)較為困難。當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)者無(wú)法按時(shí)還款，金融機(jī)構(gòu)因回籠資金將抵押物進(jìn)行回收變現(xiàn)，獲得抵押物有限處置權(quán)，但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性不能隨意改變土地用途，使得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何及時(shí)有效變現(xiàn)成為金融機(jī)構(gòu)最關(guān)注的問(wèn)題。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不完善以及土地處置變現(xiàn)交易平臺(tái)的缺失，無(wú)法快速有效地將抵押物及時(shí)變現(xiàn)來(lái)彌補(bǔ)貸款損失，從而影響金融機(jī)構(gòu)開展抵押業(yè)務(wù)的積極性，極大地制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作的推進(jìn)。

（二）政府部門需搭建抵押貸款的平臺(tái)

1.明晰產(chǎn)權(quán)是抵押融資的前提條件。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入可抵押擔(dān)保范疇進(jìn)行貸款融資，賦予了農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)民獲取更多融資渠道。但是，目前確權(quán)工作面臨諸多困難，土地確權(quán)工作尚未完成，使得農(nóng)民無(wú)法向金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保物申請(qǐng)大額貸款。因此，加快完成經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作是取得抵押融資的前提條件。

2.政府職能監(jiān)督薄弱，社會(huì)保障制度不完善。樣本區(qū)域村鎮(zhèn)村民就業(yè)多以務(wù)農(nóng)和外出打工為主，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶基本生活保障，若農(nóng)戶抵押后無(wú)法按期還款，村集體將面臨承擔(dān)農(nóng)戶基本生活保障責(zé)任，因此政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)各項(xiàng)環(huán)節(jié)，完善社會(huì)保障制度。比如，必須對(duì)貸款農(nóng)戶進(jìn)行抵押前的評(píng)估以及農(nóng)戶抵押貸款之后的資金用途進(jìn)行考察，確保資金能按期歸還。面對(duì)無(wú)法按期還款的農(nóng)戶，村政府能及時(shí)與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)溝通，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)兜底政策或就業(yè)平臺(tái)，保障農(nóng)戶基本生活需求。

三、結(jié)論與對(duì)策建議

（一）結(jié)論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押表現(xiàn)為“一頭熱、一頭涼”，農(nóng)戶積極性高，而金融機(jī)構(gòu)明知市場(chǎng)潛力大，但缺乏積極性。頂層政策設(shè)計(jì)的詳細(xì)操作規(guī)定、明晰產(chǎn)權(quán)、擔(dān)保抵押物的估價(jià)以及兌現(xiàn)市場(chǎng)有待建立和完善是金融機(jī)構(gòu)信貸的前提保障。雖然現(xiàn)已出臺(tái)的相關(guān)政策已經(jīng)明確指出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可作為抵押物進(jìn)行借貸融資，但對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)確保按時(shí)足額還貸尤為重要，若農(nóng)民不能按時(shí)還款，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)將其抵押物處置變現(xiàn)作為資金回收。對(duì)農(nóng)民自身來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為基本生活收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障，貸款時(shí)也會(huì)考慮到抵押后存在的風(fēng)險(xiǎn)，自覺進(jìn)行自我約束。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有關(guān)操作規(guī)則制定要兼顧農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)、政府三者利益與博弈，有必要因地制宜、差別化逐步實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中不斷完善。

（二）對(duì)策建議

1.加強(qiáng)落實(shí)土地流轉(zhuǎn)抵押登記制度，搭建服務(wù)平臺(tái)。從實(shí)際出發(fā)，建立以村委會(huì)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)抵押服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行嚴(yán)格核實(shí)、登記和監(jiān)管，鼓勵(lì)農(nóng)民在交易中心進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)抵押交易，保障交易合同的真實(shí)性和有效性。對(duì)流轉(zhuǎn)抵押出現(xiàn)的土地糾紛，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府、村委會(huì)要及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，維護(hù)多方利益。不論是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或抵押，必須在登記備案的情況下發(fā)生交易，確保農(nóng)戶合法有序地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)抵押，避免權(quán)屬糾紛，為金融機(jī)構(gòu)提供土地真實(shí)信息，順利進(jìn)行抵押融資。

2.完善土地價(jià)值評(píng)估體系。建立以村集體為基礎(chǔ)得專業(yè)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地往年經(jīng)濟(jì)效益、自然條件、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)作物等因素進(jìn)行評(píng)估，做到及時(shí)更新調(diào)查核實(shí)土地的動(dòng)態(tài)變化，隨時(shí)監(jiān)管登記。不僅如此，政府應(yīng)當(dāng)隊(duì)設(shè)立專業(yè)的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管監(jiān)控，防止土地評(píng)估價(jià)值缺乏合理性和公平性，完善相關(guān)評(píng)估體系，順利實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資試點(diǎn)工作。

3.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置變現(xiàn)措施。完善抵押物的處置變現(xiàn)方式成為開展借貸業(yè)務(wù)的重要保障。對(duì)于無(wú)法按時(shí)還款的農(nóng)民，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置權(quán)應(yīng)交由金融機(jī)構(gòu)與政府聯(lián)合辦理，尋找處置變現(xiàn)出路兼顧多方利益。不僅如此，借貸額度也可根據(jù)往年經(jīng)濟(jì)收益做參考，讓抵押人進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在規(guī)定的期限內(nèi)將所獲得的經(jīng)濟(jì)收入作為償還金融機(jī)構(gòu)的資金，不僅能提升農(nóng)民自我約束意識(shí)，還能保障金融機(jī)構(gòu)能盡快回收所貸資金。

4.加強(qiáng)政府監(jiān)督職能。政府需加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)監(jiān)管力度，以加強(qiáng)監(jiān)督、各司其職、做好各環(huán)節(jié)工作為基礎(chǔ)，更好地為農(nóng)民服務(wù)。此外，在辦理抵押業(yè)務(wù)各項(xiàng)環(huán)節(jié)中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與監(jiān)督。監(jiān)管監(jiān)督工作要做到透明有序、管理嚴(yán)謹(jǐn)、信息公開，確保抵押過(guò)程中各主體利益得到有效保障，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的順利實(shí)施。

5.全面覆蓋農(nóng)村社會(huì)保障，充分結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。首先，土地自古以來(lái)就是農(nóng)民基本生活的重要保障，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度不同，農(nóng)村在教育、醫(yī)療、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面與城市截然不同，因此必須全面落實(shí)農(nóng)村基本保障制度。其次，國(guó)家為加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定了相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，為保障承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的有序開展，應(yīng)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，鼓勵(lì)抵押人對(duì)其抵押擔(dān)保物進(jìn)行投保，而金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)將農(nóng)業(yè)投保作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重要前提。

[1]高云才.“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地制度改革重大創(chuàng)新——農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦解讀《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》[J].農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民2014，(11).

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