文/張瀚文

吉林省地方政府債務現(xiàn)狀與問題分析

文/張瀚文

上海大學

地方債務是我國債務的基本組成部分,也是財政研究的重要內(nèi)容。地方政府的債務是一把“雙刃劍”，它在為地方政府的資本性支出提供資金來源的同時也帶來了一些問題，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各級政府的政府性債務逐年增加，一旦形成政府債務風險，必將對地區(qū)財政運行，經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成危害，本文以吉林省為例，分析地方政府債務現(xiàn)狀，并以此研究吉林省地方政府債務存在的問題并提出對策，使政府舉債規(guī)模與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應，更好的發(fā)揮債務對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用。

地方政府債務；債務風險；吉林省

1 吉林省地方政府債務的現(xiàn)狀

1.1 吉林省地方政府債務的總體情況

1.1.1債務的規(guī)模

2013年吉林省地方政府債務余額是4248.36億元，其位列于全國第22名，為當年當?shù)谿DP的32.73%。2014年1月23日吉林省政府就債務審計結(jié)果發(fā)布了公告，從公告中可以看到，截至2013年6月底，吉林省各級政府共有2580.93億元負有償還責任的債務，972.95億元負有擔保責任的債務，694.48億元可能承擔一定救助責任的債務。而2014年吉林省政府負有償還責任的債務高達7653.5.億元，從政府性債務與政府性資產(chǎn)的比例來看，借助債務率和逾期債務率等主要債務風險指標顯示，吉林省總體債務規(guī)模雖然依然處于可控狀態(tài)，但隨著地方債務高峰的來臨和目前存在的一些管理問題，吉林省依然面臨著巨大的償付壓力。

1.1.2債務的資金結(jié)構(gòu)

從資金結(jié)構(gòu)上來看，吉林省地方政府債務資金有88.4%投向了基礎性、公益性項目，其余用于工業(yè)、能源等方面。通過政府舉債彌補資金項目缺口，一方面在加快基礎設施建設、改善民生和保護生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，但另一方面也是吉林省地方政府的債務管理面臨諸多問題，政府債務規(guī)模逐年擴大，債務年均增長率達到13.6%，增速度較快，債務結(jié)構(gòu)也并不均衡，部分地方和行業(yè)債務負擔較重，政府債務在一定程度上靠“賣地”來償還，這都加大了吉林省地方政府債務的風險隱患，給吉林省政府造成不小的壓力。

1.2 吉林省地方政府債券的自主發(fā)行情況

2015年第一批吉林省政府一般債券通過公開招標方式發(fā)行。2016年4月8日，第一批吉林省政府地方債券采用定向承銷方式發(fā)行，發(fā)行總額為476.9億元，其中一般債券260.3億元、專項債券216.6億元。債券發(fā)行期限分別為3、5、7、10年，年利率分別為2.68%、2.86%、3.20%和3.29%。按照定向承銷發(fā)行文件規(guī)定，4月11日正式與原債權(quán)人解除了原債權(quán)債務關系，4月12日確立本次發(fā)行的政府債券債權(quán)并開始計息。2016年6月20日第二批吉林省債券采用招標方式成功發(fā)行，發(fā)行總額為281.65億元，其中：一般債券251.65億元、專項債券30億元。債券發(fā)行期限分別為：一般債券3、5、7、10年，年利率分別為2.68%、2.98%、3.16%、3.30%；專項債券5、7、10年，年利率分別為2.98%、3.25%、3.30%。2016年第三批吉林省政府（置換）債券，于7月29日采用招標方式成功發(fā)行。這次債券發(fā)行總額為145.92億元，其中：一般債券119.88億元、專項債券26.04億元。債券發(fā)行期限分別為一般債券3、5、7、10年，年利率分別為2.54%、2.69%、2.89%、2.99%；專項債券5、7、10年，年利率分別為2.68%、2.84%、2.99%。

從上述數(shù)據(jù)來看，可看出，吉林省政府債券發(fā)行數(shù)額正在不斷降低，但是數(shù)額依舊龐大，發(fā)行方式以定向承銷方式為主，吉林省政府債券仍存在債券種類以及投資主體單一，規(guī)?？刂茩C制不健全等問題，但我們更能看出，吉林省的地方政府債券已經(jīng)在有序健康發(fā)展。

2 吉林省地方政府債務存在的問題

2.1 債務規(guī)模較高、增長速度較快

由于我國實施分稅制改革，建立了分稅制財政體制，分稅制財政體制使中央政府集中了國家大量的財政收入，卻沒有下放的權(quán)力，中央與地方政府之間出現(xiàn)嚴重的財權(quán)事權(quán)倒掛現(xiàn)象，吉林省地方稅務體系收入縮減明顯，擔負的支出卻越來越多，支出超過收入，吉林省政府不得不舉債來填補資金缺口，導致債務規(guī)模逐年擴張，增長速度也不斷增加。通過相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，2013年年中，吉林省地方性債務余額達到2557億元，其中有近四分之三的債務需要在2016年之前進行償還，也就是說，吉林省地方政府需要在三年內(nèi)，償還近1900億元的賬務，這對于正在進行資金投入和建設的地方政府而言，可以說是很難實現(xiàn)的。

2.2 政府債務風險防范意識薄弱

地方政府債務風險主要是指其債務在各種不確定因素的影響下，對自身及社會經(jīng)濟各個方面所造成損失的可能性，然而吉林省政府的債務風險意識較弱，且吉林省屬于欠發(fā)達省份，當?shù)刎斦杖爰捌溆邢?，年度財政收入竟遠不及財政支出，造成地方財政捉襟見肘，為了償還到期債務，只能向上級政府求援，可一旦上級政府援助力度不夠，就只能通過出讓土地、減少公共服務支出，這是一種飲鴆止渴的行為，是一種惡性循環(huán)，時間長了地方居民就會對政府抱有怨言，容易引發(fā)社會危機。

2.3 債務資金使用不合理

吉林省地方政府債務資金的使用效率并不高，在債務資金的使用在很多方面是不合理的。一是維持地方政府正常運行的開支，比如公務員、教師、環(huán)衛(wèi)等人員的工資，應該適度提高。二是用于國有企業(yè)、事業(yè)單位、其他下崗分流人員安置及勞務人員培訓費用，這一部分的資金撥付其實也并不多，也應該適當提高一些；三是對一些效益低下的、個人關系極好的企業(yè)單位，實行無原則的資金扶持。無節(jié)制、無計劃、無審核的盲目“扶持”和“投入”，由于這些企業(yè)盈利甚微，甚至是無利潤，隨之而來的是償還債務的遙遙無期，最終的結(jié)果迫使地方政府還債、“買單”，地方政府債務滾雪球一般加大、膨脹。

3 關于吉林省地方政府債務問題的政策建議

3.1 增加政府債務透明度、控制債務規(guī)模

如果債務透明度不高，就容易使地方政府為了打造政績進行“赤字經(jīng)營”，增加政府債務透明度，就是把舉債事項、資金來源、債務規(guī)模、資金使用情況公開，這樣就可以有效監(jiān)督政府對于債務資金的使用，防止滋生腐敗，也可以更好的分析債務資金的流向，同時，預算制度也要實行透明化，一方面完善現(xiàn)有的政府預算體系，一方面建立全面公開透明的預算制度，接受廣大人民的監(jiān)督，拒絕公款私用、濫用，要規(guī)范債務資金的使用，提高資金使用效率，只有讓人民看到真實、清晰的財務支出狀況，才能加強政府與人民的溝通，獲得人民的信任。

3.2 強化政府債務風險意識、建立地方政府債務風險預警系統(tǒng)

首先政府應做到“有所為，有所不為”，避免政府投資擠占私人投資現(xiàn)象的發(fā)生。同時，政府的財權(quán)、事權(quán)要明晰，既給予市場獨立的空間，又免于與市場糾纏不清，政府做政府的事，市場做市場的事。其次，將政府官員從當?shù)仄髽I(yè)中抽離出來，逐步做到政企分開，最大限度降低地方政府負債風險。吉林省應從實際出發(fā)，衡量吉林省地方財政能力，建立起能夠反映地方財政風險狀況并預測風險發(fā)展趨勢的預警系統(tǒng)，就可以有的放矢，分析風險原因，制定化解對策。

3.3 嚴格制約地方政府債券的發(fā)行面額

2016年吉林省地方政府債券發(fā)行的第四期為記賬式固定利率付息債，計劃發(fā)行面值75.49億元，實際發(fā)行面值75.49億元，債券期限為十年，經(jīng)招標確定票面年利率為3.30%。這期債券于2016年6月21日開始計息，利息按半年支付，每年的6月21日、12月21日支付利息，2026年6月21日償還本金并支付最后一次利息。由上述數(shù)據(jù)可以看出，吉林省地方政府債券的發(fā)行面額并不算高，這顯示了地方政府債券的發(fā)行面額正在受到嚴格制約。

發(fā)行債券，它可以使吉林省的財政資金運用更加靈活，周轉(zhuǎn)困難程度也大大降低，地方債券的發(fā)行面額應當受到當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展程度、當?shù)刎斦慕】党潭纫约爱數(shù)卣畟鶆涨闆r的制約，如果當?shù)卣呢斦Y金不能很好地運轉(zhuǎn)，財政收入達不到目標，那么發(fā)行面額過高的債券會導致政府資金的垮臺，會造成嚴重的后果。如果嚴格制約地方政府債券的發(fā)行面額,就能有效的規(guī)避這一風險。

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