郭立珍

(長江師范學(xué)院 財(cái)經(jīng)學(xué)院，重慶 涪陵 408100)

食品安全問題是國民普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，安全管理是提高食品安全度、提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力的基礎(chǔ)與前提。近代上海公共租界構(gòu)建的食品安全管理體系是當(dāng)時(shí)中國成效最著的管理體系，不僅保證了居民食用安全，而且培育出一批現(xiàn)代化食品企業(yè)。牛乳是外僑的生活必需品，公共租界對(duì)其管理非常重視，因此，文章以牛乳品為中心，對(duì)近代上海公共租界工部局構(gòu)建的食品安全管理體系及成效進(jìn)行探討。

1843年上海開埠后，為滿足外僑食用鮮牛乳的需要，牛乳業(yè)在上海逐漸發(fā)展起來，而當(dāng)時(shí)英國牛乳因傳染疾病、摻雜等問題被視為“白色毒藥”。鑒于英國的教訓(xùn)，工部局對(duì)牛乳品安全管理十分重視，通過不斷強(qiáng)化牛奶棚①管理制度等多項(xiàng)舉措，使牛乳品安全管理水平不斷提升，到20世紀(jì)30年代達(dá)到國際先進(jìn)水準(zhǔn)。但迄今為止，學(xué)術(shù)界對(duì)其管理的過程尤其是成效進(jìn)行深入研究的著述很少，僅有復(fù)旦大學(xué)章斯睿的博士論文《近代上海乳業(yè)市場管理研究》和學(xué)者陸文雪所著的《上海工部局食品衛(wèi)生管理研究1898—1943》②中涉及相關(guān)內(nèi)容，因此，本文主要運(yùn)用《上海公共租界工部局年報(bào)》《申報(bào)》等資料，對(duì)其進(jìn)行考察，以期為當(dāng)前中國食品安全管理水平的進(jìn)一步提升提供歷史啟迪。

一、清末上海公共租界牛乳品安全管理的探索及成效

在研究近代上海公共租界牛乳品安全管理前，首先要對(duì)牛乳業(yè)在上海的興起進(jìn)行回顧。上海開埠前并不生產(chǎn)牛乳，開埠后外僑為食用鮮牛乳，把乳牛運(yùn)入上海飼養(yǎng)。牛乳究竟何時(shí)在上海成為商品難以判定，但可以肯定的是19世紀(jì)70年代已出現(xiàn)售賣鮮牛乳的養(yǎng)殖戶。1872年《申報(bào)》創(chuàng)刊后不久就報(bào)道：“有一賣牛乳人，畜牛十頭，不數(shù)天一掃而空，盡行病死?！盵1]19世紀(jì)末牛乳業(yè)在上海已初具發(fā)展規(guī)模，1898年領(lǐng)有工部局營業(yè)執(zhí)照的牛奶棚就有23家，還有30家本地華人牛奶棚未能獲得執(zhí)照。[2](P27)

上海開埠初期，霍亂等惡性傳染病頻發(fā)，外僑死亡率居高不下，而水、食品是傳染病傳播的重要媒介，牛乳養(yǎng)殖戶又無防疫防病經(jīng)驗(yàn)，而牛瘟等傳染病時(shí)常發(fā)生，不僅造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，且攜帶病菌的牛乳品進(jìn)入市場還威脅著食用者的安全?！渡陥?bào)》1879年報(bào)道：“四鄉(xiāng)近有牛瘟之患，一牛乳行中所畜牛幾死大半，浦東一外國牛乳行及泥城外龍飛洋行之日有倒斃，其八仙橋大牛乳行之牛則數(shù)日內(nèi)無一尚存者?！盵3]《萬國公報(bào)》甚至警告讀者謹(jǐn)慎食用牛乳。[4]為改進(jìn)公共衛(wèi)生，1870年公共租界設(shè)立清潔處，負(fù)責(zé)醫(yī)務(wù)、市場及清潔等事務(wù)，[5](P13)加強(qiáng)對(duì)牛奶棚及其出品的檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有乳牛生病或死亡，尤其是疑似牛瘟者，馬上派衛(wèi)生官查驗(yàn)，確定是否感染牛瘟；如果確診為牛瘟，牛要立即被屠宰埋葬，尸體上要覆蓋生石灰和苯酚消毒，其他健康牛為避免感染則要被轉(zhuǎn)移到華界。1881年《申報(bào)》報(bào)道：法租界八仙橋新巡捕房背后有潘老五開設(shè)牛奶棚，共有奶牛38頭，銷路打開后，“牛忽患瘟遽斃其一，西人日食牛乳，恐誤飲病牛之乳，人或致病”，馬上派人視察并將潘老五“投法公堂申訴”，審判結(jié)果為要潘老五“將病牛遷往華界”調(diào)養(yǎng)，派牛醫(yī)“看明染病者共幾頭”，且囑咐“如有死牛隨即埋葬，不準(zhǔn)宰賣，設(shè)有不遵，查出定干懲辦”。[6]

法律法規(guī)是進(jìn)行食品安全管理的基本依據(jù)。英租界1845年《土地章程》內(nèi)就規(guī)定：“如有人在議定租界內(nèi)開設(shè)零用飲食等物鋪房”，“應(yīng)由管事官先發(fā)給執(zhí)照，始準(zhǔn)開設(shè)，以備查考”。19世紀(jì)末隨著公共租界居民增多，對(duì)牛乳品等食品消費(fèi)需求擴(kuò)大，為加強(qiáng)對(duì)租界內(nèi)食品安全管理，1898年工部局設(shè)立了獨(dú)立的衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)——衛(wèi)生處，主管菜場、屠宰場和乳場等的日常衛(wèi)生檢查，并于同年1月1日?qǐng)?zhí)行牛乳質(zhì)量管理的第一個(gè)專門法規(guī)——《牛奶棚章程》，在1897年10月預(yù)先發(fā)布的公告如下：

為欲使眾人身體有益起見，準(zhǔn)于西歷1898年正月一號(hào)起，即華歷光緒二十三年十二月初九日，爾等在租界內(nèi)出售之牛乳、牛乳油、牛乳餅以及牛乳所制各物，均由本局派人到爾等各牛乳棚內(nèi)查看，給發(fā)執(zhí)照之后，方準(zhǔn)在租界內(nèi)出售。如有不允本局查看者暨無執(zhí)照者一概不準(zhǔn)出售，所給執(zhí)照不取分文。爾等各牛乳棚內(nèi)均宜整潔，本局查看期之人吩咐一切均宜遵照，不得違背，倘至期如有人將無執(zhí)照之牛乳棚內(nèi)所制各物仍在租界內(nèi)出售者，其人即行查拿，并行所有各貨充公。[7]

工部局1899年又對(duì)上述章程稍作調(diào)整，其內(nèi)容可概括為三個(gè)方面：其一是嚴(yán)禁無照牛奶棚的出品在公共租界銷售。牛奶棚所領(lǐng)執(zhí)照，不許頂名冒用，不準(zhǔn)收售無照牛奶棚的牛乳，如有違犯，可將執(zhí)照吊銷，并可將領(lǐng)照人送廨懲辦。其二是要求牛奶棚及衛(wèi)生設(shè)施按照章程改造或建造，必須有自來水、排水和通風(fēng)等設(shè)施，牛奶棚四周均須潔凈，所用器具均須清潔等。其三是為防止人體成為疾病傳播的媒介，要求牛奶棚的工人及家屬的身體必須健康且要采取防疫防病措施，如均須種牛痘等。[2](P148-149)

清末上海公共租界工部局初步構(gòu)建牛乳質(zhì)量管理體系，重點(diǎn)對(duì)“無照牛乳”、牛乳摻雜等突出問題進(jìn)行集中治理，取得了一定成效，開啟了中國牛乳品安全管理現(xiàn)代化的進(jìn)程：

一是嚴(yán)格執(zhí)照準(zhǔn)入制度，加大對(duì)“無照牛乳”③的治理力度。雖然領(lǐng)取執(zhí)照不花錢，但要達(dá)到領(lǐng)取執(zhí)照的要求需要巨大投資，對(duì)于中小養(yǎng)殖戶來說是難以實(shí)現(xiàn)的，而當(dāng)時(shí)上海消費(fèi)牛乳品的人群又集中在公共租界，于是他們就冒險(xiǎn)把產(chǎn)品走私到租界販賣。清末《申報(bào)》上刊登有大量“無照牛乳”案，如1898年刊登的6起牛乳案件全為“無照牛乳”案。工部局對(duì)屢教不改者重罰，如1902年《申報(bào)》報(bào)道：王小弟、曹貴成冒用文大律師牌號(hào)在租界中私售牛乳，判責(zé)王300板，押捕房一月，罰銀100元；曹責(zé)300板。[8][9]

二是確定食品安全與檢測的標(biāo)準(zhǔn)，改善食品安全檢測條件。清末上海牛乳摻水問題非常突出，不過該現(xiàn)象在當(dāng)時(shí)英國也是常見問題，1875年英國政府頒布并實(shí)施食品監(jiān)管法后，牛乳摻雜問題才得到遏制。[10](P117)摻水行為對(duì)牛乳食用者帶有極大的安全隱患，特別是摻雜不干凈的水，增加了食用者患霍亂等疾病的概率。為遏制牛乳摻雜行為，工部局1898年建立了病理實(shí)驗(yàn)室、化學(xué)實(shí)驗(yàn)室，并參考英國的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)檢測牛乳品的純凈度和品質(zhì)。病理試驗(yàn)室負(fù)責(zé)對(duì)牛乳品攜帶微菌等進(jìn)行檢驗(yàn)，一旦發(fā)現(xiàn)有細(xì)菌超標(biāo)或者不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)者，馬上追究當(dāng)事人的責(zé)任?；瘜W(xué)試驗(yàn)室對(duì)牛乳品所含成分進(jìn)行檢驗(yàn)，如達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，便被認(rèn)為摻雜水分或提取了脂肪，也要追究法律責(zé)任。1898—1911年《申報(bào)》上刊登的與牛乳相關(guān)的案件，摻水案占半數(shù)以上，罰金在5～700元之間。處罰較重的有以下幾起：1901年10月張?jiān)魄渌绞蹞剿Ｈ楸徊楂@，因張“怙惡不悛著，責(zé)手心二百下，罰洋銀一百元。”[11]1902年11月蔡某售賣牛乳，經(jīng)工部局洋人查出有摻水情事，判罰洋銀700元充公。[12]因摻水利潤高，牛乳摻水案仍頻發(fā)，1911年《申報(bào)》曾評(píng)論：“牛奶棚之出售摻水牛奶，每年被衛(wèi)生局西人查出罰辦，必有數(shù)十起。而罰者自罰，售者自售，且有既罰仍售，屢罰屢售者。豈不以大利所在，雖罰無損耶？”[13]

三是牛奶棚的基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生條件得到改善。持工部局執(zhí)照的牛奶棚都根據(jù)要求對(duì)牛奶棚進(jìn)行了改造或建造，如鋪設(shè)了水泥地面，設(shè)置了裝瓶間，裝了自來水，粉刷了墻壁等。

二、民國時(shí)期公共租界牛乳品安全管理的改進(jìn)及成效

民國時(shí)期上海公共租界內(nèi)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，至1937年達(dá)到1218630人，其中外僑39750人，[14](P307)對(duì)牛乳品的消費(fèi)量不斷增加，推動(dòng)了上海牛乳業(yè)的快速發(fā)展。牛乳業(yè)的發(fā)展對(duì)安全管理提出了更高要求，公共租界于20世紀(jì)二三十年代為完善牛乳品安全管理采取了一系列改進(jìn)措施。

1.改組管理機(jī)構(gòu)

科學(xué)的管理體制是提高食品安全管理效率的基礎(chǔ)。牛乳品安全管理體系的構(gòu)建及實(shí)施需要由專門機(jī)構(gòu)來推動(dòng)和執(zhí)行。清末工部局成立衛(wèi)生處時(shí)，因食品及其相關(guān)行業(yè)規(guī)模尚小，機(jī)構(gòu)設(shè)置較簡單，民國時(shí)期隨著人口數(shù)量增加，對(duì)食品及其相關(guān)產(chǎn)品需求量不斷擴(kuò)大，安全管理工作量及復(fù)雜程度、難度加大，原有的管理機(jī)制難以適應(yīng)新形勢，為此，衛(wèi)生處多次調(diào)整組織架構(gòu)。1922年衛(wèi)生處下設(shè)行政、化驗(yàn)、醫(yī)院和衛(wèi)生四股，1924年4月又把衛(wèi)生股分為食品、乳場和菜場三股，1932年再次改組，設(shè)立了獸醫(yī)股、衛(wèi)生股、菜場及面包店股，至此牛乳品安全管理組織架構(gòu)基本完善(如圖1所示)。

圖1 20世紀(jì)30年代上海公共租界牛乳安全管理機(jī)制架構(gòu)圖

由圖1可看出，由衛(wèi)生處、警務(wù)處、工務(wù)處等共同管理牛乳品安全，其中衛(wèi)生處對(duì)牛奶棚的生產(chǎn)場所以及牛乳的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)送、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程管理，警務(wù)處負(fù)責(zé)對(duì)違反牛奶棚執(zhí)照規(guī)則者進(jìn)行偵緝和審判，工務(wù)處負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，臨時(shí)機(jī)構(gòu)——牛乳委員會(huì)提供決策咨詢等服務(wù)。衛(wèi)生處下設(shè)病理試驗(yàn)室、化學(xué)試驗(yàn)室、衛(wèi)生股、獸醫(yī)股、菜場與面包店股等機(jī)構(gòu)，“公共租界內(nèi)居民所飲用之牛乳，自從牛體出起至送往用戶止，其間所經(jīng)過之一切過程，概經(jīng)衛(wèi)生處詳細(xì)檢驗(yàn)”。[15](P267)病理試驗(yàn)室，除檢查牛奶棚出品是否達(dá)到規(guī)定的微菌標(biāo)準(zhǔn)外，還擔(dān)負(fù)著預(yù)防傳染病、疫苗的研制以及預(yù)防等工作?；瘜W(xué)試驗(yàn)室主要檢查牛奶棚出品是否達(dá)到工部局規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。獸醫(yī)股主要職責(zé)有三：即負(fù)責(zé)牛奶棚營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)、升級(jí)、降級(jí)或吊銷；對(duì)乳品④的生產(chǎn)與消費(fèi)情況進(jìn)行調(diào)查與分析；對(duì)領(lǐng)有工部局執(zhí)照牛奶棚的牛進(jìn)行定期檢查，對(duì)病?；蛩琅５臋z查與處置，購運(yùn)牛的檢查、隔離與消毒等工作。菜場及面包店等股主要負(fù)責(zé)對(duì)以牛乳為主要原料食品的衛(wèi)生管理。衛(wèi)生股通過報(bào)紙、電影、無線電廣播、衛(wèi)生知識(shí)進(jìn)學(xué)校等多種形式，開展公共衛(wèi)生知識(shí)的宣傳與教育活動(dòng)，以提高居民的食品安全意識(shí)。

2.健全法律法規(guī)

清末制定的牛乳品安全管理規(guī)定難以適應(yīng)新形勢，工部局于20世紀(jì)二三十年代對(duì)牛乳品安全管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了修訂，并制定了一批新法規(guī)。

(1)修訂牛奶棚管理章程

1899年開始執(zhí)行的《牛奶棚章程》并未能有效解決牛乳摻水和“無照牛乳”走私問題，讓消費(fèi)者倍感不安，呼吁修訂《牛奶棚管理章程》以強(qiáng)化管理。1923年工部局成立純凈牛乳委員會(huì)，為修訂《牛奶棚管理章程》等法律提供決策咨詢服務(wù)。該委員會(huì)成立后對(duì)上海及臨近地區(qū)牛乳品安全管理情況進(jìn)行全面調(diào)研，并研究英、美等發(fā)達(dá)國家的牛乳品安全管理辦法，經(jīng)過14次會(huì)議討論后，向工部局提交了一份改進(jìn)牛乳品安全管理報(bào)告，報(bào)告主要內(nèi)容基本上被吸納進(jìn)1925年頒布的《牛奶棚營業(yè)管理規(guī)則》中。純凈牛乳委員會(huì)建議工部局根據(jù)牛奶棚的條件把營業(yè)執(zhí)照分甲級(jí)(Grade A)、乙級(jí)(Grade B)兩等，條件優(yōu)的頒發(fā)甲等執(zhí)照。1925年3月5日工部局發(fā)布第3333號(hào)牛奶棚執(zhí)照通告，將營業(yè)執(zhí)照分為甲、乙兩等；3月底又發(fā)布第3341號(hào)通告——牛奶棚建筑規(guī)定，要求牛奶棚按章對(duì)生產(chǎn)場所進(jìn)行改造或建造，其中甲等執(zhí)照和牛奶棚建筑規(guī)定于1925年10月份生效；乙等執(zhí)照規(guī)定1930年生效，有29家未達(dá)到要求，執(zhí)照被注銷。⑤

持甲等執(zhí)照的牛奶棚除須滿足乙等執(zhí)照的所有要求外，還要達(dá)到各牛至少三個(gè)月由工部局獸醫(yī)檢查一次、牛乳不得使用人力熱法等要求，且細(xì)菌含量標(biāo)準(zhǔn)與化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)要比持乙等執(zhí)照的高出很多。工部局1928年4月1日起開始執(zhí)行英國的細(xì)菌含量標(biāo)準(zhǔn)和化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并把檢查結(jié)果作為確定牛奶棚等級(jí)、獎(jiǎng)懲等的依據(jù)：甲等消毒牛乳及乳酪，平碟培養(yǎng)計(jì)算，每立糎(毫米)不得超過3萬個(gè)，1/10立糎不得含有大腸桿菌。甲等生牛乳及乳酪，平碟培養(yǎng)計(jì)算，每立糎不得超過20萬個(gè)，1%立糎不得含有大腸桿菌。乙等生牛乳及乳酪，平碟培養(yǎng)計(jì)算，每立糎不得超過100萬個(gè)，1‰立糎不得含有大腸桿菌。[16](P268)因購置消毒設(shè)備、建造現(xiàn)代化的奶牛養(yǎng)殖場耗資巨大，只有資本雄厚的外資企業(yè)和少數(shù)民族乳企才有實(shí)力申請(qǐng)甲等執(zhí)照。

持甲等執(zhí)照的牛奶棚因設(shè)備先進(jìn)、衛(wèi)生條件好、消毒完善，其產(chǎn)品不僅外僑購買，就連富有的華人也紛紛消費(fèi)。對(duì)此，1930年《社會(huì)月刊》有評(píng)價(jià)：“我國關(guān)于市乳法令，牛體檢查，尚未切實(shí)施行。牛體之健否，乳質(zhì)之良否，并無保證。故為謀飲用者之安全起見，鮮乳行加熱消毒，以殺減細(xì)菌，在所必要。凡加熱在攝氏八十度以下者，乳質(zhì)之變化頗少，而在此溫度之下，結(jié)核菌大腸菌等，亦可殺減，此法稱低溫殺菌。既無損乳質(zhì)，復(fù)可保安全，惜本市各奶棚，除少數(shù)外，對(duì)于此種消毒設(shè)備，多未加注意，使飲用者多所顧慮，競趨赴可的、愛國社諸外國人所開設(shè)之奶棚。”[16](P1)當(dāng)時(shí)上海公共租界采用的低溫消毒方法技術(shù)為巴氏滅菌法(pasteurization)。⑥

因甲等執(zhí)照牛奶棚出品售價(jià)高、銷售旺、利潤厚，資本雄厚的牛奶棚紛紛申請(qǐng)，且出品在公共租界的消費(fèi)總量逐年增加。分等級(jí)管理牛奶棚的第一年即1925年，獲批甲等執(zhí)照的牛奶棚共3家，但產(chǎn)乳量卻占工部局批準(zhǔn)牛奶棚產(chǎn)乳總量的29%；1927年獲批甲等執(zhí)照的牛奶棚增至8家，占工部局批準(zhǔn)牛奶棚的21.2%，產(chǎn)乳量占總量的49.2%；1936年領(lǐng)有甲等執(zhí)照的牛奶棚增至14家，占工部局批準(zhǔn)牛奶棚總數(shù)的46.7%，其產(chǎn)乳量占總量的76.2%(如表1所示)。

表1 1925—1936年上海牛奶棚牛乳供給情況

資料來源和說明：1925—1929年甲等牛奶棚產(chǎn)乳量占比是根據(jù)甲等牛奶棚乳牛數(shù)占領(lǐng)照乳?？倲?shù)的比例估算的，數(shù)據(jù)參考章斯睿的《近代上海乳業(yè)市場管理研究》，第65頁；1930—1936年為甲等牛奶棚產(chǎn)乳量占領(lǐng)照牛奶棚產(chǎn)乳總量的比例，數(shù)據(jù)是根據(jù)1930—1936年《上海公共租界工部局年報(bào)》內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得來的。

從表1能看出通過分等級(jí)管理牛奶棚，激勵(lì)著牛奶棚不斷進(jìn)行改革與創(chuàng)新；持甲等執(zhí)照的牛奶棚獲得市場的認(rèn)可，市場占有率基本上呈上升趨勢，并以它們?yōu)橹黧w形成了一批現(xiàn)代化牛乳企業(yè)。執(zhí)甲等執(zhí)照的牛奶棚以外資為主，1937年上海有甲等執(zhí)照牛奶棚12家，外資占7家，其中可的牛奶公司，為英國商人創(chuàng)辦，有乳牛800多頭。[17](P111-113)可的牛奶公司1家飼養(yǎng)的奶牛就超過5家華資牛乳企業(yè)690多頭的總量。華資規(guī)模、影響較大的牛奶棚是生生牧場，創(chuàng)辦于1929年，產(chǎn)業(yè)價(jià)值約20萬元，占地近70畝，設(shè)有自動(dòng)飲水器、乳牛舍、種牛舍、小牛舍、裝瓶與洗瓶室、冷氣間；推行標(biāo)準(zhǔn)化管理，對(duì)掃除牛房、洗刷牛體、擠乳等都有具體標(biāo)準(zhǔn)，如牛房內(nèi)每日掃除3次，每日要求洗刷牛體3次，人工擠乳每8小時(shí)1次等，牛乳要按照擠乳、消毒、冷卻、保藏、裝瓶等流程處理，牛乳擠出后必經(jīng)巴斯特(Pasteurizer)消毒機(jī)消毒，經(jīng)消毒后冷卻至45度放置冷氣間保藏，用過的乳瓶要先洗干凈后放在消毒間蒸汽消毒。[18](P3-4)

(2)通過法律手段強(qiáng)制推行消毒制度

1931年上海牛奶棚內(nèi)牛瘟及肋膜肺炎等惡性傳染病流行，乳牛因傳染病致死者頗多，在這種情況下食用消毒牛乳品要比未消毒的安全得多。衛(wèi)生處以查得生牛乳樣本多數(shù)含有癆病細(xì)菌為由，1932年初飭令甲等牛奶棚所有出品均須消毒。乙等牛奶棚出品價(jià)格便宜，主要滿足較貧外僑的需要，但其產(chǎn)品含癆病菌率較高，且“規(guī)模頗小，欲其裝置百氏消毒機(jī)，力有不及”。[19](P131)為解決乙等牛奶棚出品消毒問題，工部局1933年成立消毒牛乳委員會(huì)，該委員會(huì)建議將所有乙等牛乳及乳酪一律強(qiáng)制消毒，理由有二：一是強(qiáng)制消毒“足使若干種疾病大為減少”，尤其是夏季上海天熱，“具有發(fā)生疾病之危險(xiǎn)性比在氣候較寒之處為多”；二是有利于牛乳業(yè)健康發(fā)展，“查牛乳業(yè)之能發(fā)達(dá)，似有華人飲用牛乳之激增，而華人飲戶之加多，雖尚有其他多種原因，然與本處之嚴(yán)密監(jiān)察牛乳供給，亦可謂至少有一部分之關(guān)系”。[20](P216)1934年工部局董事會(huì)吸納消毒牛乳委員會(huì)的建議，對(duì)1925年頒布的《牛奶棚營業(yè)管理規(guī)則》進(jìn)行修訂，新法規(guī)中重要的一條就是自1936年7月1日起“一切乳類及乳酪均須強(qiáng)制消毒”，乙等牛奶棚獨(dú)辦或合辦消毒廠的最后期限為1936年6月30日前。

(3)制定購運(yùn)乳牛隔離、人造乳油管理等法規(guī)

傳染病流行不僅為牛乳養(yǎng)殖業(yè)帶來巨大損失，且影響著牛乳品的供給與食用安全。人體、牛體，尤其是病牛、死牛為傳染病播散的重要介質(zhì)。為預(yù)防人體、牛體傳播疾病，1909年頒布的《牛奶棚執(zhí)照章程》中就規(guī)定，“凡擠牛奶者或其眷屬或牛只有病，均須立刻稟明管理牛奶事宜之西員”，蓄意隱瞞者要追究法律責(zé)任。[2](P148)1925年工部局頒布的執(zhí)照規(guī)則中要求“領(lǐng)照人如遇任何牧畜有死亡患癆病、牛瘟獸疔、傳染胸膜炎、嘴疾腳腫紅尿及其他傳染癥等情，務(wù)須立即報(bào)衛(wèi)生處”。[2](P151)1931年上海牛奶棚惡性傳染病盛行，工部局為妥善處理死牛、病牛，建造牲畜處置場，要求牛類死后要在牲畜處置場內(nèi)由工部局獸醫(yī)檢測，非由業(yè)經(jīng)登記之獸醫(yī)監(jiān)督，不準(zhǔn)該項(xiàng)牛類在他處處置。所經(jīng)處置之牲畜，由衛(wèi)生處以相當(dāng)償價(jià)給物主，就牛類論，每重一磅給洋3分，再加市價(jià)皮革代價(jià)，[15](P272-273)這一舉措對(duì)傳染病的預(yù)防成效顯著，1933年衛(wèi)生處稱，“因乳?；紓魅静《l(fā)生之損失大減(半為本處職員所予指導(dǎo)之結(jié)果)”。[21](P294)

因中國牛乳業(yè)起步較晚，育種技術(shù)落后，牛奶棚的乳?；旧蟻碓从谶M(jìn)口，而乳牛運(yùn)輸過程也是牛瘟等傳染病傳播的過程。早在1872年《申報(bào)》就報(bào)道上海、漢口牛瘟等傳染病流行，病源來自從“法國進(jìn)口的奶牛”，[1]這種情況到20世紀(jì)30年代還時(shí)有發(fā)生，如1931年牛奶棚內(nèi)牛瘟及肋膜肺炎流行，“其系肇始于來自滿洲之牛類”。[19](P131)為解決乳牛運(yùn)輸過程中攜帶傳染病問題，自1935年4月1日、6月1日工部局開始執(zhí)行《運(yùn)購牲畜之隔離規(guī)則》和《乳場之隔離及消毒規(guī)則》，“凡牛乳場之欲請(qǐng)求執(zhí)照，俱須遵守”。[22](P54)1935年上海發(fā)生口蹄疫和傳染性胸膜炎，根據(jù)上述法規(guī)，隔離的牛奶棚有12家，有甲等牛奶棚1家因違犯前項(xiàng)規(guī)則還被控究。[23](P378)

此外，因新鮮牛乳售價(jià)較高，一些貧窮外僑多食用人造乳油，為保障食用安全，工部局1934年1月1日開始執(zhí)行《出售乳油及人造乳油之執(zhí)照規(guī)則》，其主要條文為：應(yīng)含有乳油脂肪至少為80%，所含水分不得過16%，或食鹽不得過3.5%；除食鹽或不超過0.2%之硼酸或安息酸鈉外，不得用其他防腐劑，但可另加無毒之色料。[20](P321-322)

3.強(qiáng)化純凈度和品質(zhì)的監(jiān)測

純凈度與品質(zhì)是牛乳品安全管理的重點(diǎn)。清末工部局就對(duì)牛乳摻雜問題進(jìn)行了整治，雖然取得了一定成效，但效果未能達(dá)到預(yù)期。1925年新的《牛奶棚執(zhí)照規(guī)則》提高了牛乳品的純凈度和品質(zhì)的檢測標(biāo)準(zhǔn)。1928年4月1日起開始執(zhí)行英國的細(xì)菌含量標(biāo)準(zhǔn)和化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。因工部局不斷強(qiáng)化牛乳品純凈度和品質(zhì)的監(jiān)測力度，使在公共租界銷售的牛乳品安全程度從根本上得到好轉(zhuǎn)。經(jīng)病理試驗(yàn)室多年實(shí)驗(yàn)證明：經(jīng)過巴氏消毒的牛乳品食用更安全。以此為依據(jù)，工部局強(qiáng)制所有領(lǐng)照牛奶棚出品必須消毒。1932年獸醫(yī)股為全面掌握上海各牛奶棚癆病流行情形，除對(duì)各牛奶棚乳牛進(jìn)行常例檢驗(yàn)外，還舉辦了癆病菌檢查，結(jié)果是牛奶棚的牛有癆病者居20%。[15](P272)為鼓勵(lì)牛奶棚進(jìn)行結(jié)核菌檢查，工部局自1936年7月1日起對(duì)施以結(jié)核菌素試驗(yàn)的牛奶棚所產(chǎn)乳品，準(zhǔn)其用“甲等經(jīng)結(jié)核菌素試驗(yàn)”的新字樣，對(duì)主動(dòng)請(qǐng)求檢驗(yàn)者給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。上述措施的推行使在公共租界銷售的牛乳品安全程度進(jìn)一步提升，1936年工部局年報(bào)中說：“所取乙等乳樣為數(shù)增多，但不及格者僅73件，即約居20.74%，上年不及格者有124件，約居總數(shù)的38.15%?！盵24](P396)

再以領(lǐng)照牛奶棚送驗(yàn)乳樣摻雜率為例，1922年乳樣摻雜率為4.9%，1926年降為1.01%，1935年更降至0.19%。即使是未領(lǐng)照的牛奶棚，在領(lǐng)照牛奶棚的示范和帶動(dòng)下，其純凈度也得到提高。1922年未領(lǐng)照乳樣摻雜率為50%，1930年高達(dá)90.90%，1935年降至4.74%；1930年民眾送驗(yàn)牛奶棚摻雜率為40%，之后明顯下降，1935年降至7.69%(如表2所示)。

表2 1922—1936年公共租界牛乳摻雜率一覽表

資料來源：1922—1926年數(shù)據(jù)參考章斯睿的《近代上海乳業(yè)市場管理研究》第34-35頁；1930—1936年數(shù)據(jù)來源于1930—1936年《上海公共租界工部局年報(bào)》。

健康的牛體是牛乳品安全的前提。病牛所產(chǎn)乳品往往攜帶著病菌，對(duì)乳牛定期檢查是確保牛乳品食用安全的基礎(chǔ)，且是預(yù)防傳染病的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為改進(jìn)上述工作，工部局設(shè)置專職獸醫(yī)，增設(shè)獸醫(yī)股。在任用專職獸醫(yī)前，工部局對(duì)牛奶棚的牛的檢查是由具營業(yè)資格的獸醫(yī)負(fù)責(zé)，因不同獸醫(yī)檢測方法不一致，影響著對(duì)牛檢查的效果。為改進(jìn)工作，工部局1931年7月任用專職獸醫(yī)，1932年增設(shè)獸醫(yī)股，之后牛體檢查工作由工部局獸醫(yī)負(fù)責(zé)。獸醫(yī)股曾說：“檢驗(yàn)方法之一致，統(tǒng)計(jì)論據(jù)之準(zhǔn)確及牛乳供給保障之增加，皆為此項(xiàng)事務(wù)歸由工部局控制之顯著利益?！盵15](P272)獸醫(yī)股對(duì)每頭甲等乳牛每三個(gè)月詳細(xì)檢查一次，每頭乙等乳牛每六個(gè)月詳細(xì)檢查一次。每一乳牛的詳細(xì)情形，各以一張卡片登記，由牛奶棚保存?zhèn)洳椤?/p>

4.重視衛(wèi)生知識(shí)的宣傳和教育

加強(qiáng)衛(wèi)生知識(shí)的宣傳和教育是構(gòu)建食品安全防護(hù)網(wǎng)不可缺少的環(huán)節(jié)，工部局年報(bào)中多次提到“無照牛乳”難以根治的關(guān)鍵在于租界內(nèi)印度人貪圖便宜。為此，工部局自清末起就開始通過報(bào)紙、傳單、小冊、在窗欞張貼圖畫等多種形式向租界內(nèi)居民普及衛(wèi)生知識(shí)，傳播健康飲食消費(fèi)觀念。衛(wèi)生處還不斷改進(jìn)宣傳與教育方式，除采取上述舉措外，還定期派華人宣傳員到學(xué)校等地做衛(wèi)生演講、放映衛(wèi)生影片，甚至組織衛(wèi)生宣傳游行、參觀衛(wèi)生展覽，運(yùn)用無線電廣播等先進(jìn)手段進(jìn)行衛(wèi)生知識(shí)宣傳。1931年霍亂肆虐，為普及預(yù)防霍亂相關(guān)知識(shí)，6月6日由代表上海三區(qū)市府的上?；魜y教育委員會(huì)主辦預(yù)防霍亂游行，游行隊(duì)伍中有中國男女童子軍，觀眾逾50萬人。[19](P193)

三、近代公共租界牛乳品安全管理的困境及成因

近代上海公共租界工部局通過完善安全管理制度、法律法規(guī)等舉措，使牛乳品的安全水平達(dá)到了世界先進(jìn)水準(zhǔn)，1936年工部局年報(bào)載：“就乳料供給而言，公共租界現(xiàn)可與世界之進(jìn)化都市并列，堪稱滿意。”[24](P268)盡管上海公共租界牛乳品安全管理取得了顯著成效，但仍然存在安全隱患，即“無照牛乳”問題未得到根本解決。

1.“無照牛乳”問題難以根治

清末民初公共租界外及浦東各地，無公共租界執(zhí)照、不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的牛奶棚非常多，而上海消費(fèi)牛乳品群體又集中在公共租界，于是這些牛奶棚就千方百計(jì)將出品偷運(yùn)到公共租界銷售，而它們的出品常常摻雜水等他物，清潔度和品質(zhì)較低，存在很大的安全隱患，工部局年報(bào)中年年有相關(guān)報(bào)道。如1930年在公共租界內(nèi)所捕獲的11件無照牛奶棚出品，其中摻雜者10件，占99%，被工部局處以10～300元罰金；處以300元罰金者是累犯，且摻雜水分達(dá)43%，極不清潔，所用之瓶竊自領(lǐng)有執(zhí)照的牛奶棚。[25](P172)1931年化驗(yàn)的9件無照牛奶棚出品，摻雜者占化驗(yàn)總數(shù)的55.6%，驗(yàn)明含大腸桿菌的占化驗(yàn)總數(shù)的22.2%。[25](P198)1934年化驗(yàn)的無照牛奶棚出品，微菌不及格者占化驗(yàn)總數(shù)的86.3%。[20](P333)1936年因要求所有領(lǐng)照牛奶棚出品必須消毒，導(dǎo)致走私“無照牛乳”者大增，僅印度人就緝捕了22人，工部局對(duì)此“不勝焦慮”，在年報(bào)中說：“販賣無照之印度人仍形活躍，欲加取締甚感困難，向法院控訴亦難得圓滿結(jié)果?！盵24](P397)

無執(zhí)照牛奶棚出品偷運(yùn)進(jìn)公共租界的途徑有四：一是通過領(lǐng)照的牛奶棚；二是賣給販賣牛乳的印度人；三是由領(lǐng)照牛奶棚的工役到無照牛奶棚處收購；四是直接運(yùn)送到租界銷售。針對(duì)四種情況，工部局分別采取應(yīng)對(duì)措施，如一旦發(fā)現(xiàn)領(lǐng)照牛奶棚主人販賣“無照牛乳”，即將其執(zhí)照吊銷或停發(fā)。但領(lǐng)照牛奶棚為贏得暴利還時(shí)有冒險(xiǎn)，如1935年工部局查出“一乳場每日得有無照牛乳200至350磅，并直接送至某著名醫(yī)院，該乳場執(zhí)照當(dāng)即吊銷”。[23](P373)最令工部局不安的是第二種情況，即通過販賣牛乳的印度人在租界內(nèi)銷售。販賣牛乳的印度人利用工部局訴訟舉證難，“任意私運(yùn)出售”。

2.“無照牛乳”難以根治的原因分析

雖然工部局不斷完善牛乳品質(zhì)量監(jiān)管體系，但還是無法根治“無照牛乳”問題。造成這種局面的因素很多，主要?dú)w納如下：

首先，“一市三治”食品安全管理格局是根源。近代上海在行政區(qū)劃上分為公共租界、法租界、華界三個(gè)區(qū)域，就食品安全管理而言，三區(qū)分而治之，在標(biāo)準(zhǔn)上存在較大差異，其中，標(biāo)準(zhǔn)最高、要求最嚴(yán)的是公共租界，其次是法租界，最低的是華界，也因此，華界衛(wèi)生局頒發(fā)的執(zhí)照公共租界不承認(rèn)。上海牛乳業(yè)以小資本為主體，養(yǎng)殖規(guī)模小，如1933年77家牛奶棚中，養(yǎng)1～5頭奶牛的占總數(shù)的28.6%，資本在160～4999元的占總數(shù)的58.7%，⑦因資本限制，能達(dá)到上海市衛(wèi)生局要求者很少，能申請(qǐng)到公共租界執(zhí)照者更稀少。中小牛奶棚所產(chǎn)牛乳的出路，夏季華界“無生意可言”，[26](P167)冬季生意好一點(diǎn)，除部分在華界兜售外，剩余的“售于持有租界執(zhí)照之大奶棚(俗稱折奶)”，或?qū)⒛膛！白饨o大奶棚(俗稱賀奶)”。[26](P168-169)上海絕大多數(shù)大奶棚都銷售無照牛奶棚出品，或向后者租牛，當(dāng)時(shí)有人評(píng)價(jià)“上海市現(xiàn)有之乳場，大半采用租牛制，俗稱謂下乳牛，就是所有牛只多數(shù)屬于農(nóng)民，有乳時(shí)牽入場內(nèi)下乳”，[17](P113)產(chǎn)乳計(jì)數(shù)，按磅計(jì)算。從事“折奶”和“賀奶”利潤豐厚，大奶棚從無照牛奶棚購進(jìn)的價(jià)格“大概冬日每元自四五磅至六七磅，夏日則自六七磅至八九磅”，而銷售卻是以大奶棚出品的價(jià)格，“既無牛疫虧本之情形，且收買一元之牛乳售出時(shí)可得價(jià)二三元”。[27](P4)折奶、賀奶現(xiàn)象的盛行，不僅造成了牛瘟等傳染病頻發(fā)，也加大了安全管理的難度。

其次，是價(jià)格因素影響?！盁o照牛乳”價(jià)格要比領(lǐng)有工部局執(zhí)照牛奶棚的便宜30%～50%，這也是印度人愿意購買的重要因素。對(duì)此，工部局年報(bào)中也多次提及印度人因經(jīng)濟(jì)關(guān)系，多愿購買無照乳場出品，“因售價(jià)與領(lǐng)照乳場之出品相比，相差30%～50%”，[20](P333)還稱“無照牛乳”是“公共衛(wèi)生之大害，但能否完全禁絕，殊屬疑問，誠以無照牛乳之售價(jià)(平均每磅一角)足使領(lǐng)照乳場無從竭力與之競爭”。[23](P372)

最后是消費(fèi)觀念的影響。近代上海的華人往往把牛乳作為奢侈品和高端營養(yǎng)品來消費(fèi)，且“宜冬不宜夏”觀念流行，造成夏季牛乳品在華人中無銷路可言，加之華人多重量不重質(zhì)，時(shí)人評(píng)價(jià) “本市乳價(jià)極高，而售乳又論量不論質(zhì)”，[26](P170)這在某種程度上影響著上海中小乳企提高質(zhì)量的積極性，摻水走私等流弊叢生。雖上海市衛(wèi)生局也采取一些措施對(duì)牛奶棚生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，“但遵守規(guī)則者寥寥無幾”，[27](P2)“規(guī)模狹小，牛舍、榨乳、飼料、裝瓶等都因陋就簡。訂購者亦限于中下社會(huì)。政府對(duì)于乳畜疾病，乳產(chǎn)品質(zhì)，更無任何檢查與取締”。[28](P76)這又造成消費(fèi)者對(duì)華資乳企出品的信任度不高。于是，中小乳企為了生存，就想盡一切辦法把出品走私到公共租界銷售。

四、若干啟示

食品安全事關(guān)民生，近代上海公共租界不斷修補(bǔ)食品安全管理防護(hù)網(wǎng)，不僅提高了食品安全管理水平，且推動(dòng)了以牛乳業(yè)為代表的食品行業(yè)健康發(fā)展。自清末至今，安全問題一直是制約民族乳企拓展市場的關(guān)鍵因素。通過對(duì)近代上海公共租界牛乳品安全管理的考察，為中國食品安全管理水平的進(jìn)一步提升提供了若干歷史啟迪：

一是不斷完善食品安全管理體系是提升食品安全管理水平的基本保證。應(yīng)充分發(fā)揮政府在食品安全管理中的主導(dǎo)作用，不斷完善法律法規(guī)，改進(jìn)管理制度，并不斷健全由政府主導(dǎo)、乳企為主體、社會(huì)參與、教育宣傳相配合的安全管理體系，為提升食品安全管理水平提供制度、法律等保證。近代上海公共租界牛乳品安全管理效果之所以好于華界，其中的重要因素就是工部局對(duì)食品安全問題的高度重視，并積極發(fā)揮媒體、社會(huì)力量、宣傳與教育在食品安全管理中的作用，如20世紀(jì)20年代工部局就組織了牛乳委員會(huì)，讓社會(huì)力量參與牛乳質(zhì)量管理，為改進(jìn)牛乳管理體系提供咨詢決策等服務(wù)。

二是實(shí)施對(duì)食品行業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等的全程監(jiān)管是關(guān)鍵。一般情況下，食品從生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)较M(fèi)者手中要經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)，管理不僅難度大，且需要持續(xù)的人力、財(cái)力、物力投入，哪個(gè)環(huán)節(jié)管理不到位，哪個(gè)環(huán)節(jié)就有可能出問題，進(jìn)而影響到消費(fèi)者的食用安全。民國時(shí)期上海公共租界已構(gòu)建起從牛奶棚建造到牛乳送往用戶的全程監(jiān)控體系，這也是公共租界牛乳品安全水平高于華界的關(guān)鍵因素。

三是充分發(fā)揮政府和市場“兩只手”在食品安全管理中的作用。民國時(shí)期公共租界牛乳品安全管理的實(shí)踐還表明，僅靠行政、法律手段是難以從根本上解決牛乳摻水、“無照牛乳”等問題的，要充分發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用，尤其是要發(fā)揮市場的作用。

四是嚴(yán)格的安全管理是擴(kuò)大食品行業(yè)在國內(nèi)、國際市場份額的根本。民國時(shí)期外資乳企的出品備受中國居民的歡迎，如英國商人創(chuàng)辦的可的牛奶公司“每日產(chǎn)乳量萬余磅，其所有飲戶大半還是華人”，[17](P111-113)固然有“崇洋”因素使然，但深層次原因則是其產(chǎn)品質(zhì)量有保障。食品行業(yè)發(fā)展的歷史一再表明，不斷完善安全管理體系，嚴(yán)格安全管理，是企業(yè)擴(kuò)大在國內(nèi)、國際市場份額的根本。

注釋：

①近代文獻(xiàn)中“牛奶棚”的叫法較多，也有稱之為“牛乳棚”“牛乳場”“牛奶場”“牛乳行”“牛奶行”“奶棚”等。

②章斯睿從衛(wèi)生史角度對(duì)19世紀(jì)晚期至20世紀(jì)50年代上海乳業(yè)市場發(fā)育情況進(jìn)行了探討，并對(duì)公共租界、法租界和華界乳業(yè)管理情況進(jìn)行了梳理，但對(duì)安全管理的成效未進(jìn)行探討；陸文雪一文中僅用半頁篇幅考察牛乳衛(wèi)生管理，對(duì)公共租界牛奶安全管理著墨不多。

③本文所講“無照牛奶”是指未獲得公共租界執(zhí)照牛奶棚所產(chǎn)的牛奶。

④后來上海有的牛奶棚還養(yǎng)乳羊，還有專門養(yǎng)殖乳羊的養(yǎng)殖場，并出售羊乳，對(duì)其衛(wèi)生管理同牛奶棚一樣。

⑤1924年制定牛奶棚及牛乳供給的改良計(jì)劃，1925年頒布法律為改良提供保障，至1930年始完成。1924年4月間公共租界內(nèi)領(lǐng)有執(zhí)照之牛奶棚供給一切牛乳出品者42家，嗣后注銷其執(zhí)照者29家，發(fā)給新執(zhí)照者16家。參見《上海公共租界工部局年報(bào)》，1930年，第170—171頁。

⑥低溫殺菌即巴氏滅菌法(pasteurization)，工部局年報(bào)中稱為“帕累托殺蟲法”，還有一些文獻(xiàn)稱“巴氏消毒法”“巴斯特消毒法”“百氏消毒”等。

⑦數(shù)據(jù)根據(jù)王樹基：《上海市之牛乳業(yè)》，《國際貿(mào)易導(dǎo)報(bào)》1933年第5卷第8期，第174—178頁表，統(tǒng)計(jì)計(jì)算得出。