文/張融

一、引言

本文以筆者主持的某縣污水處理廠(chǎng)存量項(xiàng)目改擴(kuò)建工程的全過(guò)程PPP咨詢(xún)業(yè)務(wù)為案例。此項(xiàng)目已于2017年中旬組建了項(xiàng)目公司（即SPV公司），開(kāi)始了改擴(kuò)建的實(shí)施工作。在本項(xiàng)目咨詢(xún)過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)了存量項(xiàng)目存在的一些問(wèn)題，希望與大家一起探討、學(xué)習(xí)。

二、工程基本情況

2007年，某縣人民政府、某區(qū)人民政府和某環(huán)保企業(yè)簽訂了“某市第二污水處理廠(chǎng)工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交特許權(quán)協(xié)議”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“BOT協(xié)議”），約定合作期限30年，到期后污水處理廠(chǎng)無(wú)償移交給政府或其指定的接受方；具體實(shí)施過(guò)程為一、二期分期建設(shè)，總規(guī)模日處理量為6萬(wàn)噸/日，先期投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)第一期工程，設(shè)計(jì)日處理量為3萬(wàn)噸/日，排放標(biāo)準(zhǔn)為《城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）中一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。2011年，某區(qū)人民政府退出BOT協(xié)議，由某縣人民政府和某環(huán)保企業(yè)繼續(xù)履行。

當(dāng)前由于人口與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一期工程已不能滿(mǎn)足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，故根據(jù)BOT協(xié)議啟動(dòng)二期工程；又由于相關(guān)的環(huán)保要求，排放標(biāo)準(zhǔn)由一級(jí)B調(diào)整為一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)，因此同步進(jìn)行一期提標(biāo)工程。

三、PPP咨詢(xún)主要方案

(一)PPP模式選擇

與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP模式是形成了“一個(gè)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)業(yè)主”的局面，需通過(guò)PPP合同對(duì)技術(shù)界面、管理界面和責(zé)任界面進(jìn)行合理協(xié)調(diào)和安排，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。從建設(shè)、運(yùn)營(yíng)收益考慮，本項(xiàng)目對(duì)私人資本有較大吸引力，較易進(jìn)行債務(wù)融資，并且項(xiàng)目成本相對(duì)穩(wěn)定，更易預(yù)見(jiàn)，能加快項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程，更早投入運(yùn)營(yíng)，就能更早帶來(lái)社會(huì)效益，獲得社會(huì)效益時(shí)間價(jià)值。綜合分析，本項(xiàng)目擬采用BOT的模式，延續(xù)、完善原“BOT協(xié)議”。

(二)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

基于BOT協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容和某縣人民政府的組織機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，本項(xiàng)目繼續(xù)采用BOT、TOT相結(jié)合模式運(yùn)作。合同關(guān)系和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)如上圖所示。

(三)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工藝技術(shù)要求

充分考慮污水處理廠(chǎng)一期工程以往水質(zhì)波動(dòng)情況，合理設(shè)計(jì)污水處理廠(chǎng)二期擴(kuò)建工程進(jìn)水水質(zhì)，進(jìn)水水質(zhì)中主要污染物濃度不低于可研設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)意見(jiàn)，污水處理廠(chǎng)一、二期提標(biāo)和二期擴(kuò)建工程設(shè)計(jì)、建設(shè)和驗(yàn)收需滿(mǎn)足《城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GBl8918—2002)一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。

污水處理技術(shù)須采用“A2/O+深度處理”，項(xiàng)目公司可結(jié)合工程可研文件，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和污水處理廠(chǎng)一期工程進(jìn)水水質(zhì)特點(diǎn)設(shè)計(jì)工藝流程，選擇成熟、穩(wěn)定、可靠的處理方案，確保出水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

污水廠(chǎng)工程施工及驗(yàn)收應(yīng)滿(mǎn)足《城市污水處理廠(chǎng)工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范(GB50334—2002)》及國(guó)家相關(guān)規(guī)范的要求。

(四)污水處理服務(wù)費(fèi)的計(jì)算與支付

1.月實(shí)際處理量＜月實(shí)際進(jìn)水水量≤月保底水量

污水處理服務(wù)費(fèi)=月保底水量×污水處理價(jià)格

月保底水量=月正常商業(yè)運(yùn)行天數(shù)（即扣除當(dāng)月發(fā)生不可抗力和暫停的天數(shù))×3.00（或4.05）

2.設(shè)計(jì)處理量的1.1倍≥月實(shí)際處理量≥月保底水量

污水處理服務(wù)費(fèi)=月實(shí)際處理量×污水處理價(jià)格

3.月實(shí)際處理量若超過(guò)設(shè)計(jì)處理規(guī)模的1.1倍但不超過(guò)設(shè)計(jì)的最大處理負(fù)荷[指安全系數(shù)對(duì)應(yīng)負(fù)荷]，超出設(shè)計(jì)能力1.1倍的部分為“超設(shè)計(jì)水量”。

超設(shè)計(jì)水量污水處理服務(wù)費(fèi)=超設(shè)計(jì)水量×污水處理價(jià)格×50%[約為變動(dòng)成本及利潤(rùn)占水價(jià)的比例]。

4.某運(yùn)營(yíng)日若實(shí)際進(jìn)水量超過(guò)設(shè)計(jì)的最大處理負(fù)荷，項(xiàng)目公司應(yīng)立即通知縣住建部門(mén)，并啟動(dòng)緊急應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)縣住建部門(mén)要求進(jìn)行處理。

(五)風(fēng)險(xiǎn)分配

風(fēng)險(xiǎn)分配方案以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則為核心，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和項(xiàng)目公司間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素結(jié)合政府、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司各方權(quán)責(zé)利關(guān)系進(jìn)行分配，制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分配框架。

四、問(wèn)題與思考

(一)存量項(xiàng)目與前期、現(xiàn)狀的關(guān)系

本項(xiàng)目屬于存量項(xiàng)目，其中涉及前期的一期BOT的3萬(wàn)噸/天污水處理，以及本次擴(kuò)建的3萬(wàn)噸/天污水處理工程，因此厘清其中的關(guān)系，特別是從法律層面核準(zhǔn)相關(guān)各利益方的權(quán)利和義務(wù)尤為重要。

(二)本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)

根據(jù)《財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金﹝2014﹞113號(hào))的要求，政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。目前縣政府確定由縣住房和建設(shè)部門(mén)作為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作，建議縣政府及時(shí)補(bǔ)充相關(guān)授權(quán)文件。

(三)項(xiàng)目移交

本項(xiàng)目的存量工程，污水處理廠(chǎng)一期工程由項(xiàng)目公司建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，本實(shí)施方案為原“BOT協(xié)議”的補(bǔ)充和完善。而兩個(gè)污水提升泵站為先政府投資建設(shè)，后交予項(xiàng)目公司委托運(yùn)營(yíng)。

(四)將政府付費(fèi)責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算及財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金﹝2015﹞21號(hào))等文件的要求，對(duì)于通過(guò)財(cái)政承受能力論證后，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

建議縣政府在招標(biāo)前將本項(xiàng)目中的政府付費(fèi)責(zé)任納入全縣中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，并經(jīng)縣人大審議通過(guò)。

五、結(jié)論

在本項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，筆者在以下方面感觸頗深：

(一)前期“盡職調(diào)查、資產(chǎn)評(píng)估”的重要性

依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）需“嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)”，其中明確了“涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的”不得入庫(kù)。從項(xiàng)目實(shí)踐角度上來(lái)看，這方面的工作做細(xì)做扎實(shí)，對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目后期的開(kāi)展具有事半功倍的重要效果。

(二)摸底社會(huì)資本，對(duì)接其實(shí)際需求

在項(xiàng)目操作過(guò)程中，公開(kāi)廣泛聽(tīng)取各潛在社會(huì)資本的合理訴求，以期項(xiàng)目具備充分的可競(jìng)爭(zhēng)性，這對(duì)項(xiàng)目后期的社會(huì)資本選擇及談判具有良好的優(yōu)勢(shì)條件，同時(shí)也更加契合《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（財(cái)金﹝2015﹞167號(hào)）中“定性評(píng)價(jià)指標(biāo)”中關(guān)于“潛在競(jìng)爭(zhēng)程度”的指標(biāo)需求。

(三)項(xiàng)目捆綁，以及付費(fèi)來(lái)源的深度挖掘

在本項(xiàng)目謀劃過(guò)程中，不能只關(guān)注提標(biāo)改造的工程，要充分考慮與擴(kuò)建工程相結(jié)合，以期增加項(xiàng)目的收益來(lái)源和收益水平，能夠?yàn)榻档驼a(bǔ)貼做好充分的前期工作；同時(shí)在類(lèi)型上，也盡量多選取相類(lèi)似，或者在區(qū)域上，多選取相銜接的項(xiàng)目，這樣能夠更加提高項(xiàng)目的吸引力，也能夠?yàn)轫?xiàng)目吸引來(lái)更適合的“金鳳凰”，這樣為項(xiàng)目的順利實(shí)施做好充分的前提準(zhǔn)備。