一、引言

全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)是全國(guó)人大常設(shè)性的工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，各專門(mén)委員會(huì)在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)有關(guān)議案進(jìn)行研究、審議和擬定。立法法則在此基礎(chǔ)上將專門(mén)委員會(huì)的立法職能明確為法律案的起草、提出和審議。自領(lǐng)導(dǎo)層將“人大主導(dǎo)立法”作為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、完善我國(guó)立法體制的重要目標(biāo)以來(lái)，專門(mén)委員會(huì)的法律案起草和提出職能就被賦予了重要的意義，發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)在立法中的作用也被視為健全和完善人大主導(dǎo)立法的重要著力點(diǎn)，各種日常討論中更是儼然將專門(mén)委員會(huì)主導(dǎo)立法等同于人大主導(dǎo)立法。但是現(xiàn)有的文獻(xiàn)鮮有對(duì)專門(mén)委員會(huì)的法律案起草和提出職能進(jìn)行細(xì)致梳理，以至于相關(guān)的討論始終只能浮于表面。另一方面，早期有關(guān)專門(mén)委員會(huì)立法職能的研究更多地聚焦于其審議職能，在人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)提出之后，卻鮮有文獻(xiàn)深入分析現(xiàn)有的專門(mén)委員會(huì)審議制度對(duì)于這一目標(biāo)的積極作用。本文將就這兩方面進(jìn)行一體化的討論，以求推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的研究。

在結(jié)構(gòu)安排上，本文將首先從實(shí)然層面梳理和分析專門(mén)委員會(huì)的法律案起草、提出與審議職能，著重分析現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)是如何服務(wù)于“人大主導(dǎo)立法”的總體目標(biāo)的，提出并論證專門(mén)委員會(huì)的立法職能中事實(shí)上存在著針對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的雙重制約結(jié)構(gòu)。其次將從這一雙重制約結(jié)構(gòu)內(nèi)含的矛盾性入手，從應(yīng)然層面反思專門(mén)委員會(huì)在立法中的作用與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系。最后提出相應(yīng)的完善建議。

二、立法起草和提案環(huán)節(jié)的制約結(jié)構(gòu)

(一)專門(mén)委員會(huì)起草和提案職能的規(guī)范分析

專門(mén)委員會(huì)的法律案起草和提案職能在制度規(guī)范層面經(jīng)歷了一個(gè)演變。1982年通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定，專門(mén)委員會(huì)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出的議案應(yīng)當(dāng)“同本委員會(huì)有關(guān)”，因此專門(mén)委員會(huì)所提出的法律案的范圍也應(yīng)當(dāng)符合這一規(guī)定。

但是問(wèn)題在于，“同本委員會(huì)有關(guān)”是一個(gè)相當(dāng)原則性的標(biāo)準(zhǔn)。目前全國(guó)人大一共設(shè)有九個(gè)專門(mén)委員會(huì)，其中法律委員會(huì)的性質(zhì)較為特殊，暫且將其擱置在討論范圍之外。從其他八個(gè)專門(mén)委員會(huì)的名稱來(lái)看，涵蓋了民族、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)、外事華僑、內(nèi)務(wù)司法、環(huán)境與資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村等范圍極其廣闊的事項(xiàng)，是否只要涉及這些事項(xiàng)就可以認(rèn)定為是同該委員會(huì)有關(guān)，進(jìn)而該委員會(huì)就可以提出相應(yīng)的法律案？這是問(wèn)題之一。問(wèn)題之二在于，通過(guò)這些事項(xiàng)的列舉我們很容易注意到它們與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)的職權(quán)存在著高度重合之處，一個(gè)簡(jiǎn)單的對(duì)比可見(jiàn)表1。

表1全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的職權(quán)事項(xiàng)對(duì)比

從歷史源流來(lái)看，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在職權(quán)事項(xiàng)上的重合可以說(shuō)是制度設(shè)計(jì)者有意為之的。在設(shè)立全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)之時(shí)，彭真同志就提出“全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)……要考慮大的、全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題……一般問(wèn)題，專門(mén)委員會(huì)與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)直接接觸聯(lián)系”[注]參見(jiàn)《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組編：《彭真年譜》(第五卷 1979—1997)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第191頁(yè)。。參與了1982年《憲法》修改委員會(huì)秘書(shū)處工作的肖蔚云先生也就專門(mén)委員會(huì)與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系表達(dá)了類似的看法，他指出之所以要與國(guó)務(wù)院各部門(mén)對(duì)口設(shè)立專門(mén)委員會(huì)，就是為了方便專門(mén)委員會(huì)在日常工作中與國(guó)務(wù)院進(jìn)行接觸，了解和掌握相應(yīng)的情況，從而有利于全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院之間的協(xié)調(diào)與配合。[注]參見(jiàn)肖蔚云：《我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第66～68頁(yè)。這表明在當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)者看來(lái)，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)就是與國(guó)務(wù)院的有關(guān)部門(mén)對(duì)接和聯(lián)系，因此也就不難理解兩者在職權(quán)事項(xiàng)上的高度重合和對(duì)應(yīng)了。

但是這就帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院同樣享有提出法律案的職權(quán)。通常來(lái)說(shuō)，由國(guó)務(wù)院提出的法律案都是由某一部門(mén)具體負(fù)責(zé)起草的，涉及哪個(gè)部門(mén)的主管事項(xiàng)，就由該部門(mén)負(fù)責(zé)起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論審議通過(guò)后提出。那么對(duì)于前述相重合的事項(xiàng)，究竟是應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)來(lái)提出法律案，還是應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院來(lái)提出法律案，就成為一個(gè)需要予以回應(yīng)的問(wèn)題。

2005年6月全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)《關(guān)于充分發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)作用的若干意見(jiàn)》，提出專門(mén)委員會(huì)提出的法律案除了需要滿足“本職工作相關(guān)性”的標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)當(dāng)是“綜合性強(qiáng)、涉及面廣、其他國(guó)家機(jī)關(guān)難于單獨(dú)起草的”。[注]全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳：“關(guān)于充分發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)作用的若干意見(jiàn)”，載http：//www. npc.gov.cn/npc/oldarchives/zht/zgrdw/common/zw.jsp@label=wxzlk&id=338813& pdmc=1508.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年1月3日。2015年的立法法修改也延續(xù)了這一思路，明確專門(mén)委員會(huì)可以組織起草“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的重要法律草案。無(wú)論是哪一類修飾語(yǔ)，其背后都體現(xiàn)了全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)尤其是國(guó)務(wù)院之間權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的微妙變化。正如劉松山教授所指出的那樣，專門(mén)委員會(huì)與對(duì)口的國(guó)務(wù)院有關(guān)部委建立起日常的聯(lián)系，最終是為了便于全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行監(jiān)督，而在法律案的提出問(wèn)題上，專門(mén)委員會(huì)所享有的提案權(quán)使其能夠站在客觀、中立的立場(chǎng)上統(tǒng)籌考慮有關(guān)問(wèn)題，避免“部門(mén)立法”的弊端。[注]參見(jiàn)劉松山：“專門(mén)委員會(huì)為何不能行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，《法學(xué)評(píng)論》2000年第4期，第90頁(yè)。那么在立法實(shí)踐中，專門(mén)委員會(huì)提出法律案的實(shí)際情況是否符合上述標(biāo)準(zhǔn)呢？

(二)專門(mén)委員會(huì)起草和提案情況的實(shí)證分析

根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)一共提出了65件法律案。從橫向比較來(lái)看，這一數(shù)量?jī)H次于國(guó)務(wù)院，高于其他的法定提案主體。從提案的時(shí)間分布來(lái)看，最早的法律案是由全國(guó)人大民族委員會(huì)于1984年提出的《民族區(qū)域自治法》(草案)，截至前述的時(shí)間節(jié)點(diǎn)最新的法律案是由全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)提出的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(修正案草案)。從提案的具體主體來(lái)看，在全國(guó)人大目前所設(shè)的九個(gè)專門(mén)委員會(huì)中，除了外事委員會(huì)尚未正式提出法律案之外[注]值得注意的是，在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，有兩部法律草案的提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)被確定為全國(guó)人大外事委員會(huì)，分別是陸地國(guó)界法和國(guó)際刑事司法協(xié)助法，且這兩部法律草案均被列入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議”的第一類項(xiàng)目。，其他八個(gè)專門(mén)委員會(huì)均有提出法律案的經(jīng)歷。

接下來(lái)需要著重分析的是，那些“綜合性強(qiáng)、涉及面廣、其他國(guó)家機(jī)關(guān)難于獨(dú)立起草的”法律案是否確實(shí)如同制度設(shè)計(jì)者所設(shè)想的那樣主要由全國(guó)人大各專門(mén)委員起草并提出。這里所面臨的難題是，所謂的“綜合性強(qiáng)、涉及面廣”是一個(gè)主觀性較強(qiáng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，難以用精確的指標(biāo)進(jìn)行衡量和判斷。筆者所采取的方法是將某個(gè)專門(mén)委員會(huì)和其所對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)作為一個(gè)對(duì)照組，比較兩者所提出的法律案的性質(zhì)。此種方法雖然也無(wú)法完全避免評(píng)價(jià)的主觀性，但是由于對(duì)照物的存在，至少能夠保證相關(guān)討論建立在共同的基礎(chǔ)上。

首先來(lái)看提出法律案數(shù)量最多的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)。財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)方面的立法，經(jīng)濟(jì)類法律的涵蓋面相當(dāng)廣泛，就我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)類法律的實(shí)際情況來(lái)看，至少涵蓋了宏觀調(diào)控、財(cái)政稅收、金融外匯、國(guó)有資產(chǎn)、資源能源、交通運(yùn)輸、建設(shè)土地、審計(jì)統(tǒng)計(jì)、價(jià)格質(zhì)量等多個(gè)方面。[注]參見(jiàn)“全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委經(jīng)濟(jì)立法工作座談會(huì)在長(zhǎng)沙召開(kāi)”，載http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/caizheng/2012-10/30/content_1741382.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年1月3日。由此觀之，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)數(shù)量也相當(dāng)多，為了討論的便利，在這里我們集中關(guān)注發(fā)改委(含其前身國(guó)家計(jì)委、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì))和財(cái)政部這兩個(gè)部門(mén)所起草的法律案情況[注]當(dāng)然更為準(zhǔn)確地來(lái)說(shuō)應(yīng)該是“起草并進(jìn)入后續(xù)的正式立法程序的法律案”。，并與全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行比較。自1983年以來(lái)，由發(fā)改委所起草的法律案有：《農(nóng)業(yè)法》(由農(nóng)業(yè)部與國(guó)家計(jì)委聯(lián)合起草，1993年[注]此處的時(shí)間均為法律案第一次提請(qǐng)審議的時(shí)間，以下均同。)、《節(jié)約能源法》(國(guó)家計(jì)委，1995年)、《價(jià)格法》(國(guó)家計(jì)委，1997年)、《招標(biāo)投標(biāo)法》(國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，1999年)；由財(cái)政部起草的法律案有：《會(huì)計(jì)法》(1985年)、《稅收征收管理法》(1992年)、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》(1993年)、《預(yù)算法》(1993年)、《海域使用管理法》(由國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局與財(cái)政部聯(lián)合起草，2001年)、《企業(yè)所得稅法》(由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合起草，2006年)、《環(huán)境保護(hù)稅法》(由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和環(huán)保部聯(lián)合起草，2016年)、《煙葉稅法》(由財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合起草，2017年)、《船舶噸稅法》(由財(cái)政部與海關(guān)總署聯(lián)合起草，2017年)。與此相比，由全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所起草并提出的法律案情況則見(jiàn)表2。

表2全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所起草并提出的法律案情況

可以看到，由發(fā)改委和財(cái)政部所起草的法律案的絕對(duì)數(shù)量并不多，其中發(fā)改委自2003年改組為現(xiàn)行的組織機(jī)構(gòu)之后甚至沒(méi)有起草過(guò)一件法律案。[注]當(dāng)然更為準(zhǔn)確的說(shuō)法可能是“沒(méi)有一件起草的法律案能夠進(jìn)入正式的立法程序”。從它們所起草法律案的具體情況來(lái)看，《農(nóng)業(yè)法》《價(jià)格法》《稅收征收管理法》《預(yù)算法》等應(yīng)當(dāng)說(shuō)是符合“綜合性強(qiáng)、涉及面廣”的標(biāo)準(zhǔn)的。這是否意味著并非所有的此類法律案都是由全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)起草并提出的呢？筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)注意到以下幾點(diǎn)：第一，發(fā)改委和財(cái)政部起草上述法律案的時(shí)間均集中在20世紀(jì)90年代，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，發(fā)改委如前所述沒(méi)有一件起草的法律案能夠進(jìn)入正式的立法程序，而財(cái)政部也沒(méi)有再獨(dú)立起草過(guò)法律案；而全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在進(jìn)入21世紀(jì)之后起草的法律案數(shù)量呈現(xiàn)出明顯的增勢(shì)，其中不乏政府采購(gòu)法、企業(yè)破產(chǎn)法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法等“綜合性強(qiáng)、涉及面廣”的法律案。即便是在起草法律案數(shù)量相對(duì)較少的20世紀(jì)90年代，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)也承擔(dān)了證券法、信托法等重要法律的起草工作。第二，如果我們著眼于“企業(yè)”這一現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最為重要的組織形式，并對(duì)企業(yè)相關(guān)立法進(jìn)行一個(gè)縱向觀察的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)如下的歷史演變過(guò)程：1979年原國(guó)家計(jì)委起草了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，20世紀(jì)80年代原對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部起草了《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，原國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)起草了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》。而在進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，除了最為重要的公司法是由全國(guó)人大法工委起草之外，其他所有的企業(yè)相關(guān)法律都是由全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所起草的。

筆者認(rèn)為以上兩點(diǎn)表明，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所起草并提出的法律案性質(zhì)存在一個(gè)歷史演變的過(guò)程。在20世紀(jì)80、90年代，由于種種原因(詳見(jiàn)下文)，并非所有的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中“綜合性強(qiáng)、涉及面廣”的法律案都是由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)起草的，發(fā)改委、財(cái)政部等與之對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)也承擔(dān)了相當(dāng)一部分此類法律案的起草工作，但即便是在這一時(shí)期財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)也已經(jīng)負(fù)責(zé)起草了《證券法》等重要的綜合性法律。進(jìn)入21世紀(jì)之后，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所承擔(dān)的立法職責(zé)的綜合性越來(lái)越突出，其在整個(gè)經(jīng)濟(jì)立法中所占的比重也越來(lái)越大。[注]根據(jù)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，擬定由全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)起草并提請(qǐng)審議的法律案還包括《期貨法》《電子商務(wù)法》。事實(shí)上我們也可以看到，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)“專門(mén)委員會(huì)提出的法律案一般應(yīng)是綜合性強(qiáng)、涉及面廣、其他國(guó)家機(jī)關(guān)難于單獨(dú)起草的法律”的要求本身也是在進(jìn)入21世紀(jì)之后提出的，可以說(shuō)在這之后全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的法律案起草工作是較好地體現(xiàn)了這一要求的。

那么提出法律案數(shù)量位居第二的全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)是否同樣體現(xiàn)了這一歷史演變趨勢(shì)呢？環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)所對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)是環(huán)保部(含其前身國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)家環(huán)保局、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組)，自1983年以來(lái)由后者所起草的法律案有：《海洋環(huán)境保護(hù)法》(國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，1982年)、《水污染防治法》(國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，1984年)、《大氣污染防治法》(國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，1987年)、《環(huán)境保護(hù)法》(國(guó)家環(huán)保局，1989年)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(國(guó)家環(huán)保局，1995年)、《放射性污染防治法》(國(guó)家環(huán)?？偩郑?002年)、《水污染防治法》(修正案)(國(guó)家環(huán)保總局，2007年)、《環(huán)境保護(hù)稅法》(由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局和環(huán)保部聯(lián)合起草，2016年)、《水污染防治法》(環(huán)保部，2016年)。與此相對(duì)應(yīng)，由全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)所起草并提出的法律案情況則見(jiàn)表3。

表3全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)所起草并提出的法律案情況

通過(guò)對(duì)比我們可以發(fā)現(xiàn)以下情況和特點(diǎn)：第一，在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域最為重要，同時(shí)也是綜合性最強(qiáng)的基礎(chǔ)性法律——環(huán)境保護(hù)法是由國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的國(guó)家環(huán)保局起草的，但是該法的起草是在20世紀(jì)80年代末；第二，在20世紀(jì)80年代至90年代，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家環(huán)保局起草了大量的環(huán)境保護(hù)法單行法，而全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)在整個(gè)80年代都沒(méi)有進(jìn)行任何法律案的起草工作，一直到1994年才提出了大氣污染防治法的修正案，到1996年才提出了獨(dú)立起草的第一部法律案——《環(huán)境噪聲污染防治法》；第三，進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的國(guó)家環(huán)?？偩帧h(huán)保部起草法律案的數(shù)量急劇減少，而全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)則承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境立法工作，尤其值得注意的是，由國(guó)務(wù)院系統(tǒng)在20世紀(jì)80、90年代所起草的環(huán)境法律的修正案幾乎全部是由環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)起草的，在這個(gè)意義上可以說(shuō)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)已經(jīng)全面“接管”了環(huán)境領(lǐng)域的立法工作?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)的法律案起草與提出情況同樣反映了存在于財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)身上的歷史演變趨勢(shì)：在20世紀(jì)80年代“默默無(wú)為”，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始逐漸承擔(dān)本領(lǐng)域的立法工作，在進(jìn)入21世紀(jì)之后基本上承擔(dān)了本領(lǐng)域絕大多數(shù)“綜合性強(qiáng)、涉及面廣”的法律案起草工作。

提出法律案數(shù)量緊隨其后的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)和內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)也或多或少地體現(xiàn)了上述特點(diǎn)，此處不再贅述。剩下的四個(gè)專門(mén)委員會(huì)中，民族委員會(huì)和華僑委員會(huì)雖然各自只提出了2件法律案，但是其所提出的民族區(qū)域自治法和歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法本就是這兩個(gè)領(lǐng)域中最為重要的綜合性、基礎(chǔ)性法律。而教科文衛(wèi)委員會(huì)和外事委員會(huì)的法律案提出情況無(wú)論是從數(shù)量上來(lái)看還是從具體內(nèi)容上來(lái)看確實(shí)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及其所對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)，但是可以看到這兩個(gè)專門(mén)委員會(huì)也逐漸開(kāi)始承擔(dān)相應(yīng)的立法職能。

總體上來(lái)說(shuō)，根據(jù)對(duì)全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)法律案提出情況的實(shí)證分析，我們可以初步總結(jié)出以下特點(diǎn)：第一，各專門(mén)委員會(huì)在成立之后至20世紀(jì)末的這一段歷史時(shí)期，立法活動(dòng)并不活躍，同一時(shí)期本領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案基本上是由其所對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)所起草的，但即使在這一時(shí)期也有部分專門(mén)委員會(huì)開(kāi)始起草并提出本領(lǐng)域的重要法律草案(例如財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)起草并提出的《證券法》)；第二，進(jìn)入21世紀(jì)之后，各專門(mén)委員會(huì)的立法活動(dòng)普遍開(kāi)始活躍化(盡管在時(shí)間進(jìn)度上有所先后)，并開(kāi)始更多地承擔(dān)本領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案的起草工作以及先前由對(duì)口國(guó)務(wù)院部門(mén)所起草法律的修訂工作，也是在同一時(shí)期全國(guó)人大常委會(huì)正式提出了全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)所提出的法律案應(yīng)當(dāng)是“綜合性強(qiáng)、涉及面廣、其他國(guó)家機(jī)關(guān)難于獨(dú)立起草的”的要求。筆者認(rèn)為以上兩點(diǎn)表明，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)性專門(mén)機(jī)構(gòu)，日漸開(kāi)始發(fā)揮在立法工作中的重要作用，在立法的起草和提出環(huán)節(jié)形成了一種針對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的制約結(jié)構(gòu)。那么，各專門(mén)委員會(huì)為何能夠發(fā)揮這樣的作用，其立法活動(dòng)的活躍程度又為何呈現(xiàn)出一個(gè)逐漸演變的過(guò)程呢？

(三)制約結(jié)構(gòu)的形成原因

首先需要分析為何全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)在20世紀(jì)80至90年代的立法活動(dòng)普遍并不活躍?？梢钥吹剑嗣褡逦瘑T會(huì)在1984年即提出了民族區(qū)域自治法的法律案之外，其他專門(mén)委員會(huì)在整個(gè)20世紀(jì)80年代都“默默無(wú)為”[注]當(dāng)時(shí)也有專門(mén)委員會(huì)協(xié)助相應(yīng)的國(guó)務(wù)院部門(mén)起草法律案，例如1985年5月27日中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育的要求之后，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)就開(kāi)始協(xié)助教育部進(jìn)行義務(wù)教育法的起草工作。參見(jiàn)張承先：“回憶彭真主持六屆全國(guó)人大工作”，載http：//www.zgdsw.org.cn/n/2015/0731/c244516-27391798.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年1月3日。但是除了民族委員會(huì)之外，在20世紀(jì)80年代沒(méi)有其他專門(mén)委員會(huì)獨(dú)立地起草并提出有關(guān)法律案。，直到進(jìn)入90年代之后才開(kāi)始提出相應(yīng)的法律案。

筆者認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，在全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)成立之初，其主要職能被定位于審議相關(guān)的議案。在六屆全國(guó)人大一次會(huì)議根據(jù)憲法的規(guī)定設(shè)立了民族委員會(huì)等第一批六個(gè)專門(mén)委員會(huì)之后，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真同志在六個(gè)專門(mén)委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議上就專門(mén)委員會(huì)的工作開(kāi)展發(fā)表講話，首先就提出專門(mén)委員會(huì)主要管議案和質(zhì)詢案的審議，并強(qiáng)調(diào)了由專門(mén)委員會(huì)對(duì)議案和質(zhì)詢案先行審議的優(yōu)點(diǎn)，而對(duì)于同樣作為法定職能的擬定議案則只是簡(jiǎn)單地帶過(guò)。[注]參見(jiàn)彭真：“全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)怎么工作”，載《彭真文選(1941—1990年)》，人民出版社1991年版，第470～471頁(yè)。從中可以看出，在全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)成立之初，雖然其法定職能中包括了擬定議案，但是相對(duì)而言該項(xiàng)職能并沒(méi)有被著力強(qiáng)調(diào)。

其次，在全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)成立之初，無(wú)論是作為其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)，還是各專門(mén)委員會(huì)自身，對(duì)于專門(mén)委員會(huì)的具體工作應(yīng)當(dāng)如何開(kāi)展，都缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。彭真同志在前述的講話中也坦承，“各專門(mén)委員會(huì)經(jīng)常的具體工作究竟干什么？怎么干？現(xiàn)在還缺乏全面系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)”，并希望各專門(mén)委員會(huì)“邊工作，邊總結(jié)，邊修改、補(bǔ)充”[注]同上，第472頁(yè)。。當(dāng)時(shí)各專門(mén)委員會(huì)的普遍做法是先開(kāi)展本領(lǐng)域內(nèi)的調(diào)查研究，積累和了解相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)與情況。例如六屆全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)常務(wù)副主任委員張承先就指出“為了更好地完成專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)，我們必須注意改變工作方法，加強(qiáng)調(diào)查研究……對(duì)國(guó)家各方面的基本情況，特別是教科文衛(wèi)方面的基本情況和重大問(wèn)題，要有所了解，有所研究。只有這樣才能更好地完成委員會(huì)‘研究、審議和擬訂有關(guān)議案’的職責(zé)”[注]張承先：“加強(qiáng)人大專門(mén)委員會(huì)的工作”，載煙臺(tái)大學(xué)《張承先教育文集》編輯委員會(huì)編：《張承先教育文集》，北京大學(xué)出版社2012年版，第376～377頁(yè)。。

再次，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)在成立之初組成人員數(shù)量普遍較少。根據(jù)六屆全國(guó)人大一次會(huì)議所通過(guò)的名單，當(dāng)時(shí)各專門(mén)委員會(huì)組成人員的數(shù)量都僅在10人上下。當(dāng)時(shí)彭真同志也表示各專門(mén)委員會(huì)的人數(shù)確實(shí)少了，并指出在確定人數(shù)之時(shí)是根據(jù)實(shí)際的工作需要來(lái)考慮的。[注]參見(jiàn)前注〔12〕，彭真書(shū)，第471頁(yè)。除了組成人員數(shù)量偏少之外，當(dāng)時(shí)的專門(mén)委員會(huì)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面也有所不足，1983年4月彭真同志在與有關(guān)人員談全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)工作時(shí)，就提出“專門(mén)委員會(huì)要搞自己的研究室，把自己的研究工作先搞起來(lái)”[注]參見(jiàn)前注〔1〕。。1988年3月第六屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(也就是第一屆財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì))在向全國(guó)人大所作的工作報(bào)告中也坦承“很多同志是從黨政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)來(lái)的，不熟悉人大工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，要適應(yīng)新的工作，有一個(gè)認(rèn)識(shí)和摸索的過(guò)程”[注]“第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)工作報(bào)告”，載http：//www. npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-11/30/content_5002097.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間：2018年1月3日。。在種種客觀條件的制約之下，各專門(mén)委員會(huì)即便想開(kāi)展法律案的起草和提出工作也勢(shì)必會(huì)面臨各種困難。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)之所以在20世紀(jì)80至90年代在立法領(lǐng)域表現(xiàn)得并不活躍，主要是由于工作重心的安排和人員經(jīng)驗(yàn)上的欠缺。相比較而言，各專門(mén)委員會(huì)所對(duì)口的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)則已經(jīng)在本領(lǐng)域開(kāi)展了數(shù)十年的工作，具備豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在人員配備上也較為齊整，因此這一時(shí)期的相關(guān)立法工作主要由國(guó)務(wù)院系統(tǒng)來(lái)承擔(dān)也就不難理解了。值得注意的是，即便是在這一時(shí)期作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)也已經(jīng)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)各專門(mén)委員會(huì)在立法工作上的獨(dú)特作用。1993年時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石同志在第八屆全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上就指出，“立法工作……也是專門(mén)委員會(huì)的首要任務(wù)……有的法律要由專門(mén)委員會(huì)組織或牽頭起草，這是改進(jìn)立法工作、加快立法進(jìn)度、更充分地發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)在立法工作中作用的一項(xiàng)重要措施”[注]喬石：“加強(qiáng)專門(mén)委員會(huì)建設(shè) 提高人大工作水平和成效”，載喬石：《喬石談民主與法制》(下)，人民出版社2012年版，第375頁(yè)。。而在進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)在組織建設(shè)上的不斷增強(qiáng)，其與所對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)在人員組織、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面的差距已經(jīng)大大縮小，例如除了法律委員會(huì)之外的各專門(mén)委員會(huì)都設(shè)置有專門(mén)的法案室。[注]有的專門(mén)委員會(huì)所設(shè)置的專業(yè)室同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督與立法職責(zé)，實(shí)質(zhì)上也等同于立法室。在此種背景下，全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)開(kāi)始呈現(xiàn)出其在程序機(jī)制方面的優(yōu)勢(shì)，具體來(lái)說(shuō)表現(xiàn)在以下方面：

第一，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)在法律案提出方面具有直接性和便利性。全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)和其所對(duì)口的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共享了法律案起草者的身份，但是與此同時(shí)全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)還具有法律案提出者的身份，而國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)并不能夠直接提出法律案。根據(jù)國(guó)務(wù)院的工作程序，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在起草完畢相應(yīng)的法律案之后需要報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行審查。這一工作程序所帶來(lái)的影響并不僅僅是單純的科層數(shù)量上的增加，由于作為審查機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院法制辦自身的工作資源也高度緊張，因此對(duì)于一些較為復(fù)雜的法律草案或者涉及多個(gè)部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系的法律草案，國(guó)務(wù)院法制辦往往會(huì)選擇暫時(shí)予以擱置，要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)行進(jìn)一步的研究或者與其他部門(mén)進(jìn)行充分協(xié)商。而全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)兼具法律案起草者和提出者的雙重身份，其可以直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出相應(yīng)的法律案，而不必像國(guó)務(wù)院系統(tǒng)那樣“重重闖關(guān)”。

第二，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)在法律案起草方面受限較少。雖然同樣具有法律案起草者的身份角色，但是全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)和其所對(duì)口的國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在起草法律案之時(shí)所面對(duì)的外部約束條件是大為不同的。就國(guó)務(wù)院系統(tǒng)而言，與全國(guó)人大常委會(huì)所制定的立法計(jì)劃相類似，國(guó)務(wù)院也會(huì)制定年度立法工作計(jì)劃，而后者又會(huì)受到前者的很大影響。在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院法制辦在制定每年的立法工作計(jì)劃之前會(huì)要求各部門(mén)報(bào)送各自的立法工作計(jì)劃，在綜合考慮各種因素之后最終確定本年度的具體立法項(xiàng)目。在這一過(guò)程中國(guó)務(wù)院各部門(mén)試圖起草的相當(dāng)一部分法律案都會(huì)被排除在外，或者只能被安排在靠后的立法項(xiàng)目中。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院的年度立法工作計(jì)劃通常還會(huì)明確規(guī)定各部門(mén)不要自行上報(bào)未被列入該計(jì)劃的項(xiàng)目。受此影響，國(guó)務(wù)院各部門(mén)通常會(huì)在當(dāng)年度的立法工作計(jì)劃公布之后以此為基礎(chǔ)制定自己的立法工作計(jì)劃，并依據(jù)后者開(kāi)展相應(yīng)的法律案起草工作。也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)的法律案起草工作在程序機(jī)制上要受到“全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃—全國(guó)人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃—國(guó)務(wù)院年度立法計(jì)劃—各部門(mén)年度立法計(jì)劃”這一多層級(jí)鏈條的限制。而對(duì)于全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)而言，其所受到的外部程序限制并沒(méi)有這么多，從而在法律案的提出方面也較為自由。

第三，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)在議事程序上也具有便利性。在慈善法的起草和提出過(guò)程中，就有學(xué)者指出正是因?yàn)槿珖?guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)在議事程序上具有較高的便利性，因此其可以超脫于行政部門(mén)的立場(chǎng)之上，以相當(dāng)快的速度推進(jìn)慈善法的立法進(jìn)度。[注]參見(jiàn)張維煒：“慈善法草案誕生記”，《中國(guó)人大》2015年第22期，第27頁(yè)。同時(shí)由于全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)通常只有主任委員是專職的，其他組成人員尤其是委員多數(shù)為兼職，因此在實(shí)踐中專門(mén)委員會(huì)往往采取群體討論、主任決定的議事方式，這就進(jìn)一步提升了其在議事程序上的便利性。

專門(mén)委員會(huì)在程序上具有前述的客觀優(yōu)勢(shì)，再加上全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的主觀重視，兩方面的因素結(jié)合在一起使其得以在立法的起草和提案環(huán)節(jié)形成針對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的制約結(jié)構(gòu)。

三、立法審議環(huán)節(jié)的再制約結(jié)構(gòu)

(一)再制約結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容

根據(jù)立法法的規(guī)定，在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序中都存在專門(mén)委員會(huì)審議這一階段。專門(mén)委員會(huì)的審議又分為兩種類型：一種是法律委員會(huì)以外的其他專門(mén)委員會(huì)的普通審議，另一種則是法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議。所謂的“再制約結(jié)構(gòu)”，指的正是法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議對(duì)于其他專門(mén)委員會(huì)的普通審議的“再制約”。之所以要在這一結(jié)構(gòu)中突出“再次”的屬性，是因?yàn)檫@里的制約對(duì)象表面上看起來(lái)是其他專門(mén)委員會(huì)，但實(shí)質(zhì)上仍然是國(guó)務(wù)院系統(tǒng)。這就涉及專門(mén)委員會(huì)所內(nèi)置的一組矛盾：一方面，雖然專門(mén)委員會(huì)是全國(guó)人大常設(shè)性的工作機(jī)構(gòu)，其在立法中所發(fā)揮的作用也往往被視為人大主導(dǎo)立法的體現(xiàn)；另一方面，專門(mén)委員會(huì)在人員組成和工作方式上又與對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，從而在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的利益。兩者在立法審議環(huán)節(jié)有可能形成一種隱性的協(xié)作關(guān)系，而這種協(xié)作關(guān)系正是“再制約”的真正對(duì)象。

那么法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議是如何發(fā)揮這種再制約功能的呢？以全國(guó)人大常委會(huì)的立法程序?yàn)槔渫ǔＲ?jīng)歷三次審議。在初次審議之后，法律委員會(huì)根據(jù)有關(guān)主體的審議意見(jiàn)，并結(jié)合其他有關(guān)方面的意見(jiàn)，對(duì)法律案進(jìn)行第一次統(tǒng)一審議。在第一次統(tǒng)一審議結(jié)束之后，法律委員會(huì)會(huì)提出修改后的法律草案文本(即通常所稱的二審稿)和有關(guān)修改情況的匯報(bào)。在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)二審稿進(jìn)行審議之后，法律委員會(huì)再次根據(jù)審議意見(jiàn)進(jìn)行第二次統(tǒng)一審議，并提出審議結(jié)果報(bào)告和法律草案修改稿(即通常所稱的三審稿)。在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)三審稿進(jìn)行審議之后，法律委員會(huì)根據(jù)最終的審議意見(jiàn)，對(duì)法律草案修改稿進(jìn)行必要修改之后提出建議表決稿，這一建議表決稿通常會(huì)由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決?？梢钥闯?，在全國(guó)人大常委會(huì)所進(jìn)行的三次審議中，除了初次審議的對(duì)象是由提案人所提出的原始法律草案之外，后兩次審議的對(duì)象均是法律委員會(huì)在進(jìn)行統(tǒng)一審議之后所提出的法律草案文本，甚至連最后提交表決的建議表決稿也是由法律委員會(huì)所提出的。這也就意味著其他主體對(duì)于法律草案的審議意見(jiàn)想要體現(xiàn)在最后的正式法律文本之中，就必須要在法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議過(guò)程中得到采納。

但是根據(jù)《立法法》第33條的規(guī)定，法律委員會(huì)在統(tǒng)一審議過(guò)程中享有相當(dāng)大的主動(dòng)權(quán)。對(duì)于常委會(huì)組成人員和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)，法律委員會(huì)可以自行判斷是否需要采納，對(duì)于不予采納的審議意見(jiàn)，法律委員會(huì)所負(fù)有的義務(wù)僅限于以下兩個(gè)方面：(1)對(duì)于重要的不同意見(jiàn)(無(wú)論是否采納)應(yīng)當(dāng)在第一次統(tǒng)一審議后所提出的有關(guān)修改情況的匯報(bào)和第二次統(tǒng)一審議后提出的審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明；(2)對(duì)于不予采納的有關(guān)專門(mén)委員會(huì)的審議意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)向其進(jìn)行反饋。第一項(xiàng)義務(wù)所產(chǎn)生的主要影響是使得常委會(huì)組成人員能夠了解到各方面所提出的不同意見(jiàn)，并根據(jù)自身的判斷決定是否將未予采納的意見(jiàn)作為新的審議意見(jiàn)再次提出。但是顯然，新的審議意見(jiàn)仍然需要經(jīng)歷法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議，其是否能夠進(jìn)入審議稿仍然取決于法律委員會(huì)的判斷。第二項(xiàng)義務(wù)所面臨的情況是類似的，盡管從理論上而言有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)在得到自身審議意見(jiàn)未被采納的反饋之后，可以在后續(xù)的審議過(guò)程中再次提出相關(guān)的審議意見(jiàn)，但是其是否能夠進(jìn)入新的審議稿也取決于法律委員會(huì)的判斷。換言之，如果法律委員會(huì)決定不予采納某一審議意見(jiàn)，那么該審議意見(jiàn)的提出主體在現(xiàn)有的程序機(jī)制下并沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)手段。經(jīng)由這樣一套程序機(jī)制，法律委員會(huì)牢牢掌握了篩選和過(guò)濾審議意見(jiàn)的主動(dòng)權(quán)，而下文的歷史梳理也將表明，這樣一種主動(dòng)權(quán)的確立同樣是制度設(shè)計(jì)者有意為之的結(jié)果。

(二)再制約結(jié)構(gòu)的歷史演變

現(xiàn)行《立法法》所規(guī)定的法律委員會(huì)統(tǒng)一審議制度可以追溯至1982年全國(guó)人民代表大會(huì)組織法的規(guī)定。第六屆全國(guó)人大根據(jù)1982年憲法和全國(guó)人民代表大會(huì)組織法的規(guī)定，重新設(shè)立了法律委員會(huì)，組織法也明確規(guī)定法律委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議法律案。從當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況來(lái)看，新成立的各專門(mén)委員會(huì)無(wú)論是在法律專業(yè)知識(shí)的儲(chǔ)備、立法技術(shù)的經(jīng)驗(yàn)，還是在工作人員的狀況等諸方面都不具備承擔(dān)立法職責(zé)的基本條件。因此，當(dāng)時(shí)確立起法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議制度，對(duì)于集中各方意見(jiàn)、提高立法的審議質(zhì)量，起到了不可或缺的作用。隨后制定的多部議事規(guī)則和其他相關(guān)法律也確認(rèn)了這一制度，并對(duì)其進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和修改。

隨著全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)制度的逐漸完善，各專門(mén)委員會(huì)在組織建設(shè)、人員配備、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)等方面都有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，其他專門(mén)委員會(huì)和法律委員會(huì)在立法工作尤其是審議工作上所存在的專業(yè)差距也日漸縮小，因此兩者在法律案審議方面的關(guān)系也就成為一個(gè)引人關(guān)注的問(wèn)題。1993年2月，第七屆全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)在其工作報(bào)告中建議，“要進(jìn)一步發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)在立法工作中的作用……在法律案的……審議過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分挖掘?qū)ｉT(mén)委員會(huì)的潛力……這樣有利于統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)解決矛盾”[注]“第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)工作報(bào)告”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會(huì)工作全書(shū)》(1949—1998)，中國(guó)法制出版社1999年版，第647頁(yè)。。同年3月，第七屆全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)在其五年工作總結(jié)中也建議，“在實(shí)踐中感到人大在審議議案中，專門(mén)委員會(huì)是必經(jīng)的審議環(huán)節(jié)，需要更加完善審議制度。專門(mén)委員會(huì)審議意見(jiàn)的報(bào)告，應(yīng)依法受到重視”[注]“第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)五年工作總結(jié)”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會(huì)工作全書(shū)》(1949—1998)，中國(guó)法制出版社1999年版，第652頁(yè)。。各專門(mén)委員會(huì)所提出的上述建議，事實(shí)上都直指專門(mén)委員會(huì)的審議與法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議之間的關(guān)系問(wèn)題。當(dāng)時(shí)還有專門(mén)委員會(huì)的組成人員專門(mén)撰文認(rèn)為法律委員會(huì)和其他專門(mén)委員會(huì)在憲法和法律上的地位是同等的，而法律委員會(huì)所獨(dú)享的統(tǒng)一審議權(quán)有違反同等原則之嫌，同時(shí)從立法效率的角度來(lái)看實(shí)現(xiàn)法律委員會(huì)和其他專門(mén)委員會(huì)的雙重審議制也沒(méi)有必要。[注]參見(jiàn)李祖興：“加強(qiáng)專門(mén)委員會(huì)在立法審議中的作用”，《中國(guó)法學(xué)》1993年第3期，第52頁(yè)。該文作者為全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)工作人員。對(duì)此，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石同志在第八屆全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上指出，“各專門(mén)委員會(huì)……要在常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，分工負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)一致地工作……秘書(shū)長(zhǎng)要加強(qiáng)這方面工作的組織和協(xié)調(diào)。要通過(guò)這次機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順各部門(mén)之間的關(guān)系”[注]前注〔18〕，喬石書(shū)，第378頁(yè)。。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)曹志則更為明確地提出“在人大內(nèi)部，七個(gè)專門(mén)委員會(huì)與法律委員會(huì)、法工委的關(guān)系也要理順”。[注]參見(jiàn)周偉：“全國(guó)人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案立法程序之改革”，《法律科學(xué)》2004年第5期，第22頁(yè)。

從第八屆全國(guó)人大開(kāi)始，為了解決這一問(wèn)題，部分全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)開(kāi)始試行與法律委員會(huì)共同審議法律案。這一做法在一定程度上緩解了其他專門(mén)委員會(huì)與法律委員會(huì)在法律案審議上所存在的矛盾，但是并沒(méi)有從根本上解決這一問(wèn)題。[注]同上注。在經(jīng)歷了完整的一個(gè)五年任期之后，各專門(mén)委員會(huì)均不同程度地表示希望能夠修改現(xiàn)有的專門(mén)委員會(huì)審議制度。例如第八屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在其工作報(bào)告中較為委婉地表示“在法律草案起草和審議中，有些正確的意見(jiàn)堅(jiān)持得不夠，在立法程序方面有些關(guān)系還未理順，工作中的相互配合有待進(jìn)一步加強(qiáng)”，“當(dāng)前制約立法工作的一個(gè)重要問(wèn)題是人大內(nèi)部立法程序不順，要進(jìn)一步理順關(guān)系，避免不必要的重復(fù)，提高工作效率”[注]“第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)工作報(bào)告”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會(huì)工作全書(shū)》(1949—1998)，中國(guó)法制出版社1999年版，第670～671頁(yè)。。教科文衛(wèi)委員會(huì)則更為直截了當(dāng)?shù)靥岢觥皩ｉT(mén)委員會(huì)集中了一批有關(guān)方面的專家……由于人大立法程序不順，專門(mén)委員會(huì)在審議和擬訂法律案方面的作用沒(méi)能得到充分發(fā)揮。建議……在即將制訂的立法法中作出有關(guān)規(guī)定，完善人大立法程序，理順人大內(nèi)部，特別是法律委員會(huì)與其他專門(mén)委員會(huì)在審議法律案上的分工”。[注]“第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)工作報(bào)告”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會(huì)工作全書(shū)》(1949—1998)，中國(guó)法制出版社1999年版，第674頁(yè)?？梢钥吹?，此時(shí)全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)對(duì)于法律委員會(huì)統(tǒng)一審議職能的意見(jiàn)更為突出，并且已經(jīng)直指法律制度層面的修改。

但是作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)仍然傾向于維持現(xiàn)有的法律委員會(huì)統(tǒng)一審議制度。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬同志于1998年6月26日在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上對(duì)統(tǒng)一審議及法律委員會(huì)與其他專門(mén)委員會(huì)、法工委的關(guān)系問(wèn)題，作了明確的講話，他指出：“……需要有一個(gè)立法綜合部門(mén)對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，使制定的法律與憲法保持一致，與有關(guān)法律相銜接，以保持法制的統(tǒng)一。法律委員會(huì)實(shí)際上就是這樣一個(gè)立法綜合部門(mén)”[注]李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(上)，新華出版社、中國(guó)民主法制出版社2006年版，第299頁(yè)。。這一表態(tài)為法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議和其他專門(mén)委員會(huì)的審議之間的關(guān)系定下了基調(diào)，在2000年《立法法》的起草過(guò)程中，有關(guān)中央層面的法律案統(tǒng)一審議制度基本沒(méi)有引發(fā)爭(zhēng)議，主要的爭(zhēng)議集中在地方立法的層面。[注]相關(guān)爭(zhēng)論意見(jiàn)可參見(jiàn)陳斯喜：“《立法法》起草工作研討會(huì)綜述”，《中國(guó)法學(xué)》1997年第3期；陳斯喜，劉海濤：“關(guān)于《立法法》制定過(guò)程中不同觀點(diǎn)的綜述”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第2期等。最后，2000年《立法法》在中央和地方兩個(gè)層面均確立起了法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議制度。

(三)再制約結(jié)構(gòu)的確立原因

可以看到，在法律委員會(huì)統(tǒng)一審議制度的整個(gè)演變過(guò)程中，其他專門(mén)委員會(huì)一直持有相當(dāng)多的意見(jiàn)。制度設(shè)計(jì)者在面對(duì)如此多意見(jiàn)的情況下仍然堅(jiān)持保留統(tǒng)一審議制度，一方面明確地體現(xiàn)了其主觀意志，另一方面也引人深思其背后的原因。前文援引的李鵬委員長(zhǎng)的講話可以說(shuō)最為集中地體現(xiàn)了原因所在，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)看來(lái)，各專門(mén)委員會(huì)中唯有法律委員會(huì)是“立法綜合部門(mén)”，能夠以相對(duì)中立的立場(chǎng)對(duì)法律案進(jìn)行審議，排除不當(dāng)?shù)牟块T(mén)利益，保證法制的統(tǒng)一。其他的專門(mén)委員會(huì)則難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

前文已述，再制約結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是經(jīng)由制約其他專門(mén)委員會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)進(jìn)行第二重的制約，其主要考慮的是專門(mén)委員會(huì)在人員組成和工作方式上與對(duì)口的國(guó)務(wù)院部門(mén)存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。人員組成上的聯(lián)系集中體現(xiàn)在各委員會(huì)的主任委員和副主任委員的人選上，以第十二屆全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)的情況為例，多數(shù)主任委員和副主任委員會(huì)都是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的原正副職領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，在國(guó)務(wù)院所印發(fā)的各部委“主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”(即所謂的三定規(guī)定)中都會(huì)在人員編制中預(yù)留“兩委人員編制”。[注]所謂的“兩委人員編制”指的是不任部門(mén)實(shí)職的現(xiàn)任全國(guó)人大常委會(huì)委員與各專門(mén)委員會(huì)委員、全國(guó)政協(xié)委員及按規(guī)定配備的秘書(shū)。這也就意味著“出身”于國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)的組成人員的人事和工資關(guān)系仍然在原單位，有學(xué)者據(jù)此指出與其稱他們是全國(guó)人大的工作人員，不如說(shuō)他們還是國(guó)務(wù)院原單位的工作人員，并且直指這一現(xiàn)象在一定程度上違反了《憲法》第65條有關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)委員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)職務(wù)的規(guī)定。[注]參見(jiàn)丁渠、李靖：“人大專門(mén)委員會(huì)與立法公正——以人大專門(mén)委員會(huì)與政府部門(mén)關(guān)系為中心的考察”，《河北學(xué)刊》2014年第2期，第128頁(yè)。

更為關(guān)鍵的問(wèn)題在于專門(mén)委員會(huì)的工作方式：首先，實(shí)踐中全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)廣泛采取了提前介入相關(guān)法律案起草過(guò)程的工作方式，這一工作方式被認(rèn)為能夠有效地避免法律案起草過(guò)程中的部門(mén)利益法制化問(wèn)題，但是事實(shí)上由于國(guó)務(wù)院部門(mén)的強(qiáng)勢(shì)引導(dǎo)，此種提前介入往往只是專門(mén)委員會(huì)單方面地聽(tīng)取起草部門(mén)事先準(zhǔn)備的工作匯報(bào)，而并未真正地深入了解相關(guān)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。提前介入反而成為一個(gè)思維定勢(shì)的固化過(guò)程，導(dǎo)致后續(xù)的審議過(guò)程中難以中立地對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。其次，實(shí)踐中全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)也廣泛地采取了立法調(diào)研的方式來(lái)了解相關(guān)立法信息，但是這種立法調(diào)研多數(shù)都是和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行，專門(mén)委員會(huì)在調(diào)研方案的制定、調(diào)研地點(diǎn)的選擇、調(diào)研座談的安排等諸多方面往往都依賴于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，從而使得后者能夠有意識(shí)地選取和過(guò)濾相關(guān)的不利信息，進(jìn)而影響專門(mén)委員會(huì)對(duì)實(shí)踐情況的了解。

四、對(duì)雙重制約結(jié)構(gòu)的反思

通過(guò)以上的分析可以看到，在“人大主導(dǎo)立法”的指導(dǎo)思想下，制度設(shè)計(jì)者著力強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)在其中的作用，一方面提升專門(mén)委員會(huì)在立法起草和提案環(huán)節(jié)的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又在立法審議環(huán)節(jié)為法律委員會(huì)設(shè)計(jì)了由其獨(dú)享的統(tǒng)一審議制度，從而在實(shí)然層面形成了一套針對(duì)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的雙重制約結(jié)構(gòu)。那么我們應(yīng)當(dāng)如何來(lái)看待這一雙重制約結(jié)構(gòu)呢？

首先應(yīng)當(dāng)肯定的是，經(jīng)由這一整套制度設(shè)計(jì)，全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)確實(shí)在立法過(guò)程中發(fā)揮了更為積極的作用，從而為人大主導(dǎo)立法創(chuàng)造了更為有利的條件。但是其中也隱含著問(wèn)題。首當(dāng)其沖的是，雙重制約結(jié)構(gòu)的背后體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)者對(duì)于專門(mén)委員會(huì)既信任又不信任的矛盾心態(tài)：一方面希望憑借其力量掌握對(duì)于立法起草和提案環(huán)節(jié)的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又要防備其在立法審議環(huán)節(jié)引入國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的利益。這其中其實(shí)隱含了一些難以自圓其說(shuō)的問(wèn)題，例如既然專門(mén)委員會(huì)有可能體現(xiàn)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)的利益，那為何由其主導(dǎo)立法的起草和提案就一定是人大主導(dǎo)立法的體現(xiàn)？

筆者認(rèn)為，這一問(wèn)題的根源恐怕在于制度設(shè)計(jì)者沒(méi)有厘清專門(mén)委員會(huì)在立法中的作用與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)是沒(méi)有界定清楚人大主導(dǎo)立法的適格主體?？梢宰⒁獾?，在人大主導(dǎo)立法這一命題被提出之后，各類文件對(duì)于主導(dǎo)主體的界定相當(dāng)多元化，僅以李建國(guó)副委員長(zhǎng)在2015年向全國(guó)人大代表所做的立法法修正案草案說(shuō)明為例，其中所列舉的主體就包括了全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大代表等。主體界定的多元化所帶來(lái)的結(jié)果是，似乎其中每一個(gè)主體在立法中發(fā)揮的作用都可以被視為人大主導(dǎo)立法，但這一認(rèn)識(shí)其實(shí)是存在誤區(qū)的。與主體界定的多元化緊密相關(guān)的是主體界定的具象化，即制度設(shè)計(jì)者更加擅長(zhǎng)將“人大”具體化為一個(gè)個(gè)可以為之設(shè)計(jì)具體制度規(guī)則的微觀主體，但是當(dāng)返回到真正意義上的“人大”之時(shí)卻反而茫然不知所措，甚至于以具象化了的微觀主體直接替代人大本身。

可以說(shuō)雙重制約結(jié)構(gòu)中內(nèi)含的矛盾性正是根源于此。制度設(shè)計(jì)者在某種意義上將專門(mén)委員會(huì)主導(dǎo)立法直接等同于人大主導(dǎo)立法，卻忽視了專門(mén)委員會(huì)并不能完全代表人大，兩者之間是隱含著一定的沖突的。在面對(duì)沖突之時(shí)，制度設(shè)計(jì)者又采取了進(jìn)一步具象化的方式，在專門(mén)委員會(huì)中抽離出法律委員會(huì)，使之成為“人大”的新化身，但也沒(méi)有能夠徹底解決其他專門(mén)委員會(huì)與法律委員會(huì)之間的潛在沖突。而在這一整套制度設(shè)計(jì)中，真正意義上的“人大”卻始終是缺位的。

基于此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重新審視“人大主導(dǎo)立法”的適格主體范圍。雖然當(dāng)前各類文件對(duì)于主導(dǎo)主體的界定存在著一定的隨意性甚至于混亂性，但是在分別代表了黨和國(guó)家意志的兩份權(quán)威文件——即第十八屆四中全會(huì)決定和修改后《立法法》的規(guī)定中，對(duì)于“人大主導(dǎo)立法”的提法是一致且明確的。這兩份文件均指出要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！憋@而易見(jiàn)地，“人大主導(dǎo)立法”的適格主體應(yīng)當(dāng)是“享有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)”，至于包括專門(mén)委員會(huì)在內(nèi)的其他人大系統(tǒng)內(nèi)主體，它們對(duì)于立法的主導(dǎo)不宜直接等同于人大對(duì)立法的主導(dǎo)。明確了這一點(diǎn)之后才有可能合理地圍繞專門(mén)委員會(huì)的立法職能進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，避免由于工作重心的錯(cuò)置而滋生新的問(wèn)題。

同時(shí)，目前的雙重制約結(jié)構(gòu)中內(nèi)含的一些具體問(wèn)題也可以隨之找到合理的解決辦法，例如法律委員會(huì)統(tǒng)一審議制度的去留，這一問(wèn)題的癥結(jié)在于現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)過(guò)于強(qiáng)調(diào)法律委員會(huì)的作用，使其變?yōu)椤叭舜蟆钡幕?，真正的“人大”反而無(wú)從出場(chǎng)。在明確了人大主導(dǎo)立法的適格主體之后，完全可以在保留統(tǒng)一審議制度的同時(shí)，賦予包括其他專門(mén)委員會(huì)一定的救濟(jì)手段，當(dāng)其提出的審議意見(jiàn)未被法律委員會(huì)采納，而其又認(rèn)為該審議意見(jiàn)確有合理性和必要性之時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許其在全體會(huì)議上直接提出該審議意見(jiàn)，由全體會(huì)議對(duì)審議意見(jiàn)進(jìn)行討論。如此才是“人大”主導(dǎo)立法的真正體現(xiàn)。