周明棟

（中國(guó)人民銀行宿遷市中心支行 江蘇宿遷 223800）

引言

2007年《物權(quán)法》首次采用了“用益物權(quán)”概念，并規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為重要的用益物權(quán)類型，賦予農(nóng)地抵押權(quán)有利于發(fā)揮其作為一種用益物權(quán)的價(jià)值，而《農(nóng)村土地承包法》就有“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓”的概念，這是農(nóng)地權(quán)利用益物權(quán)化的關(guān)鍵一步，根據(jù)“舉重以明輕”的法律原則，應(yīng)允許農(nóng)地抵押。2009年，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)明確在有條件的地方可以開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款（簡(jiǎn)稱農(nóng)地貸款）業(yè)務(wù)。2014年1號(hào)文件進(jìn)一步提出要落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》明確要求，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。2016年人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款成為試點(diǎn)地及部分非試點(diǎn)地區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、專業(yè)大戶等眾多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信貸融資手段之一，一定程度上緩解了經(jīng)營(yíng)主體融資難的困境。

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)戶缺少抵押物，是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)者受到信貸約束的主要原因。因此，開展農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)工作，使農(nóng)地成為抵押品，緩解農(nóng)民和規(guī)模經(jīng)營(yíng)者面臨的信貸約束，是繼農(nóng)戶聯(lián)保貸款、信用貸款之后的又一金融服務(wù)創(chuàng)新方式，受到理論界、政策層面以及實(shí)務(wù)工作者的極大關(guān)注。從全國(guó)已開展的農(nóng)地貸款情況看，“寧夏同心模式”“江蘇新沂模式”、“四川南充模式”、“湖北天門模式”，分別依托信用聯(lián)盟、政府推動(dòng)、銀行兜底等方式開展農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)，但目前有的地區(qū)已停辦，有的地區(qū)規(guī)模難以上升，可持續(xù)發(fā)展存在困難。

江蘇省響應(yīng)政策機(jī)遇，先后出臺(tái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)辦法、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易實(shí)施意見、農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)意見等一系列制度、辦法，推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)農(nóng)地抵押制度，成立產(chǎn)權(quán)交易所，開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)、確權(quán)、交易、抵押登記等業(yè)務(wù)，取得了階段性成果。其中位于蘇北的SH縣從2014年7月發(fā)放首筆農(nóng)地抵押貸款，2015年末，SH縣獲全國(guó)人大授權(quán)成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和農(nóng)戶抵押貸款雙試點(diǎn)縣之一。截至2018年8月末，該縣農(nóng)地抵押貸款余額3.46億元，當(dāng)年累計(jì)發(fā)放1835筆、2.86億元，并成功處置農(nóng)地抵押貸款出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問題，不良貸款率僅為1.01%，試點(diǎn)工作得到平穩(wěn)有序發(fā)展。

關(guān)于農(nóng)地抵押貸款的研究，已有文獻(xiàn)主要圍繞農(nóng)地制度變遷、農(nóng)地貸款可得性、農(nóng)地貸款需求影響因素以及農(nóng)地貸款風(fēng)險(xiǎn)防控等方面進(jìn)行了實(shí)證研究，但鮮有對(duì)獲批試點(diǎn)地區(qū)的案例分析和本質(zhì)探討。筆者曾多次深入SH縣實(shí)地調(diào)研，訪談過主管單位、產(chǎn)權(quán)交易所、銀行、農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶，并組織南京農(nóng)業(yè)大學(xué)金融學(xué)院大學(xué)生暑期問卷調(diào)查，對(duì)該縣農(nóng)地貸款背景和發(fā)展歷程有較深的理解。在農(nóng)地貸款試點(diǎn)延長(zhǎng)期即將截止之際，本文通過試點(diǎn)效果分析，探討農(nóng)地貸款的本質(zhì)，以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的路徑，以期尋求市場(chǎng)需求與政策需求結(jié)合點(diǎn)，為其它相似地區(qū)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、文獻(xiàn)綜述

農(nóng)地作為貸款抵押方式在國(guó)外已有豐富的研究成果。Besley（1995）研究認(rèn)為，農(nóng)地抵押可以激活農(nóng)戶的土地資本，有利于農(nóng)戶獲得完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)戶的貸款可得性，推動(dòng)土地要素流動(dòng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Hay等（1997）對(duì)泰國(guó)農(nóng)地貸款進(jìn)行研究后認(rèn)為，農(nóng)地抵押可以降低對(duì)借貸農(nóng)戶的評(píng)估成本，有利于提高農(nóng)戶的信貸可得性。Cater and Oline（2003）的研究表明，巴拉圭農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)小農(nóng)戶沒有影響，僅中等規(guī)模和大規(guī)模農(nóng)戶的貸款可得性有所提高。Boucher等（2005）對(duì)尼加拉瓜和洪都拉斯農(nóng)地自由化改革前后農(nóng)戶貸款可得性的比較研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶的貸款獲得能力未能顯著提高。Hare（2008）對(duì)越南農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的研究表明，在沒有外部政策支持的情況下，農(nóng)地使用權(quán)抵押對(duì)農(nóng)戶貸款可得性的影響很小。Besley等（2009）研究表明農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和農(nóng)地抵押可以緩解農(nóng)戶信貸約束，提高農(nóng)戶的信貸可得性，增加農(nóng)業(yè)投資，提高農(nóng)戶收入水平。Menkhoff 等（2012）的研究發(fā)現(xiàn)越南銀行在實(shí)際放貸過程中仍以農(nóng)戶和銀行的關(guān)系為主要貸款依據(jù)，農(nóng)地使用權(quán)抵押對(duì)農(nóng)戶信貸可得性沒有影響。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的可行性、農(nóng)地制度的變遷、農(nóng)地抵押貸款影響因素及存在的風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行了深入研究。

從農(nóng)地制度變遷看，改革開放后，農(nóng)地改革以聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬等多種責(zé)任制形態(tài)為變遷始點(diǎn)，經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地基本經(jīng)營(yíng)制度，直至1994年以后強(qiáng)化和穩(wěn)定了農(nóng)戶家庭的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利?，F(xiàn)階段農(nóng)地制度變遷的核心是土地使用權(quán)歸屬問題，而土地使用權(quán)的核心是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地資源的配置問題，因而產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)拍賣、土地股份合作制等系列農(nóng)地使用制度形態(tài)。李漢卿（2009）從農(nóng)民主體性發(fā)揮角度研究得出不同的土地產(chǎn)權(quán)制度會(huì)對(duì)農(nóng)戶主體性作用發(fā)揮不同的影響。陳莉（2013）通過村民關(guān)聯(lián)度與農(nóng)地制度變遷關(guān)系研究得出結(jié)論，村民關(guān)聯(lián)度能夠助推動(dòng)農(nóng)地制度的變遷，農(nóng)地制度變遷也會(huì)對(duì)村民關(guān)聯(lián)度產(chǎn)生影響。錢忠好、牟燕（2013）研究認(rèn)為，通過農(nóng)地市場(chǎng)化改革，農(nóng)民逐步獲得農(nóng)地交易權(quán)；通過城市土地市場(chǎng)化改革，建立城市土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；通過對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)改革，不斷完善征地制度，并逐步開放農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)。

在農(nóng)地抵押貸款可行性方面，有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)。反對(duì)者認(rèn)為，農(nóng)地具有社會(huì)保障和就業(yè)職能，一旦實(shí)施農(nóng)地抵押貸款制度，如果農(nóng)戶失去抵押土地，會(huì)引發(fā)一系列社會(huì)問題。如賀雪峰（2010，2013）在其著作《地權(quán)的邏輯》中指出，中國(guó)農(nóng)地制度對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)，農(nóng)地主要承載著社會(huì)保障功能，而不能賦予太多的資產(chǎn)利得屬性，并反對(duì)周其仁等學(xué)者的土地變改主張。劉玉平（2015）研究認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地抵押貸款面臨著法律的剛性約束，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上面臨著風(fēng)險(xiǎn)過分集中的問題。支持者認(rèn)為農(nóng)地抵押是一項(xiàng)金融創(chuàng)新，可以緩解農(nóng)戶貸款難問題。王康如（2011）認(rèn)為農(nóng)地抵押貸款能抵御單個(gè)農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化配置資源，在實(shí)際運(yùn)作時(shí)需要政府提供一些保障措施?；莴I(xiàn)波（2014）認(rèn)為，農(nóng)地抵押貸款能夠有效解決農(nóng)戶缺乏貸款抵押品困境。

從農(nóng)地抵押貸款需求影響因素看，黃惠春（2015）認(rèn)為兼業(yè)程度和農(nóng)地面積分別對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶抵押貸款需求具有顯著的正向影響。房啟明等（2016）認(rèn)為農(nóng)戶的家庭規(guī)模、經(jīng)營(yíng)類型、往返金融機(jī)構(gòu)的便利程度、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量等因素對(duì)農(nóng)地抵押融資意愿有較顯著的影響。劉二鵬（2016）認(rèn)為農(nóng)戶年齡、外出務(wù)工經(jīng)歷、耕地規(guī)模、勞動(dòng)力人數(shù)、借貸經(jīng)歷、人均收入、政府扶持力度以及農(nóng)村社會(huì)保障體系等因素對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款需求影響比較顯著。

從農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)看，胡振華等（2014）認(rèn)為農(nóng)地抵押貸款對(duì)于政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶均有一定的風(fēng)險(xiǎn)，但可以通過“三位一體”的綜合農(nóng)協(xié)制度設(shè)計(jì)有效化解風(fēng)險(xiǎn)。潘文軒（2015）認(rèn)為農(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)包括微觀層面風(fēng)險(xiǎn)和宏觀層面風(fēng)險(xiǎn)，微觀層面主要是農(nóng)民面臨的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和銀行面臨還款來源風(fēng)險(xiǎn)，宏觀層面風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)民群體面臨的農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和銀行體系面臨的農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)。馬雪彬等（2016）認(rèn)為農(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為借款人信用風(fēng)險(xiǎn)、抵押物估價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、抵押物處置風(fēng)險(xiǎn)等。

以上文獻(xiàn)圍繞農(nóng)地制度變遷、農(nóng)地貸款可獲性、農(nóng)地貸款需求影響因素以及農(nóng)地貸款風(fēng)險(xiǎn)防控等方面進(jìn)行了實(shí)證研究，為本研究提供了重要的理論借鑒。但鮮有對(duì)獲批試點(diǎn)地區(qū)的案例分析和本質(zhì)探討。本研究擬做如下延伸以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足：一是構(gòu)建農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求、貸款銀行供給、抵押物創(chuàng)新三者的邏輯關(guān)系與理論架構(gòu)；二是通過案例和比較分析，以期在不同政策環(huán)境下審視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地抵押貸款的響應(yīng)情況，以更好地尋求市場(chǎng)需求與政策需求結(jié)合點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)地貸款可持續(xù)發(fā)展。

二、理論分析

（一）推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款的核心是有效解決農(nóng)地特殊的權(quán)屬關(guān)系

產(chǎn)權(quán)分割理論認(rèn)為，一項(xiàng)完整的產(chǎn)權(quán)包括狹義所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)，這些權(quán)項(xiàng)既可以歸屬為同一主體，也可分屬于不同主體。這些權(quán)項(xiàng)分屬不同主體，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展、財(cái)產(chǎn)關(guān)系日益復(fù)雜的必然結(jié)果。而產(chǎn)權(quán)要素的可分離性和可轉(zhuǎn)讓性，使得人們?cè)趽碛泻托惺惯@些可分割權(quán)利時(shí)實(shí)行專業(yè)化，進(jìn)而獲得收益。產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人會(huì)依據(jù)自己在盈利活動(dòng)中的貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分配。但是追求利益最大化使得所有權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人向著實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)價(jià)值最大化而努力。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)指的是農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)者所具有的對(duì)于農(nóng)業(yè)用地占有和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并獲得收益且在一定層面上進(jìn)行處分的權(quán)利。農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以統(tǒng)一也可以分離，當(dāng)農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)為不同主體時(shí)，即農(nóng)地兩權(quán)關(guān)系分離時(shí)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者必須向農(nóng)地所有者支付地租，地租是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，是農(nóng)地兩權(quán)分離的標(biāo)志。隨著生產(chǎn)力的不斷提高，收益與經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系越來越緊密，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)地位也愈發(fā)重要。

隨著土地的流轉(zhuǎn)，單戶實(shí)際經(jīng)營(yíng)土地面積發(fā)生變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)際環(huán)境發(fā)生變化。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過支付地租的形式將分散農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行集中，進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，即農(nóng)村土地所有權(quán)仍屬于集體所有，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍屬農(nóng)戶所有，但流轉(zhuǎn)過程中形成了簡(jiǎn)單的委托-代理關(guān)系——農(nóng)戶以委托人身份將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給身為代理人的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)際土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)戶轉(zhuǎn)移至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊性，投入產(chǎn)出時(shí)效性滯后，導(dǎo)致地租及農(nóng)地基礎(chǔ)設(shè)施等前期投入資金負(fù)擔(dān)較重；加之受困于現(xiàn)有農(nóng)地制度及金融制度影響，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擁有的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)等資產(chǎn)難以量化且散失資產(chǎn)特征，融資難問題日益突顯。在此背景下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)改革應(yīng)運(yùn)而生。

推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)改革以來，全國(guó)多地開展試點(diǎn)工作，取得了豐碩成果，抵押貸款余額逐年提升，較好地支持了規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但違約案例也頻頻出現(xiàn)。如作為國(guó)家農(nóng)村改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的山東棗莊，為推進(jìn)農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)開展，市縣財(cái)政出資1億元成立金土地融資擔(dān)保公司作為農(nóng)地抵押貸款的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)抵押農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來了放貸銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)較快累加。全國(guó)各地為激勵(lì)銀行推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，也都普遍投入了相關(guān)制度成本，或財(cái)政出資成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，或建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，但部分地區(qū)成效非盡人意。由此可以認(rèn)為，針對(duì)具有特殊權(quán)屬關(guān)系的農(nóng)地抵押貸款，只有設(shè)計(jì)合理的貸款制度和配套機(jī)制，才能保障這種特殊的“委托—代理”關(guān)系穩(wěn)定。

（二）推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款必須立足于因地、因時(shí)所需

農(nóng)地貸款需求旺盛。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展進(jìn)程不斷加快，特色龍頭企業(yè)不斷發(fā)展壯大，資金需求也日益增長(zhǎng)，但受制于缺乏抵押物，現(xiàn)有融資供給難以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資需求。一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金缺口較大，其需求呈現(xiàn)大額化特征，且隨著其進(jìn)一步發(fā)展壯大而加大，而金融機(jī)構(gòu)專門針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的貸款產(chǎn)品相對(duì)匱乏。另一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款需求具有多元化特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性和季節(jié)性特征，意味著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體既有短期、分散的周轉(zhuǎn)式資金需求，也有擴(kuò)大再生產(chǎn)的長(zhǎng)期、集中的資金需求。

農(nóng)地貸款的推進(jìn)受試點(diǎn)政策影響。獲批試點(diǎn)地區(qū)普遍建立了農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，確保農(nóng)地抵押登記的合法性。而非獲批試點(diǎn)地區(qū)，政府部門積極性不高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或不能充分發(fā)揮職能或未建立。規(guī)模農(nóng)戶是土地資源使用權(quán)主要流入方，但不擁有土地承包經(jīng)營(yíng)者權(quán)，致使農(nóng)地在抵押過程中權(quán)屬關(guān)系難以理順，直接影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，這在農(nóng)地貸款試點(diǎn)政策和非試點(diǎn)政策地區(qū)存在顯著差別。

農(nóng)地貸款可獲性受區(qū)域環(huán)境影響。農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)開展不僅取決于農(nóng)戶的貸款需求，區(qū)域環(huán)境同樣對(duì)農(nóng)地抵押貸款產(chǎn)生重要影響。區(qū)域環(huán)境因素主要指區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村信用體系建設(shè)情況以及農(nóng)地保障功能等因素。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的農(nóng)地保障價(jià)值不同，與欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系完善，替代了農(nóng)地的生存保障功能，從而降低了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的依賴性，農(nóng)地抵押貸款可行性更高。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模也影響著農(nóng)地抵押貸款供需市場(chǎng)，同時(shí)農(nóng)村信用環(huán)境良好也會(huì)促進(jìn)農(nóng)村金融供給。

農(nóng)地貸款實(shí)現(xiàn)與否受借款人特征影響。金融機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)農(nóng)戶個(gè)體特征和家庭特征決定是否放貸以及發(fā)放的貸款額度。其中，金融機(jī)構(gòu)能夠觀測(cè)到的農(nóng)戶特征包括：戶主年齡和受教育年限、農(nóng)戶家庭資產(chǎn)狀況和收入水平、農(nóng)戶的信用記錄及社會(huì)關(guān)系。金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放農(nóng)地貸款時(shí)會(huì)更看重被抵押農(nóng)地面積和價(jià)值、農(nóng)戶收入和信用狀況，因此，收入水平越髙、農(nóng)地面積越大、信用越好的農(nóng)戶，農(nóng)地抵押貸款獲得性越高。

以上分析表明，農(nóng)地抵押貸款推進(jìn)需考慮區(qū)域環(huán)境、試點(diǎn)配套政策以及借款人發(fā)展?fàn)顩r。江蘇新沂市在2014年前后曾在江蘇省內(nèi)率先開展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，短短兩年內(nèi)貸款余額就破億元，但之后急速下滑，并很快停辦。但寧夏同心縣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)卻發(fā)展成為全國(guó)樣板，該縣很好地依托當(dāng)?shù)貐^(qū)域環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)一套合理的農(nóng)地貸款制度，在不依賴財(cái)政投資擔(dān)?；蝻L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)那闆r下仍然能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。因此推進(jìn)農(nóng)地貸款，必須深入了解影響農(nóng)地貸款發(fā)展的各種因素，因地制宜建立相關(guān)可行性制度。

三、案例分析

（一）SH縣農(nóng)地抵押貸款實(shí)施概況

2015年末，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了“兩權(quán)”試點(diǎn)地區(qū)名單，SH縣成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣之一。近年來，SH縣抓住國(guó)家農(nóng)村金融改革和人民銀行開展“兩權(quán)”抵押貸款工作試點(diǎn)的政策契機(jī)，積極探索農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)，取得了一定成效。與試點(diǎn)前相比，該縣農(nóng)地抵押貸款推進(jìn)力度不斷加大，表現(xiàn)為財(cái)政對(duì)試點(diǎn)銀行抵押貸款凈損失的補(bǔ)償由政策出臺(tái)前的30%上升為40%，并實(shí)際動(dòng)用了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金解決兩筆損失；將農(nóng)地貸款工作納入金融工作目標(biāo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)考核；優(yōu)化抵押登記流程，提高服務(wù)效率。截至2018年8月末，該縣農(nóng)地抵押貸款余額3.46億元，當(dāng)年累計(jì)發(fā)放1835筆、2.86億元，涉及全縣11家金融機(jī)構(gòu)，其中SH農(nóng)商行累放1622筆、1.76億元。

（二）統(tǒng)計(jì)分析

在去除農(nóng)地貸款戶姓名、身份證號(hào)等涉及個(gè)人隱私信息的基礎(chǔ)上，筆者調(diào)研獲得了SH縣農(nóng)地貸款戶相關(guān)信貸信息，剔除部分貸款要素不全農(nóng)戶后，共2867筆。詳細(xì)分類信息如下：

表1 SH縣農(nóng)地貸款主體平均貸款額（單位：畝、萬元）

從表1農(nóng)地貸款主體看，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶戶均貸款額分別為588萬元、186.29萬元、101.82萬元、29.51萬元，而普通農(nóng)戶戶均只有4.37萬元。

表2 SH縣農(nóng)地貸款不同擔(dān)保抵押方式平均額（單位：畝、萬元）

從表2抵押擔(dān)保方式看，附加個(gè)人擔(dān)保、附加擔(dān)保公司擔(dān)保、其他資產(chǎn)抵押擔(dān)保、政府基金擔(dān)保戶均貸款分別達(dá)18.76萬元、162.89萬元、107.5萬元和66.25萬元，而純農(nóng)地抵押貸款戶均只有7.78萬元。

將貸款主體、抵押擔(dān)保方式與貸款額進(jìn)行匹配后發(fā)現(xiàn)，獲得972筆純農(nóng)地抵押貸款的，除少量為家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶大額貸款外，其他全部為普通農(nóng)戶小額貸款，也有部分普通農(nóng)戶貸款仍需附加擔(dān)保；而農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶獲得的894筆貸款基本上有附加擔(dān)保抵押條件。

統(tǒng)計(jì)分析認(rèn)為，向普通農(nóng)戶發(fā)放的純農(nóng)地抵押貸款可以基于農(nóng)戶自身信用就能覆蓋，而面向規(guī)模農(nóng)戶大額貸款需求，則必須附加擔(dān)?；虻盅簵l件，貸款銀行才能作出放貸決定，僅依靠農(nóng)地抵押價(jià)值難以覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。由此可以進(jìn)一步推斷，盡管SH縣享有國(guó)家試點(diǎn)政策，但試點(diǎn)政策期+延長(zhǎng)期也只有短短的三年，無法規(guī)避農(nóng)地長(zhǎng)期權(quán)屬關(guān)系，貸款銀行依然有農(nóng)地難以處置的顧慮，市場(chǎng)供需主體推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)是建立在“響應(yīng)”政策號(hào)召、獲得政策紅利的基礎(chǔ)上。因此，認(rèn)清農(nóng)地貸款的本質(zhì)，可以為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地貸款健康發(fā)展提供針對(duì)性的建議。

（三）實(shí)證分析

表3 試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

在檢測(cè)無多重共線性的基礎(chǔ)上回歸結(jié)果如下：

表4 試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款本質(zhì)檢驗(yàn)結(jié)果

從模型估計(jì)結(jié)果看，借款人獲得貸款額度與附加擔(dān)保抵押條件、抵押農(nóng)地面積、借款人資產(chǎn)總額、貸款利率分別在1%、5%、10%、10%的置信水平上顯著正相關(guān)，驗(yàn)證了前文的推斷，即銀行放貸決策是綜合了借款人資產(chǎn)、農(nóng)地和附加擔(dān)保抵押條件，沒有附加擔(dān)?；蚋郊拥盅悍稚①J款風(fēng)險(xiǎn)，僅基于純農(nóng)地抵押申請(qǐng)貸款，只能是貸款額度較低的普通農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體很難獲得。這表明，基于試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)地抵押貸款增量擴(kuò)面離不開對(duì)規(guī)模農(nóng)戶的增信，因此不管是試點(diǎn)地還是非試點(diǎn)地，推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款主要依賴于地方上為該項(xiàng)農(nóng)村金融產(chǎn)品所搭建的交易平臺(tái)和營(yíng)造的市場(chǎng)環(huán)境。

四、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

1.農(nóng)地抵押貸款推進(jìn)必須建立在尊重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，地方政府只能搭臺(tái)唱戲而不能包辦兜底。我國(guó)的農(nóng)地制度比較特殊，國(guó)家擁有農(nóng)地的絕對(duì)管理權(quán)，集體持有所有權(quán)，農(nóng)戶賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，促進(jìn)了農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)生，也帶來了農(nóng)地抵押貸款的需求。因此，理清權(quán)屬關(guān)系，成為農(nóng)地抵押貸款能否順利推進(jìn)的主要政策因素，而建立在尊重農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系基礎(chǔ)上的農(nóng)地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)管控方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是具體的實(shí)施因素。目前，享有試點(diǎn)政策的SH縣等地，在得到全國(guó)人大授權(quán)的情況下，農(nóng)地抵押貸款工作取得較好的發(fā)展，但全國(guó)有些地區(qū)并未獲得授權(quán)，依然保持長(zhǎng)期良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。以寧夏同心縣為例，該縣立足于區(qū)域特點(diǎn)，建立農(nóng)地抵押貸款農(nóng)戶、土地合作社相互緊密關(guān)系，在沒有破壞農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。相反，作為全國(guó)農(nóng)村改革試點(diǎn)地區(qū)的山東棗莊市，由市縣財(cái)政出資建立的金土地?fù)?dān)保公司全額承擔(dān)農(nóng)地抵押貸款銀行風(fēng)險(xiǎn)損失，導(dǎo)致放貸銀行道德風(fēng)險(xiǎn)累加、政府財(cái)力負(fù)擔(dān)過重的局面。因此，要在理清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬性的基礎(chǔ)上、在不違背法律制度的框架下設(shè)計(jì)合理的貸款制度和配套的機(jī)制。

2.農(nóng)地抵押貸款政策效應(yīng)顯著，但決定增量擴(kuò)面的主要因素在于附加抵押擔(dān)保條件。案例分析已表明，農(nóng)地抵押貸款政策效應(yīng)明顯，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押額增加較快，這得益于試點(diǎn)政策帶來的實(shí)際效果，更得益于在試點(diǎn)政策背景下地方出臺(tái)的相關(guān)配套措施和激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)地抵押貸款穩(wěn)定發(fā)展，政府受益于政績(jī)需要，銀行受益于考核需要，而市場(chǎng)主體受益于發(fā)展需要。但案例分析已證明，決定農(nóng)地抵押貸款額的主要因素并非限于試點(diǎn)政策，還包括經(jīng)營(yíng)主體資本實(shí)力和申貸附加抵押擔(dān)保條件。事實(shí)上，雖然農(nóng)地抵押貸款名義上將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行，但銀行面對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)束手無策，因此銀行沒有獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，更多的是讓渡給具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的其他經(jīng)營(yíng)主體。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，如果規(guī)模農(nóng)戶出現(xiàn)大量不良，受讓方難尋，而如果都將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府又會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，試點(diǎn)地區(qū)不能一味地依賴于試點(diǎn)政策紅利，而要關(guān)注市場(chǎng)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，有效化解農(nóng)地抵押貸款不良。而非試點(diǎn)地區(qū)即使沒有特殊的法律授權(quán)，能營(yíng)造出良好的農(nóng)地抵押貸款市場(chǎng)交易環(huán)境，建立多元化的融資渠道，壯大規(guī)模農(nóng)戶實(shí)力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障機(jī)制，建立健全抵押擔(dān)保機(jī)制，依然可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地抵押貸款的良性發(fā)展和增量擴(kuò)面。

3.農(nóng)地抵押貸款推進(jìn)必須因地制宜，借貸供需主體都需營(yíng)造環(huán)境和條件。調(diào)研分析表明，農(nóng)地抵押貸款除了受到試點(diǎn)政策影響外，還受到借款主體資產(chǎn)狀況、抵押擔(dān)保方式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育程度等因素影響。在農(nóng)地抵押貸款實(shí)踐中，既不能出現(xiàn)江蘇新沂式的在配套機(jī)制不健全情況下過快發(fā)展以致不良率過高而不得不叫?，F(xiàn)象，也不能出現(xiàn)像四川成都、湖北武漢等地因違約后抵押物無法處置而規(guī)模停滯的現(xiàn)象。以本文樣本為例，SH縣農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)基本完成，初步建立了產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立了市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，可以說SH農(nóng)地抵押貸款數(shù)量和規(guī)模較大，并非僅僅依靠全國(guó)人大試點(diǎn)法令，還在于地域環(huán)境的營(yíng)造。因此，不管是試點(diǎn)地還是非試點(diǎn)地，都應(yīng)立足于區(qū)域特點(diǎn)，打造良好的農(nóng)村信用環(huán)境，緩解銀、農(nóng)信息不對(duì)稱問題，搭建銀、農(nóng)溝通交易平臺(tái)促進(jìn)規(guī)模農(nóng)戶與銀行合作，推動(dòng)大戶帶小戶合作，推進(jìn)成立互助型農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為農(nóng)地抵押貸款提供擔(dān)保服務(wù)。

（二）相關(guān)建議

1.地方政府應(yīng)著力打造農(nóng)地貸款抵押物處置長(zhǎng)效機(jī)制。要探索引入獨(dú)立的第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，提高農(nóng)地價(jià)值評(píng)估工作的專業(yè)性和權(quán)威性。要加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)專業(yè)化投融資機(jī)構(gòu)的合作，探索農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)臨時(shí)接管、不良資產(chǎn)處置和收儲(chǔ)等方面合作，提高農(nóng)地抵押物處置能力。要完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和緩釋長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)農(nóng)地抵押貸款給予一定的貼息和比例合理的損失補(bǔ)償，解決金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和收益平衡問題。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組在風(fēng)險(xiǎn)處置中的積極作用，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)尋找接手方，幫助保全抵押物，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。要培育建立相關(guān)農(nóng)村市場(chǎng)中介服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，探索多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織，建立土地交易所、土地投資經(jīng)營(yíng)公司、土地評(píng)估機(jī)構(gòu)、農(nóng)地托管公司等。

2.金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全農(nóng)地貸款服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制。要在合格擔(dān)保品標(biāo)準(zhǔn)化流程、價(jià)值評(píng)估、內(nèi)部授信和信貸資源傾斜等方面加強(qiáng)探索。要提高農(nóng)地抵押貸款產(chǎn)品與借款主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資金需求契合度，滿足借款主體多樣化的融資需求。要提高商業(yè)銀行農(nóng)地抵押貸款參與積極性，滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下不斷壯大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)資金需求和差別化的金融服務(wù)。要加強(qiáng)試點(diǎn)問題反映與協(xié)調(diào)，形成“多方參與、共同探索”的工作局面。

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)規(guī)范管理提高農(nóng)地貸款投放吸引力。要完善農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息體系，建立政府部門、市場(chǎng)主體和第三方信息發(fā)布、共享機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的前瞻性、減少盲目性。要完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體基本信息，擴(kuò)大商業(yè)銀行依托省農(nóng)信信息系統(tǒng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的綜合授信，釋放農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信貸需求。要建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害分級(jí)預(yù)警體系，最大限度地減輕自然災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體損失。要增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)主體市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，積極發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)避險(xiǎn)工具。要進(jìn)一步放寬農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擁有的地權(quán)、林權(quán)、房權(quán)抵押價(jià)值應(yīng)進(jìn)一步明確，以保障抵押權(quán)人的合法權(quán)益，增強(qiáng)金融支持動(dòng)力。要引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體改進(jìn)管理方式，從規(guī)章制度、工商登記、財(cái)務(wù)管理等方面規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體做大做強(qiáng)，增強(qiáng)農(nóng)地抵押貸款發(fā)放吸引力。