文_黃 偉

法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵，是現(xiàn)代國家政治文明的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮督察工作對(duì)法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督促推動(dòng)作用，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。這部黨內(nèi)法規(guī)以督察工作為抓手，通過構(gòu)建守責(zé)盡責(zé)、失責(zé)追責(zé)的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)工作機(jī)制，不斷把法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)，為新時(shí)代法治政府建設(shè)中以責(zé)任督察促進(jìn)擔(dān)當(dāng)作為提供了有力法治保障。

一、深刻認(rèn)識(shí)督察工作對(duì)縱深推進(jìn)法治政府建設(shè)的重大意義

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。只有認(rèn)識(shí)到位，行動(dòng)才會(huì)自覺。督察工作是督察單位對(duì)督察對(duì)象推進(jìn)法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查的一項(xiàng)重大工作，必須提高政治站位，深刻認(rèn)識(shí)督察工作對(duì)縱深推進(jìn)法治政府建設(shè)的重大意義。

首先，督察工作是實(shí)現(xiàn)2020年法治政府基本建成目標(biāo)的有力保障。黨中央、國務(wù)院高度重視法治政府建設(shè)。黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。黨的十八屆四中全會(huì)提出了“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府建設(shè)總體目標(biāo)?？傮w上講，黨的十八大以來，各地區(qū)、各部門深入推進(jìn)法治政府建設(shè)，但在重視程度、領(lǐng)導(dǎo)力度、推進(jìn)速度等方面亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。在全面建成小康社會(huì)即將到來之際、在法治政府基本建成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，迫切需要通過督察工作推進(jìn)法治政府建設(shè)，壓緊壓實(shí)職責(zé)，形成責(zé)任閉環(huán)，進(jìn)而以督促干，既督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效，也察認(rèn)識(shí)、察責(zé)任、察作風(fēng)，把法治政府建設(shè)的任務(wù)落實(shí)、責(zé)任壓實(shí)、效果抓實(shí)。

其次，督察工作是完善黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)約束機(jī)制的有力抓手。加快建設(shè)法治政府，必須抓住黨政主要負(fù)責(zé)人這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。黨政主要負(fù)責(zé)人是依法治國的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，一定要以身作則、以上率下，帶頭抓好推進(jìn)本地區(qū)、本部門法治建設(shè)。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，明確了縣級(jí)以上地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中的主要職責(zé)，要將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置。在2018年8月24日中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)法治政府建設(shè)，健全依法決策機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革，就必須完善黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的約束機(jī)制。只有抓好督察工作，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、真督實(shí)察、逐層傳導(dǎo)、強(qiáng)化問責(zé)，才能確保地方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。通過責(zé)任督察工作，促使黨政主要負(fù)責(zé)人強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神，推動(dòng)其正確、充分履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，切實(shí)把責(zé)任扛起來，保證黨中央、國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的決策部署落到實(shí)處。

再次，督察工作是發(fā)揮法治政府建設(shè)對(duì)法治國家、法治社會(huì)建設(shè)示范帶動(dòng)作用的有力支撐。在2019年2月25日中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)全面依法治國，要堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，其中法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)法治國家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用。一體建設(shè)，要求國家、政府、社會(huì)這三個(gè)領(lǐng)域的法治建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，通過法治一體建設(shè)的提升和拉動(dòng)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一體建設(shè)的角色是分明的：建設(shè)法治國家是根本任務(wù)和遠(yuǎn)大目標(biāo)，建設(shè)法治政府是核心任務(wù)、主體工程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)法治社會(huì)是基礎(chǔ)任務(wù)和普遍要求，三者各有側(cè)重、相輔相成。督察工作的明確規(guī)定和相關(guān)要求，既完善了黨內(nèi)法規(guī)體系，又完善了法治監(jiān)督體系，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義法治體系成熟化制度化，推動(dòng)法治政府建設(shè)相關(guān)責(zé)任主體明確自身職責(zé)定位、謹(jǐn)守分際、充分履職、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，進(jìn)而通過建設(shè)法治政府，發(fā)揮其對(duì)法治國家、法治社會(huì)建設(shè)的示范帶動(dòng)作用。

二、充分發(fā)揮督察工作對(duì)縱深推進(jìn)法治政府建設(shè)的重大作用

督察工作中要強(qiáng)化法治思維，牢牢把握“責(zé)任督察”這一主線，理論上精準(zhǔn)把握督察主體、督查對(duì)象、督察內(nèi)容、督察程序、督察結(jié)果，實(shí)務(wù)操作上需要嚴(yán)格遵循“要不要擔(dān)責(zé)”“誰來擔(dān)責(zé)”“擔(dān)什么責(zé)”“怎樣追責(zé)”的動(dòng)態(tài)路徑，客觀上形成一個(gè)關(guān)于法治政府建設(shè)責(zé)任落實(shí)督察的完整鏈條。具體講，督察工作由紙面上的靜態(tài)制度轉(zhuǎn)化為生動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐，必須注重督察工作中的“五性”，才能充分發(fā)揮好督察工作對(duì)縱深推進(jìn)法治政府建設(shè)的重大作用。

一是注重督察主體的權(quán)威性。主體合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯起點(diǎn)。主體合法才能保證權(quán)限合法、依法履職，“法定職責(zé)必須為”，“法無授權(quán)不可為”。為確保法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作的順利有效開展，必須保證督察主體的合法性、權(quán)威性。鑒于中央全面依法治國委員會(huì)負(fù)責(zé)全面依法治國頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)的政治地位和法律定位，中央全面依法治國委員會(huì)辦公室和地方各級(jí)黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)分別組織開展法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作，前者負(fù)責(zé)督察各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和國務(wù)院各部門的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作，后者負(fù)責(zé)督察本地區(qū)的法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作。這就將法治政府建設(shè)的責(zé)任督察工作納入了全面依法治國督察工作體系，與全面依法治國各方面督察工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而確保督察主體的權(quán)威性和督察工作的權(quán)威性。

二是注重督察對(duì)象的明確性。對(duì)象合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯前提。為切實(shí)解決好“誰來擔(dān)責(zé)”和“擔(dān)什么責(zé)”問題，根據(jù)黨政機(jī)關(guān)在推進(jìn)法治政府建設(shè)上的不同定位和職責(zé)分工，督察對(duì)象具體分為三類：一是地方各級(jí)黨委。地方各級(jí)黨委在推進(jìn)本地區(qū)法治建設(shè)中履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對(duì)其重點(diǎn)督察主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)、加強(qiáng)法治政府建設(shè)的情況，以及黨委其他負(fù)責(zé)人在其分管工作范圍內(nèi)履行相關(guān)職責(zé)情況。二是地方各級(jí)政府和縣級(jí)以上政府部門。地方各級(jí)政府和縣級(jí)以上政府部門在推進(jìn)本地區(qū)、本部門法治政府建設(shè)中履行主體職責(zé)，對(duì)其重點(diǎn)督察主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治政府建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況，以及政府和政府部門其他負(fù)責(zé)人在其分管工作范圍內(nèi)履行相關(guān)職責(zé)情況。三是黨政機(jī)關(guān)工作人員。對(duì)國務(wù)院部門和地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員，督察其履行推進(jìn)法治政府的建設(shè)職責(zé)。從上述規(guī)定可以看出，法治政府建設(shè)責(zé)任督察，既督察單位，即地方各級(jí)黨委和政府及縣級(jí)以上政府部門，又督察個(gè)人，層層落實(shí)主體責(zé)任，進(jìn)而形成從黨政主要負(fù)責(zé)人到班子分管負(fù)責(zé)人等“關(guān)鍵少數(shù)”直至全體黨政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任閉環(huán)體系。

三是注重督察內(nèi)容的針對(duì)性。內(nèi)容合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯基礎(chǔ)。督察對(duì)象不同，具體督察內(nèi)容也就不同。對(duì)地方各級(jí)黨委和政府的督察內(nèi)容相對(duì)偏重宏觀，對(duì)縣級(jí)以上政府部門和各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員的督察內(nèi)容相對(duì)具體和微觀，但對(duì)所有督察對(duì)象共同的一項(xiàng)督察內(nèi)容是政治督察，即均要督察“認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，落實(shí)執(zhí)行黨中央、國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的決策部署”的情況。除此之外，針對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、縣級(jí)以上政府部門、國務(wù)院部門和地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員分別明確了主要督查的工作內(nèi)容事項(xiàng)。

四是注重督察程序的規(guī)范性。程序合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯路徑。督察工作一定要依法定程序組織實(shí)施，確保嚴(yán)肅性、公正性。根據(jù)近年來各地區(qū)、各部門開展法治政府建設(shè)督察工作中的經(jīng)驗(yàn)做法，具體組織實(shí)施督察工作，需要著力提高督察工作的順序性、針對(duì)性和可操作性，即“怎樣督責(zé)”問題。組織實(shí)施督察時(shí)，督察單位要先制訂督察計(jì)劃并報(bào)批，之后采取書面督察、實(shí)地督察等方式開展督察。督察實(shí)務(wù)中督察單位可委托第三方對(duì)被督察單位開展評(píng)估，也可以進(jìn)行專項(xiàng)督察。督察結(jié)束后，要撰寫督察報(bào)告，并向被督察單位反饋督察結(jié)果，對(duì)存在的問題要督促其限期整改。

特別強(qiáng)調(diào)的是，鑒于法治政府建設(shè)年度報(bào)告制度是黨的十八大以來在法治政府建設(shè)實(shí)踐中形成的一種行之有效的督察方式和手段，地方各級(jí)黨委和政府、縣級(jí)以上政府部門每年要向相關(guān)上級(jí)按時(shí)報(bào)送上一年度法治政府建設(shè)年度報(bào)告并抄送相關(guān)督察單位，以此推進(jìn)法治政府建設(shè)年度報(bào)告制度的法定化、常態(tài)化、長期化。

五是注重督察結(jié)果的有效性。結(jié)果合法，是督察工作中踐行法治思維的邏輯歸宿。為使督察工作有成效，法治政府建設(shè)有力度，必須注重督察結(jié)果的運(yùn)用，讓督察結(jié)果“長牙帶電”。為此，在“怎樣追責(zé)”問題上，為了確保督察結(jié)果的有效性，需要把握“四個(gè)法定”。第一，追責(zé)依據(jù)法定。只能依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)進(jìn)行法治政府建設(shè)責(zé)任追究。第二，追責(zé)事項(xiàng)法定。督察工作中發(fā)現(xiàn)被督察單位及其工作人員有不履行或者不正確履行法治政府建設(shè)職責(zé)，達(dá)到一定狀態(tài)和程度的，才能追責(zé)。第三，追責(zé)方式法定。督察單位可以通過重大責(zé)任事項(xiàng)約談制度、掛牌督辦制度、典型案例通報(bào)曝光制度，對(duì)不作為、亂作為、慢作為的地方各級(jí)黨委、地方各級(jí)政府及其部門、黨政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行警醒和懲戒，真正發(fā)揮督促、倒逼、問責(zé)、激勵(lì)作用。第四，對(duì)妨礙督察行為的認(rèn)定和處理法定。實(shí)施督察中一旦發(fā)現(xiàn)被督察單位及其工作人員有妨礙督察工作的行為，要依紀(jì)依法處理。典型的妨礙督察行為主要有四種：一是以各種借口拒絕、阻礙或者干擾督察工作；二是拖延或者拒絕提供與督察工作有關(guān)的資料，或者偽造相關(guān)情況、提供虛假資料；三是未按照要求進(jìn)行整改或者拖延、拒不整改；四是打擊、報(bào)復(fù)、陷害、刁難督察工作人員或者反映情況的單位和個(gè)人。