文_鄭風(fēng)田 劉 爽

為了進(jìn)一步落實(shí)食品安全黨政同責(zé)要求，強(qiáng)化食品安全屬地管理責(zé)任，健全食品安全工作責(zé)任制，保障人民群眾“舌尖上的安全”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2019年2月24日印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），提出實(shí)行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全工作責(zé)任制，將食品安全工作納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容，并對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全職責(zé)、考核監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等作出明確規(guī)定。

一、為什么要將食品安全納入地方政府績效考核

食品安全是一個(gè)關(guān)系千家萬戶的重大民生問題，然而我國地方政府對食品安全監(jiān)管的績效一直不到位。目前的分段監(jiān)管體制下，問責(zé)失效使得地方政府缺乏積極履行職責(zé)的動(dòng)力；分段監(jiān)管體制由于存在權(quán)責(zé)不清問題，無法進(jìn)行有效問責(zé)，不能推動(dòng)地方政府積極履行職責(zé)，這是食品安全監(jiān)管無效、重大食品安全事件頻繁發(fā)生的主要原因。除了問責(zé)失效以外，地方政府缺乏食品安全監(jiān)管有效激勵(lì)的深層次原因有兩點(diǎn)：一是現(xiàn)行的行政考核機(jī)制導(dǎo)致地方政府過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，GDP至上的理念使得一切都要讓位于經(jīng)濟(jì)，地方政府在食品安全方面沒有給予足夠的重視和支持；二是食品制假販假活動(dòng)實(shí)際上可以增加地方政府的財(cái)政收入，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此地方保護(hù)主義問題嚴(yán)重。為了解決地方政府食品安全監(jiān)管問題，強(qiáng)化地方政府對食品安全的監(jiān)管，在國家出臺的與食品安全相關(guān)的文件中多次提到，要完善食品安全督查考評制度，將食品安全全面納入地方政府績效考核。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視食品安全工作，在黨的十八大以來，出臺了一系列有關(guān)食品安全工作的重大決策部署。2013年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)來確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”，也就是“四個(gè)最嚴(yán)”。2014年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014年食品安全重點(diǎn)工作安排》，要求各地將食品安全納入地方政府年度綜合目標(biāo)、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、社會(huì)管理綜合治理考核內(nèi)容，進(jìn)一步落實(shí)食品安全屬地管理責(zé)任。2015年5月，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，各級黨委和政府要切實(shí)承擔(dān)起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任，明確并嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制。同時(shí)，把食品安全工作納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。2016年12月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，各級黨委和政府要把食品安全工作作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)來抓。

前述政策安排強(qiáng)調(diào)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在食品安全方面的職責(zé)，但是具體的職責(zé)是什么、到底誰來負(fù)責(zé)、責(zé)任怎么分配、績效怎樣考核？《規(guī)定》的出臺正是為了解決這樣的困境。

二、地方黨政干部在食品安全方面要負(fù)什么責(zé)、如何考核

重大食品安全事件時(shí)有發(fā)生，反映出食品安全監(jiān)管體制方面存在的突出問題，多頭監(jiān)管導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，無法進(jìn)行有效問責(zé)，不能推動(dòng)地方政府積極履行職責(zé)。《規(guī)定》的出臺明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在食品安全方面的責(zé)任，并對食品安全職責(zé)、考核監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等作出了明確規(guī)定。國家市場監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這是第一部關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任的黨內(nèi)法規(guī)，為保障食品安全提供了長效機(jī)制?！兑?guī)定》緊緊抓住地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，對地方黨委主要負(fù)責(zé)人、政府主要負(fù)責(zé)人、黨委常委會(huì)其他委員、政府分管負(fù)責(zé)人、政府班子其他成員等5個(gè)方面的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的食品安全職責(zé)予以明確，既明確了職責(zé)“是什么”，也明確了“怎么干”，還明確了履職到位與否“怎么辦”，對于推動(dòng)形成“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，權(quán)責(zé)一致、齊抓共管，失職追責(zé)、盡職免責(zé)”的食品安全工作格局，提高食品安全現(xiàn)代化治理能力和水平，將產(chǎn)生重大而積極的作用。

在保障人民食品安全方面，要充分認(rèn)識到地方政府在食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮的作用。這一方面是因?yàn)橹醒胫饕l(fā)揮的是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)的作用，地方政府的職責(zé)是將食品安全有關(guān)法律法規(guī)加以落實(shí)，成為食品安全監(jiān)管的中堅(jiān)力量，因此地方政府是落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管政策的主體，政策有沒有落實(shí)，落實(shí)的效果怎么樣，關(guān)鍵在于地方政府。另一方面，我國幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)的情況千差萬別，中央政府在制定政策的時(shí)候很難兼顧所有地區(qū)的情況，而地方政府作為基層政府往往更加了解本地情況，因此可以在落實(shí)監(jiān)管政策時(shí)就當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定更加有效的監(jiān)管策略，因地制宜、有的放矢地進(jìn)行監(jiān)管。問責(zé)失效使得地方政府缺乏積極履行職責(zé)的動(dòng)力，而《規(guī)定》明確了地方政府責(zé)任，將有效解決問責(zé)失效問題。未來，落實(shí)地方政府責(zé)任不僅要單純落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，還包括機(jī)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管能力建設(shè)等方面的落實(shí)。因此，《規(guī)定》的出臺完善了基層食品安全網(wǎng)格化管理體系和責(zé)任體系，打通了“最后一公里”。

三、落實(shí)地方政府食品安全責(zé)任的舉措

一是明確食品安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣重要并配合全面嚴(yán)格的問責(zé)制度。建立地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全工作責(zé)任制，要“堅(jiān)持謀發(fā)展必須謀安全，管行業(yè)必須管安全，保民生必須保安全”。改變過去地方政府過分地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，GDP至上的理念。地方政府的政績不僅體現(xiàn)在GDP上，更要體現(xiàn)在民生問題上。

二是建立一套科學(xué)合理的地方政府食品安全監(jiān)管績效指標(biāo)評估體系和可操作的評價(jià)方法。對地方政府定期開展規(guī)范科學(xué)的食品安全監(jiān)管績效評估，并使之制度化、法制化、常態(tài)化，激勵(lì)地方政府持續(xù)改進(jìn)食品安全監(jiān)管工作，提高監(jiān)管資源利用效率，改善目前地方政府食品安全監(jiān)管低效的困境。在食品安全監(jiān)管方面，我國地方政府作為一個(gè)相對獨(dú)立的政府主體，擁有與中央對應(yīng)的立法、執(zhí)法、司法部門，從而保證其對管轄區(qū)域的監(jiān)管與治理。在食品安全的監(jiān)管方面，地方政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，然而，我國目前對地方政府食品安全監(jiān)管的考察多集中于行政部門，而忽略了與之并列的立法和司法部門。因此，在構(gòu)建地方政府食品安全監(jiān)管評價(jià)指標(biāo)時(shí)，也應(yīng)該盡量全面地涵蓋立法、行政和司法。從立法的角度看，目前還存在法律法規(guī)的制定主體不一、不同法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性、法律“真空”現(xiàn)象，因此可以將地方政府是否有相應(yīng)的地方食品安全條例以及該條例的適用性、規(guī)范性和可操作性作為考核指標(biāo)。執(zhí)法方面存在的問題有執(zhí)法效率不高、執(zhí)法不透明、對于食品安全突發(fā)事件反應(yīng)遲緩等現(xiàn)象，因此可通過考察地方政府在一定時(shí)間跨度內(nèi)，檢查企業(yè)數(shù)、取締黑窩點(diǎn)數(shù)量、查處違法行為數(shù)量、行政立案數(shù)、移交案件數(shù)、警告數(shù)、行政罰款數(shù)額等指標(biāo)考察執(zhí)法效率；通過考察地方政府官網(wǎng)上建立的執(zhí)法公開欄來考察執(zhí)法過程的透明度；通過考察地方政府是否有完善的食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案來考察地方政府應(yīng)對食品安全突發(fā)事件的應(yīng)急能力。最后，對于司法方面的考察，可以通過刑事立案數(shù)，抓獲嫌疑人數(shù)，涉案總額，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)處理的食品犯罪案件數(shù)量等指標(biāo)來評估司法機(jī)關(guān)的食品安全監(jiān)管績效。

三是建立一套食品安全監(jiān)管的溯源制度，圍繞食品安全全鏈條全過程監(jiān)管，生產(chǎn)過程全記錄。地方政府要提高監(jiān)管能力，其中包括建立一套食品安全監(jiān)管的溯源制度，最后要查清責(zé)任，整個(gè)生產(chǎn)過程要全程記錄，以便未來解決認(rèn)定責(zé)任的問題。近年來我國食品安全問題主要有以下三個(gè)方面。一是食用農(nóng)產(chǎn)品的源頭生產(chǎn)施用過量的化肥農(nóng)藥，土壤污染嚴(yán)重；二是涉及整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的，主要包括嬰幼兒奶粉、肉制品、食用油等問題較多；三是某些專門區(qū)域問題屢現(xiàn)，比如城鄉(xiāng)接合部。針對食用農(nóng)產(chǎn)品的源頭治理，主要開展食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項(xiàng)整治，采取完善標(biāo)準(zhǔn)、制定行為規(guī)范、加強(qiáng)抽檢、建立追溯體系等措施，綜合治理農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)，對重點(diǎn)污染區(qū)域進(jìn)行安全治理。而針對嬰幼兒配方乳粉、肉制品、食用油、桶裝水、白酒等要加強(qiáng)全過程監(jiān)管，保證產(chǎn)業(yè)鏈無縫對接，不留死角。針對超范圍超限量使用食品添加劑和食品中非法添加非食用物質(zhì)、食品中檢出塑化劑、食品標(biāo)簽標(biāo)識不符合規(guī)定等突出問題，開展專項(xiàng)治理，規(guī)范生產(chǎn)行為。對小作坊、攤販、網(wǎng)絡(luò)銷售等要嚴(yán)加監(jiān)管，打擊無證無照行為。針對某些風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)區(qū)域，比如農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、食品加工業(yè)集聚區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品和食品批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場、城鄉(xiāng)接合部等，還有學(xué)校食堂、旅游景區(qū)、鐵路站車等就餐人員密集場所等，也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度。此外，還要加強(qiáng)“面”上的抽檢等工作，制定并實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品和食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和監(jiān)督抽檢計(jì)劃，加大監(jiān)測抽檢力度，加強(qiáng)結(jié)果分析研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、消除隱患。完善抽檢信息公布方式，依法公布抽檢信息。建設(shè)統(tǒng)一高效、資源共享的國家食品安全信息平臺，加快食品安全監(jiān)管信息化工程、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警系統(tǒng)、重要食品安全追溯系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺等項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，推進(jìn)進(jìn)出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息平臺建設(shè)，加快建設(shè)“從農(nóng)田到餐桌”全程可追溯體系。

四是狠抓督促落實(shí)，強(qiáng)化責(zé)任措施。一是跟蹤督辦。明確地方各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)對落實(shí)食品安全重大部署、重點(diǎn)工作情況進(jìn)行跟蹤督辦。二是履職檢查。明確地方各級黨委應(yīng)當(dāng)結(jié)合巡視巡察工作安排，對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行食品安全工作職責(zé)情況進(jìn)行檢查。三是評議考核。明確地方各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮評議考核“指揮棒”作用，推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)食品安全工作責(zé)任。通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)任務(wù)分工、強(qiáng)化督查考評與嚴(yán)格責(zé)任追究等措施來強(qiáng)化落實(shí)，尤其是將食品安全全面納入地方政府績效考核、社會(huì)管理綜合治理考核范圍，考核結(jié)果作為綜合考核評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，嚴(yán)肅追究失職瀆職工作人員責(zé)任等，據(jù)此將建立起一套獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)體系。