文_楊文明 邱霈恩 林煒煒

黨的十八大以來(lái)，黨中央把對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督從理論到實(shí)踐都提高到了新的高度。在中央紀(jì)委全會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要抓住‘關(guān)鍵少數(shù)’，破解‘一把手’監(jiān)督難題，領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任越重大、崗位越重要，就越要加強(qiáng)監(jiān)督?！?018年12月12日的政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記再次要求：“要盯緊公權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的防范機(jī)制、精準(zhǔn)糾偏的矯正機(jī)制，管好關(guān)鍵人，管到關(guān)鍵處，管住關(guān)鍵事，管在關(guān)鍵時(shí)，特別是要把‘一把手’管住管好?！比绾喂茏」芎谩耙话咽帧保豁?xiàng)重要的工作是將監(jiān)督關(guān)口前移。

一、對(duì)“一把手”監(jiān)督關(guān)口前移十分必要

首先，可以極大減少事后監(jiān)督的工作壓力和政治上的被動(dòng)。事后監(jiān)督都是在權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)重出軌甚至到了忍無(wú)可忍的地步之后再做出的治理反應(yīng)。由于權(quán)力出問題的源頭沒有減弱或堵住，中間也未有效截流，所以到事后監(jiān)督這道關(guān)口需處理的問題就越積越多。這使事后監(jiān)督工作變得越來(lái)越忙于以懲治和應(yīng)急“救火”為主，此中包含的被動(dòng)性是很明顯的。不少犯有不同錯(cuò)誤的新老“一把手”原本是可救的，由于事前事中監(jiān)督的缺失或無(wú)力，對(duì)黨和國(guó)家造成了經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等方面更惡劣的影響，組織上需要采取更多措施，下很大力氣去消除這些影響。把監(jiān)督關(guān)口前移不僅是對(duì)廣大“一把手”干部的愛護(hù)和關(guān)心，而且是鞏固和提高黨在人民大眾心中威信的重要措施。

其次，可以極大提高權(quán)力監(jiān)督的系統(tǒng)性、完整性和科學(xué)性、實(shí)在性。事后監(jiān)督廣義說也是監(jiān)督，但從嚴(yán)格的意義上說屬于組織和紀(jì)律處理過程。在整個(gè)監(jiān)督的鏈條上，事前和事中的監(jiān)督處于主體地位，是代表監(jiān)督本質(zhì)的核心部分，直接決定著整個(gè)監(jiān)督鏈條的系統(tǒng)性、完整性和科學(xué)性、實(shí)在性。監(jiān)督的系統(tǒng)性和完整性，是其科學(xué)性和實(shí)在性的前提，而有效性又是建立在這種實(shí)在性基礎(chǔ)上的。顯然，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，核心是事前和事中監(jiān)督系統(tǒng)的彌補(bǔ)和健全，將這項(xiàng)工作做好，必將消除整個(gè)監(jiān)督鏈條上的薄弱環(huán)節(jié)，克服整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的空白和盲區(qū)，極大增強(qiáng)整個(gè)權(quán)力監(jiān)督的有效性。

再次，可以極大增強(qiáng)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。事后監(jiān)督的一個(gè)顯著特征是其盲目性、寬泛性。過去，我們?nèi)狈ΡO(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督力量，對(duì)各個(gè)層面“一把手”的監(jiān)督嚴(yán)重滯后。要改變這種現(xiàn)狀，就必須掌握每個(gè)“一把手”的具體情況，形成個(gè)性檔案，對(duì)他們的培訓(xùn)教育和警示提示就會(huì)精準(zhǔn)到位，從而提高預(yù)防腐敗的效果。每個(gè)層級(jí)和類別的“一把手”也會(huì)有共性的問題，在個(gè)性檔案的基礎(chǔ)上，可以形成群體的大數(shù)據(jù)分析，以解決共性問題。

二、對(duì)“一把手”監(jiān)督關(guān)口前移的三個(gè)重要環(huán)節(jié)

將“一把手”權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，有許多問題要解決，有許多制度要建立，有許多具體工作要做好，這里從漸進(jìn)式推進(jìn)改革的角度強(qiáng)調(diào)抓好三個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，沿著加強(qiáng)和改善組織監(jiān)督的主線進(jìn)行關(guān)口前移。組織監(jiān)督最重要的是上級(jí)黨委的監(jiān)督。上級(jí)黨委要充分發(fā)揮好主體作用，首先要抓好對(duì)所屬各級(jí)各類“一把手”的監(jiān)督工作。一方面，要對(duì)現(xiàn)有的“一把手”進(jìn)行深入細(xì)致的考察甄別，對(duì)一些權(quán)力大、作風(fēng)浮、不檢點(diǎn)、可能出現(xiàn)大問題的“一把手”及時(shí)進(jìn)行崗位調(diào)整甚至撤換，做到能上能下。另一方面，要把好選拔任用關(guān)鍵權(quán)力角色的用人關(guān)，把對(duì)所屬各種“一把手”的監(jiān)督由任后監(jiān)督前移至任前監(jiān)督，對(duì)能用、但有明確或微小不足或缺點(diǎn)的擬任人選，要進(jìn)行事先細(xì)致、嚴(yán)肅的提醒、批評(píng)、警告，對(duì)在政治上和品質(zhì)上有毛病的，堅(jiān)決放下，寧缺毋濫，防患未然。

大力加強(qiáng)組織部門在選拔任用干部中的監(jiān)督作用。上級(jí)組織部門不僅要繼續(xù)高度重視對(duì)現(xiàn)任“一把手”的綜合考核和勝任性監(jiān)督，而且要把監(jiān)督的功能充分發(fā)揮到動(dòng)議、提議候選人的早期醞釀過程和考察工作當(dāng)中，要將此作為前期組織人事工作的重中之重；甚至對(duì)擬任候選人細(xì)微的不足、缺點(diǎn)、問題都要深挖細(xì)掘、摸透搞清，并與人選進(jìn)行細(xì)談深談、指導(dǎo)糾正、批評(píng)警告；也就是要把選拔任用的合格性檢查和保證放到第一位，對(duì)任用過程中可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的“一把手”，要及時(shí)調(diào)整思路，給他們安排更合適的崗位，避免讓其在重要特殊崗位上將風(fēng)險(xiǎn)放大、影響全局、形成惡果而不可挽救。

第二，沿著加強(qiáng)和完善機(jī)制監(jiān)督的脈絡(luò)進(jìn)行關(guān)口前移。加強(qiáng)事前防范，堅(jiān)持防病勝于治病，發(fā)現(xiàn)干部有出問題的苗頭就早作提醒，做到防患于未然，同時(shí)還要靠制度管根本管長(zhǎng)遠(yuǎn)管苗頭。一方面，要把權(quán)力的籠子扎牢，明確和健全相關(guān)制度。比如2017年3月，廣州市制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)一把手監(jiān)督的十項(xiàng)措施》，包括建立“一把手”權(quán)力清單、落實(shí)“一把手”選人用人責(zé)任、建立“一把手”違規(guī)干預(yù)插手有關(guān)事項(xiàng)記錄制度、公開“一把手”個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)、完善主體責(zé)任約談“一把手”機(jī)制、提高民主生活會(huì)質(zhì)量、增強(qiáng)“一把手”“三述”監(jiān)督實(shí)效、加強(qiáng)對(duì)“一把手”的巡察監(jiān)督、強(qiáng)化對(duì)“一把手”的派駐監(jiān)督和實(shí)行“一把手”問題直報(bào)制度。目前很多地方也在陸續(xù)出臺(tái)這方面的制度，這是非常可喜的。另一方面，狠抓這些制度的落實(shí)。有了明確的制度，落實(shí)是關(guān)鍵，落實(shí)的關(guān)鍵又在于嚴(yán)格，不嚴(yán)格再好的制度也是無(wú)法落實(shí)的。所以，制度監(jiān)督的關(guān)口前移最重要的就是嚴(yán)字前移。如果制度設(shè)計(jì)不符合實(shí)際特別是執(zhí)行不嚴(yán)格，就會(huì)使制約“一把手”插手事務(wù)的制度屏障失效。

第三，沿著加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)監(jiān)督的路徑進(jìn)行關(guān)口前移。社會(huì)監(jiān)督是組織監(jiān)督、機(jī)制監(jiān)督的有效補(bǔ)充，是形成監(jiān)督合力和監(jiān)督互動(dòng)效應(yīng)的必要環(huán)節(jié)。鄧小平曾經(jīng)指出：“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來(lái)自人民群眾和黨外人士對(duì)于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督?！鄙鐣?huì)監(jiān)督包括人民大眾的監(jiān)督，人大和政協(xié)的監(jiān)督，媒體的監(jiān)督等。社會(huì)監(jiān)督又分為思想、工作、廉潔、作風(fēng)等方面。這里的監(jiān)督絕不僅僅是廉潔問題，廉潔只是底線，而思想、工作和作風(fēng)對(duì)“一把手”來(lái)說也都十分重要。思想監(jiān)督的關(guān)口前移，主要關(guān)注的是“一把手”平時(shí)自覺不自覺表現(xiàn)出來(lái)的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、傾向苗頭，經(jīng)常性的苗頭是很能反映思想本質(zhì)的；工作監(jiān)督的關(guān)口前移，主要關(guān)注的是“一把手”工作思路在實(shí)施前的公開情況（除去屬保密的內(nèi)容），積極創(chuàng)造條件讓廣大群眾和人大、政協(xié)及媒體了解正在進(jìn)行的重要工作，并健全意見建議搜集和上傳的渠道，讓“一把手”能及時(shí)聽到各方面的意見和建議，特別是在做決策前認(rèn)真聽取意見，包括不同意見；適當(dāng)擴(kuò)大“一把手”考核評(píng)價(jià)的社會(huì)參與范圍，不要限于在本單位內(nèi)考核；“一把手”改進(jìn)工作的述職和對(duì)上對(duì)外的報(bào)告，應(yīng)該也要事先聽取群眾的意見，防止說的和做的不一樣。廉潔監(jiān)督的關(guān)口前移，主要是鼓勵(lì)和鞭策“一把手”放棄那些可能引發(fā)不必要復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的聯(lián)系，嚴(yán)格執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定，杜絕可能造成權(quán)力外溢的社會(huì)活動(dòng)，防止自己和家人的物質(zhì)及各方面訴求超越自身?xiàng)l件，管好管住家人和身邊工作人員以及下屬，可以大大減少在廉潔方面出問題的幾率。作風(fēng)監(jiān)督關(guān)口前移，主要是拉近與人民群眾的距離。不要總是讓有關(guān)部門去收集意見和建議，更不要等到意見和建議一大堆而且矛盾激化的時(shí)候再去應(yīng)急和解決，而是要主動(dòng)走下去，到人民群眾中去了解他們的訴求，幫助基層解決實(shí)際問題，特別是幫助最困難的群體解決問題，同時(shí)聽取大家對(duì)解決社會(huì)各方面問題的意見和建議，切實(shí)把人民群眾當(dāng)作智慧和力量的源泉，在深入實(shí)際、深入群眾中解決民生和民主問題，以破解能力和力量不足的問題。全國(guó)不少地市通過電視問政等方式讓“一把手”直接與市民對(duì)話，面對(duì)面回答和解決問題的做法值得推廣。

三、通過相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作創(chuàng)新為“一把手”監(jiān)督關(guān)口前移提供保證

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：世界每時(shí)每刻都在發(fā)生變化，中國(guó)也每時(shí)每刻都在發(fā)生變化，我們必須在理論上跟上時(shí)代，不斷認(rèn)識(shí)規(guī)律，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新。對(duì)“一把手”監(jiān)督的關(guān)口前移工作同樣也要與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，特別要推進(jìn)組織、紀(jì)檢和干部教育培訓(xùn)等關(guān)鍵部門和機(jī)構(gòu)的工作的創(chuàng)新，創(chuàng)新才是破解“一把手”監(jiān)督瓶頸的唯一出路。

組織工作創(chuàng)新。組織部門作為黨委管理干部的職能部門，不但負(fù)有選拔任用和培養(yǎng)教育干部的重要責(zé)任，而且負(fù)有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”監(jiān)督的重要職責(zé)。組織部門應(yīng)從三個(gè)層面加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督關(guān)口前移。首先是宏觀層面。把對(duì)“一把手”的監(jiān)督特別是關(guān)口前移放在更加重要的位置，制定更多指導(dǎo)性文件，組織相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)交流，組織相關(guān)課題的研究，等等。其次是中觀層面。上級(jí)組織部門要對(duì)下一級(jí)“一把手”多點(diǎn)談話、早點(diǎn)談話、重點(diǎn)談話。對(duì)干部出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，進(jìn)行廉政談話、函詢和誡勉談話，早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早預(yù)防、早處理，防病于未萌、治病于初起，以破解“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”的問題。再次是微觀層面。同級(jí)組織部門要當(dāng)好“一把手”的參謀助手。由于工作關(guān)系，組織部門與“一把手”接觸比較多，對(duì)“一把手”的優(yōu)缺點(diǎn)和個(gè)性了解比較深，應(yīng)該起到對(duì)“一把手”的協(xié)助監(jiān)督作用，特別是要幫助“一把手”強(qiáng)化集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)的制度，完善班子民主決策制度和內(nèi)部約束機(jī)制。有很多“一把手”是專業(yè)型干部，對(duì)干部工作和黨建工作相關(guān)政策了解不是很多，這就需要同級(jí)組織部門及時(shí)向“一把手”提出意見、建議和理論政策依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)生活中，一些單位的組織部門，對(duì)“一把手”的用人動(dòng)議，不管是否符合程序和標(biāo)準(zhǔn)，甚至明知不符合規(guī)范也違心操作，甚至迎合討好，這是一些組織部門必須改進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)“一把手”監(jiān)督關(guān)口前移的重要環(huán)節(jié)。這個(gè)層面的創(chuàng)新還應(yīng)在技術(shù)上求突破，也就是把所有的經(jīng)常性干部人事問題，用剛性的紀(jì)律納入技術(shù)程序，做到事事留痕可追溯，這樣，“一把手”正當(dāng)?shù)挠萌艘庖娍梢怨饷骼诼涞匕闯绦蚍攀秩プ?，暗箱操作就?huì)得到有效遏制。

紀(jì)檢工作創(chuàng)新。應(yīng)處理好幾個(gè)關(guān)系。一是嚴(yán)格管理與大力支持的關(guān)系?！耙话咽帧痹谡麄€(gè)領(lǐng)導(dǎo)體制中處于特別地位，要推進(jìn)好我們的事業(yè)，必須讓“一把手”充分發(fā)揮作用，特別對(duì)那些立黨為公敢于堅(jiān)持原則一心工作的“一把手”，紀(jì)委要大力支持保護(hù)，要及時(shí)排除惡意和不負(fù)責(zé)任的指責(zé)甚至誣告，讓他們輕裝上陣，不能讓他們感到無(wú)助無(wú)奈，流汗又流淚，包括對(duì)那些在改革和工作推進(jìn)中出了點(diǎn)差錯(cuò)，或者有一些小毛病已經(jīng)教育甚至懲罰的，也應(yīng)該讓他們的能量特別是潛能在“一把手”的崗位上得到充分釋放。二是嚴(yán)肅處理亂作為與不作為的關(guān)系。目前在嚴(yán)肅處理亂作為方面力度不減，但在嚴(yán)肅處理“一把手”不作為的方面失之于軟，特別對(duì)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要崗位不作為的“一把手”，鞭策的力度還很不夠，一些地方部門和單位的落后和混亂狀況并沒有得到明顯改變，盡快改變這種狀況是監(jiān)督關(guān)口前移的重要舉措，是紀(jì)檢工作創(chuàng)新的重要任務(wù)。三是破舊規(guī)與立新規(guī)的關(guān)系。目前還有不少舊的規(guī)矩作為權(quán)力掌握在行政部門，這些權(quán)利應(yīng)繼續(xù)放給社會(huì)和市場(chǎng)，大力減少滋生腐敗的土壤，這是重要的關(guān)口前移。同時(shí)，在不許做一些事情的同時(shí)，還應(yīng)及時(shí)明確應(yīng)該或可以做什么。比如在“一把手”與民營(yíng)企業(yè)和企業(yè)家的“親”“清”關(guān)系的把握上，近來(lái)一些地方出臺(tái)了具體辦法，這就有利于“一把手”準(zhǔn)確把握政策和積極作為。四是宏觀政策與微觀技術(shù)的關(guān)系。在“一把手”監(jiān)督方面宏觀政策規(guī)定有一些，但微觀的技術(shù)層面比較少。制度只有?；图?xì)化才能起到作用。把現(xiàn)代科技成果更多運(yùn)用到紀(jì)檢工作，就要在具體環(huán)節(jié)上下功夫，逐漸讓技術(shù)對(duì)人的監(jiān)督成為主體。

干部教育培訓(xùn)工作創(chuàng)新。一是要認(rèn)真組織開展對(duì)“一把手”的專門培訓(xùn)，從培訓(xùn)的內(nèi)容和教材到培訓(xùn)的教員和方式方法，都應(yīng)當(dāng)有單獨(dú)的設(shè)計(jì)，提高針對(duì)性。二是對(duì)“一把手”的培訓(xùn)要抓住根本。什么是根本，人生觀價(jià)值觀是根本。對(duì)各級(jí)“一把手”而言，最更重要的是牢固樹立為人民服務(wù)的根本宗旨，確實(shí)讓他們把人民大眾的利益放在心中最重要的位置，這個(gè)問題解決好了，其他問題才有可能解決，所以要在這個(gè)根本問題上發(fā)力下功夫。三是注重啟發(fā)“一把手”的自悟自省自覺。目前，提高能力的培訓(xùn)應(yīng)該說到了“我要學(xué)”的階段，而改變心靈的學(xué)習(xí)還停留在“要我學(xué)”的階段。在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中，有很多關(guān)于修身養(yǎng)性的精辟論述，而很多年輕的“一把手”沒有深入學(xué)習(xí)過這些內(nèi)容，黨校培訓(xùn)要彌補(bǔ)這些缺失。四是要重視情感上的突破。現(xiàn)在的“一把手”都是黨和人民培育起來(lái)并授予權(quán)力的，他們內(nèi)心都有對(duì)黨和人民的感情基礎(chǔ)，有時(shí)這種感情可能被其他的東西遮擋，我們的工作就是拿開那些遮擋物，讓迷失的情感重新鏈接歸位，這時(shí)，那些價(jià)值觀培訓(xùn)才能入腦入心。五是對(duì)有可能成長(zhǎng)為“一把手”的副職領(lǐng)導(dǎo)干部，也要開展如何當(dāng)好“一把手”的培訓(xùn)教育，讓他們?cè)缫恍┻M(jìn)入更加嚴(yán)格的管理和自我約束的階段。要讓“一把手”和未來(lái)的“一把手”守住初心，立住根本，看清和放下那些不可想不能想、不可為不能為、不可有不能有的“名利事”，切實(shí)把做人與做官統(tǒng)一起來(lái)，把學(xué)習(xí)與改造統(tǒng)一起來(lái)，把立言與立行統(tǒng)一起來(lái)，切實(shí)擔(dān)負(fù)好黨和人民賦予的歷史使命。