☉蔡昉

在許多情況下，人們的幸福感并不與富裕程度成正比。換句話說(shuō)，更高的收入也可能導(dǎo)致較低的幸福感。雖然相關(guān)學(xué)科的研究迄今為止尚未對(duì)此給出令人滿意的解釋，但社會(huì)保護(hù)機(jī)制的健全與否所決定的安全感無(wú)疑對(duì)幸福的感受產(chǎn)生很大的影響。所謂社會(huì)保護(hù)，通常是指這樣一系列政策和制度安排，以政府和社會(huì)為主體，通過(guò)發(fā)育富有效率的勞動(dòng)力市場(chǎng)，降低人們面對(duì)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)沖擊，提高居民保護(hù)自身收入和生活水平的能力，從而降低貧困發(fā)生率和減少脆弱性。

很顯然，與社會(huì)保護(hù)相關(guān)的制度安排，應(yīng)該主要包括旨在保護(hù)就業(yè)安全性和勞動(dòng)者權(quán)益的就業(yè)政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)制度，旨在保護(hù)居民免受失業(yè)、災(zāi)害、疾病、傷殘和老齡困擾的社會(huì)保障體系以及針對(duì)特殊困難和脆弱人群如兒童、孤寡老人、特殊地區(qū)居民等的社會(huì)救助和福利。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，許多社會(huì)福利都是由企業(yè)或單位提供的，形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下相反的情形，即國(guó)家越俎代庖作出各種生產(chǎn)決策，而單位在小范圍內(nèi)提供本應(yīng)社會(huì)化提供的各種服務(wù)，終身雇用制（鐵飯碗）替代了社會(huì)化失業(yè)保險(xiǎn)，企業(yè)承擔(dān)公費(fèi)醫(yī)療和職工困難補(bǔ)助等，國(guó)家出資為企業(yè)職工養(yǎng)老，乃至企業(yè)分配住房、解決職工子女入托，甚至開辦義務(wù)教育等，可以說(shuō)是實(shí)施了一種低水平的“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ戏绞健?/p>

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革深入，特別是為了減輕國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和負(fù)擔(dān)，厘清經(jīng)營(yíng)性虧損和政策性虧損，進(jìn)而搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)，相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)逐漸從企業(yè)剝離出來(lái)。但是，企業(yè)從社會(huì)責(zé)任中擺脫出來(lái)之后，并不意味著政府以公共服務(wù)的方式，完全接續(xù)了相關(guān)的社會(huì)責(zé)任。實(shí)際上，在一個(gè)時(shí)期中形成了社會(huì)保護(hù)不足的體制性缺口。這個(gè)缺口既是制度銜接問(wèn)題造成的，也與一定的發(fā)展階段有關(guān)。因?yàn)樵谶@個(gè)時(shí)期，地方政府集中資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，用于社會(huì)發(fā)展的資源十分有限。不僅如此，由于面臨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下來(lái)的龐大遺產(chǎn)成本，政府財(cái)政能力一度也不敷應(yīng)付。

在1994年分稅制改革之前，財(cái)政包干、財(cái)政分灶吃飯等分權(quán)改革，強(qiáng)化了地方政府的財(cái)政激勵(lì)，調(diào)動(dòng)了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性。與此同時(shí)，中央財(cái)政能夠進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的能力大大減弱，因此導(dǎo)致相應(yīng)的宏觀協(xié)調(diào)缺失。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異擴(kuò)大，縮小地區(qū)之間財(cái)政能力差距、加大轉(zhuǎn)移支付力度的吁求十分強(qiáng)烈。

分稅制改革因應(yīng)了這種要求，強(qiáng)化了中央財(cái)政能力，解決了相應(yīng)的問(wèn)題。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，提高了公共服務(wù)均等化水平，彌補(bǔ)了地方政府社會(huì)保護(hù)不足的缺口，并通過(guò)實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，提高了地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的均衡水平。可以說(shuō)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政府特別是地方政府主要目標(biāo)的時(shí)期，這種財(cái)政體制在很大程度上保障了必要的區(qū)域協(xié)調(diào)、公共服務(wù)和社會(huì)保護(hù)，總體效果是積極的。

不過(guò)，無(wú)論是政府集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還是繼續(xù)借助企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，無(wú)疑是具有符合發(fā)展階段特點(diǎn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理性的。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在改革伊始就堅(jiān)定不移地把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為改革獲得最廣泛支持的前提，通過(guò)做大餡餅使群眾從改革中獲益。此外，通過(guò)再分配與分層承擔(dān)社會(huì)保護(hù)責(zé)任，以保持社會(huì)穩(wěn)定也是獲得群眾支持、保證改革和發(fā)展順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

因此，在勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育過(guò)程中，解除規(guī)制的改革方式與制定勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)制的改革方式并重，一方面逐漸打破鐵飯碗，增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性；另一方面通過(guò)讓企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行社會(huì)保護(hù)。這類政府責(zé)任包括：責(zé)成工會(huì)履行困難職工的救助職能；勸說(shuō)企業(yè)在遇到經(jīng)營(yíng)困難的時(shí)候盡量不解雇工人；盡量保持原有職工免受勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，既維持制度性工資水平，又最大限度保護(hù)就業(yè)崗位。

這方面最典型的例子，是20世紀(jì)90年代末遭遇就業(yè)沖擊時(shí)，國(guó)有企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代從未有過(guò)的大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象。由于失業(yè)保險(xiǎn)制度尚不健全，積累的失業(yè)保險(xiǎn)基金不敷使用，中央政府要求在企業(yè)一級(jí)成立下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心，并提出由政府、社會(huì)（當(dāng)時(shí)積累的失業(yè)保險(xiǎn)金）和企業(yè)，按照各1／3的比例共同負(fù)擔(dān)發(fā)放下崗職工生活補(bǔ)貼。雖然實(shí)際上企業(yè)直接負(fù)擔(dān)的費(fèi)用沒(méi)有達(dá)到1／3（如2002年是17．2%），但是，企業(yè)承擔(dān)著接續(xù)下崗工人的社會(huì)保險(xiǎn)以及提供就業(yè)培訓(xùn)、崗位信息等幫助實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的職責(zé)。

與此同時(shí)，在應(yīng)對(duì)就業(yè)沖擊的過(guò)程中，中央政府實(shí)施了積極的就業(yè)政策，提供扶助就業(yè)和再就業(yè)的公共服務(wù)，并基本建立起社會(huì)保障體系，城市居民得以被安全網(wǎng)覆蓋。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在均等公共服務(wù)的政策理念之下，以社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)為核心內(nèi)容的公共服務(wù)迅速向農(nóng)村延伸。

第一，立法更加著眼于保護(hù)勞動(dòng)者。改革開放后的第一個(gè)《勞動(dòng)法》頒布于1994年。由于當(dāng)時(shí)處在典型的勞動(dòng)力無(wú)限供給階段，勞動(dòng)力從嚴(yán)重剩余的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，無(wú)論對(duì)雇主還是對(duì)勞動(dòng)者而言都是最為迫切的要求，因此，該法并沒(méi)有很好執(zhí)行。最初預(yù)期會(huì)因此法執(zhí)行而導(dǎo)致企業(yè)成本提高的情形也沒(méi)有發(fā)生。這種勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性超過(guò)社會(huì)保護(hù)充分性的特點(diǎn)，甚至被其他發(fā)展中國(guó)家視為一個(gè)有利于增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力以及擴(kuò)大就業(yè)的正面經(jīng)驗(yàn)。

隨著新的發(fā)展階段對(duì)勞動(dòng)者保護(hù)的需求增強(qiáng)，2008年同時(shí)開始實(shí)施三個(gè)與就業(yè)有關(guān)的法律：勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法和勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法，分別對(duì)簽訂勞動(dòng)合同、加入社會(huì)保障、禁止就業(yè)歧視和建立和諧勞動(dòng)關(guān)系各個(gè)方面作出規(guī)定和規(guī)范。雖然在頒布之后中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)遭遇到全球金融危機(jī)的沖擊，地方政府一度適當(dāng)放松了一些條文的執(zhí)法力度，但是，法律的約束性大幅度規(guī)范了企業(yè)的用工行為，提高了勞動(dòng)力市場(chǎng)制度化水平。

許多觀察者援引2008年以后勞動(dòng)爭(zhēng)議，特別是與農(nóng)民工有關(guān)的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的大幅度增加，暗示勞動(dòng)關(guān)系的惡化。其實(shí)，這類勞動(dòng)爭(zhēng)議案件記錄和報(bào)道數(shù)量的增加，具有某種內(nèi)生性，即與此前相比，有諸多因素產(chǎn)生鼓勵(lì)勞動(dòng)者提起勞動(dòng)訴訟的效果。由于2008年三個(gè)勞動(dòng)法規(guī)的頒布與宣傳，使勞動(dòng)者感覺(jué)更加有法可依。而在勞動(dòng)供求關(guān)系變化和政府對(duì)于社會(huì)和諧關(guān)注程度提高的情況下，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的仲裁和判決，天平大幅度地偏向于勞動(dòng)者一方，給予勞動(dòng)訴訟結(jié)果良好的預(yù)期。此外，一個(gè)次要但并非沒(méi)有意義的因素是，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法規(guī)定了“勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁不收費(fèi)”，大大降低了提起訴訟的成本。這些變化都使得普通勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工，更多地對(duì)那些以往采取忍耐態(tài)度的勞動(dòng)爭(zhēng)議提出訴訟。

第二，勞動(dòng)力市場(chǎng)制度作用加強(qiáng)。實(shí)際上，前述變化也是中國(guó)跨越以勞動(dòng)力短缺和工資上漲為特征的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)后，政府政策取向變化的結(jié)果。很多研究表明，在不同的發(fā)展階段，勞動(dòng)力市場(chǎng)制度作用程度與范圍是不盡相同的。隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)，工資及其他待遇、就業(yè)條件進(jìn)而勞動(dòng)關(guān)系，更多地不再是由市場(chǎng)自發(fā)顯示出的勞動(dòng)力供求關(guān)系決定，而是由勞動(dòng)力市場(chǎng)制度決定。

一個(gè)具有代表性的類似變化，是最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻率和幅度的變化趨勢(shì)。該制度實(shí)施初期，即在20世紀(jì)90年代，特點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)較低、很少進(jìn)行調(diào)整、通常不應(yīng)用于農(nóng)民工。隨著2004年以后民工荒在各地普遍出現(xiàn)，意味著勞動(dòng)力短缺成為經(jīng)?，F(xiàn)象，中央政府于2004年要求各地至少每?jī)赡赀M(jìn)行一次調(diào)整。并且被廣泛適用于農(nóng)民工。各城市政府感受到勞動(dòng)力短缺的壓力，競(jìng)相提高最低工資水平。

總體來(lái)看，21世紀(jì)以來(lái)，2004年以后對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整的城市明顯増多，調(diào)整的幅度有所提高。在遭遇全球金融危機(jī)的2009年，最低工資標(biāo)準(zhǔn)在各城市都沒(méi)有調(diào)整。但是，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)恢復(fù)強(qiáng)勁，勞動(dòng)力市場(chǎng)重歸活躍，2010年開始各地進(jìn)行了補(bǔ)償性的調(diào)整，這一年幾乎所有城市提高了最低工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際提高幅度平均為20．8%。此后，最低工資調(diào)整每年都有較大調(diào)整。

第三，社會(huì)保障體系建設(shè)更具包容性。20世紀(jì)90年代末到21世紀(jì)初，城市職工的社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)覆蓋水平大幅度提高，包括城市居民最低生活保障制度的全面覆蓋、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)退休職工的基本覆蓋、對(duì)在職勞動(dòng)者覆蓋率的逐步提高、城市職工和城市居民醫(yī)療保障制度以及失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施。

2004年以后，社會(huì)保障制度建設(shè)工作的重點(diǎn)被延伸到農(nóng)村。已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的項(xiàng)目，包括農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。為了貫徹勞動(dòng)合同法和社會(huì)保險(xiǎn)法，提高農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，2010年開始執(zhí)行包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移辦法。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為例，2016年全國(guó)城鄉(xiāng)已經(jīng)有8877萬(wàn)人參加，這一大幅度的覆蓋率擴(kuò)大，主要貢獻(xiàn)因素在于實(shí)施了不以單位為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（見(jiàn)圖）。

基本養(yǎng)老覆蓋率明顯提高

地方政府在提供更好社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)方面的積極性得以調(diào)動(dòng)。在一些勞動(dòng)力短缺的地區(qū)，政府利用在金融危機(jī)時(shí)期允許緩繳和少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等中央政府的寬松要求，有意識(shí)地降低了農(nóng)民工加入社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平，擴(kuò)大了覆蓋率。農(nóng)民工子女的義務(wù)教育得到明顯改善，雖然中央政府早有明確要求，但是，由于義務(wù)教育的支出責(zé)任在地方政府，因此，這個(gè)問(wèn)題最終得以較好解決，主要依靠勞動(dòng)力輸入地政府的積極性。地方政府在幫助農(nóng)民工追索拖欠工資、仲裁勞動(dòng)爭(zhēng)議以及與城市戶籍職工同等待遇等方面的作用大為增強(qiáng)，傾向性明顯改變。

第四，戶籍制度改革速度加快。許多研究者認(rèn)為戶籍制度改革沒(méi)有取得期望的進(jìn)展，因?yàn)樗麄冎皇菑膽艏矸葑兓谋砻孢M(jìn)行觀察，即僅僅看到大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商者尚未獲得城市戶口，而忽略了戶籍制度作為阻止勞動(dòng)力流動(dòng)和人口遷移的制度障礙以及內(nèi)含不平等的社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)水平的功能。如果從后一個(gè)角度觀察，不應(yīng)該否認(rèn)戶籍制度改革已經(jīng)取得的進(jìn)展。

誠(chéng)然，的確可以從廣義和狹義兩個(gè)概念上認(rèn)識(shí)中國(guó)的城市化。第一，按照6個(gè)月以上常住人口定義的城市化率，2016年已經(jīng)達(dá)到 57．4%，在 1978 年 17．9%和1995年29．0%的基礎(chǔ)上，每年以超過(guò)3%的速度提高，屬于世界經(jīng)濟(jì)史上最快的城市化速度。不過(guò)，這個(gè)常住人口城鎮(zhèn)化率中，包含了長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，但他們并沒(méi)有獲得城市戶口。第二，按照城鎮(zhèn)戶籍人口比重這樣一個(gè)中國(guó)特色的戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，2016年也達(dá)到41．2%，在1995年23．8%的基礎(chǔ)上，也是以每年2．6%的平均速度提高。

有兩個(gè)因素促進(jìn)了戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高。首先無(wú)疑是由于城市政府感受到勞動(dòng)力短缺的壓力，因而不斷地降低了農(nóng)民工落戶條件，即地方政府推動(dòng)農(nóng)民工獲得城市戶口的實(shí)踐所促成的。其次在很大程度上也是由于縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居（委會(huì)）的行政區(qū)劃變動(dòng)推動(dòng)的。根據(jù)跨國(guó)比較，可以得出的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是在33%這樣的城市化水平上，平均而言每年城市化提高速度幅度在0．7%～1．8%之間，可見(jiàn)，如果用非農(nóng)戶籍人口比重的年平均提高速度，作為中國(guó)特色的城市化速度，在過(guò)去的一定期間也是大大快于世界平均水平的。