呂朝輝

(云南民族大學政治與公共管理學院，云南昆明，650031)

新時期，在邊境防控和社會治安領域的邊疆治理實踐中，逐漸形成了一種黨建戍邊、政府固邊、軍隊安邊、警察穩(wěn)邊、全民守邊“五位一體”的黨政軍警民合力治邊機制，其實踐運用有力地推進了平安、幸福、和諧邊疆建設。然而，當前學術界關于黨政軍警民合力治邊機制的研究，主要集中在報刊或網(wǎng)絡媒體的新聞報道當中，側重于對這一實踐做法的介紹與評價，忽略合力治邊方法和策略的系統(tǒng)理論建構。鑒于此，本文將聚焦于邊疆治理現(xiàn)代化要求日趨迫切、形勢日趨復雜、任務日趨艱巨的新時代下，嘗試性地對黨政軍警民合力治邊的實踐做法予以理論上的系統(tǒng)歸納和內涵深化，從這一實踐機制適用的特定領域拓展到邊疆治理的其他領域，并從理論指導、參與主體、機制創(chuàng)新、制度保障、實踐形式等方面加以豐富，以此上升為一套具有普遍指導意義的合力治邊方法和策略，以期對邊疆治理現(xiàn)代化的縱深推進有所裨益。

一、邁向現(xiàn)代化的邊疆治理需構建治邊方略體系

一般意義上的“現(xiàn)代化”是描述現(xiàn)代社會發(fā)展和進步狀態(tài)的核心詞匯，大多從對傳統(tǒng)社會形態(tài)的調整、超越和完善來加以理解。一些西方學者站在價值預設的立場，認為任何國家的現(xiàn)代化終歸要走向西方化。然而，事實反復證明，“現(xiàn)代化并不一定意味著西方化。非西方社會在沒有放棄它們自己的文化和全盤采用西方價值、體制和實踐的前提下，能夠實現(xiàn)并已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化?！盵1]因此，如何甄選并吸收真正適合本國國情的現(xiàn)代化要素及其組合方式對中國現(xiàn)代化進程至關重要。

在國內學者看來，治理現(xiàn)代化實質上構成了一個國家整體現(xiàn)代化不可分割的重要組成部分。李景鵬認為，黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，堪稱中華人民共和國成立之初提出實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防及科學技術等“四個現(xiàn)代化”戰(zhàn)略規(guī)劃之后所提出的第五個現(xiàn)代化[2]。在俞可平看來，人類的生產(chǎn)行為、交往行為和管理行為的標準化是現(xiàn)代化的重要內涵，而治理現(xiàn)代化則可以視為治理目標、治理指標、治理效益、治理評價的標準化[3]。從國家治理視角審視現(xiàn)代化，實際上是“一個政體所應對的人類事務的復雜性不斷增加的進程”。[4]縱觀西方國家所追求的治理現(xiàn)代化，實際上就是通過謀求政府、社會與市場之間的互補互促、協(xié)同合作，對日益復雜化的公共事務加以解決的“善治”過程。多元主體的平等協(xié)商共治被西方國家視為走向治理現(xiàn)代化的重要標志。與率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的西方發(fā)達國家相比，我們的差距主要表現(xiàn)在國家治理的法制化、規(guī)范化、程序化水平[5]。因此，加快推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為新時代全面推動中國現(xiàn)代化進程的一大決定性因素。

政治學視野中的邊疆是指具有陸地邊界線的省級行政區(qū)劃。中國話語體系下的邊疆治理就是指以“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”為核心架構的多元主體為實現(xiàn)邊疆省區(qū)的長治久安與繁榮發(fā)展，依托邊疆治理制度體系、政策體系以及技術方法體系，依法對邊疆區(qū)域內的國家事務和社會公共事務進行管理和處置的行動及其過程。邁向現(xiàn)代化的邊疆治理抑或邊疆治理現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化不可分割的有機組成部分，具體而言，就是指邊疆治理行動及其過程逐漸符合法治化、民主化、科學化、標準化等治理現(xiàn)代化特征要求的正向演化。邊疆治理現(xiàn)代化的推進和實施，既要高度統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的整體愿景和總體使命，也要關照邊疆區(qū)域特殊的治理需要和局部的治理目標。邊疆治理現(xiàn)代化的衡量標準或主要標志大體上涉及：治理主體的多元化、治理資源的多樣化、治理原則的法治化、治理思維的系統(tǒng)化、治理方式的科學化、治理過程的民主化、治理機制的協(xié)同化和治理業(yè)績的高效化。

在全面加快中國現(xiàn)代化進程的新時代背景下，相對于更為發(fā)達的中東部地區(qū)而言，邊疆地區(qū)明顯呈現(xiàn)出政治環(huán)境自身特點多、經(jīng)濟發(fā)展水平不高、社會發(fā)育程度較低、文化形態(tài)多式多樣、周邊地緣關系錯綜復雜等特殊治理生態(tài)，邊疆治理問題表現(xiàn)出綜合性、突出性、敏感性，邊疆治理任務表現(xiàn)出艱巨性、繁雜性、多樣性，邊疆治理風險呈現(xiàn)出域內域外、體制內外、傳統(tǒng)與現(xiàn)代交織雜糅的特點，邊疆治理的現(xiàn)代化程度愈發(fā)成為支撐國家重大戰(zhàn)略行動乃至決定國家治理現(xiàn)代化水平的關鍵因素，補齊邊疆治理現(xiàn)代化這一“短板”迫在眉睫。

助推邊疆治理現(xiàn)代化，必須首先設計和推行科學的治邊方略體系。治邊方略體系就是邊疆治理過程中持續(xù)穩(wěn)定使用的方法和策略的總稱。不斷探索和開發(fā)一系列符合邊疆治理規(guī)律，并且在實踐中被證明成本低、效率高、效益好、效果佳的治邊方略，顯然是運用邊疆治理體系促進邊疆治理現(xiàn)代化的有效媒介和必要手段。由于不同歷史時期社會生產(chǎn)力發(fā)展水平與政治制度的不同，治邊方略具有很強的歷史階段性特征。在中國古代，先后實施過和親聯(lián)姻、冊封朝貢、羈縻之治、屯墾戍邊等邊疆治理方略。中國共產(chǎn)黨領導全國人民建立中華人民共和國以來，為維護國家的安全與統(tǒng)一以及邊疆的長治與久安，我國邊疆治理實踐在汲取歷史有益經(jīng)驗的基礎上，逐漸形成了具有鮮明時代特征的科學治邊方略體系，具體包括法治穩(wěn)邊、情感固邊、文化戍邊、合力治邊、開放興邊、富裕強邊等方略，有力地推進了我國邊疆治理的現(xiàn)代化。本文重點闡述合力治邊方略及其對邊疆治理現(xiàn)代化的獨特作用。

二、合力治邊的理論來源

合力治邊本質上是一種置于邊疆治理現(xiàn)代化場域之下“具有世界視野、彰顯中國氣派、凸顯邊疆特色”的本土模式。全面理解基于合力治邊生動實踐設計的合力治邊方略，必須首先對合力治邊的相關理論來源進行梳理。合力治邊的理論來源并不是非此即彼的單一渠道，而是互相統(tǒng)合的多路并進。

(一) 合作治理和協(xié)作治理的理論分野與融合

需要說明的是，“治理”一詞一經(jīng)提出，迅速被泛化使用，僅就政治學視角而言，多邊合作治理、多中心治理、多層治理、公私合作治理、網(wǎng)絡狀治理、合作治理、協(xié)作治理、協(xié)同治理等等理論應運而生，使其內涵和外延被弄得模糊不清，但眾多理論都可以納入廣義的公共治理范疇。公共治理是一種使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[6]，主張治理對象的參與和合作以及管理手段與方法的多樣性[7]，強調法治、自治與合作理念的有機融合[8]，凸顯公共利益最大化下正式或非正式規(guī)則與制度、權威與力量間的持續(xù)互動[9]。從本質上說，公共治理是“建立在市場原則、公共利益和社會認同之上的合作”。[10]由此可知，公共治理內含的主體多元、協(xié)作互助、協(xié)商妥協(xié)、策略靈活、聯(lián)合行動等多重合作意涵，自然構成合力治邊的基本理論淵源。

當前，在地方性公共治理的中國話語體系中，“協(xié)作治理”和“合作治理”已成為最為亮眼的高頻詞，因而，辨清兩者的理論界限成為探析合力治邊的起點。西方學者普遍認為協(xié)作的基本含義是發(fā)揮不同參與者的各自優(yōu)勢，更加有效地解決那些單個組織難以解決的特定問題。換言之，“協(xié)作的需要源于參與者的相互依賴，因為每個參與者擁有完成一項任務所需的不同類型和不同層次的技術和資源”。[11]據(jù)此理解協(xié)作治理，則是集中多個利益相關者于一個共同的議題，并由公共機構做出一致同意的決定的治理模式[12]。費里曼進一步概括出協(xié)作治理的五點特征：以解決問題為導向；利益相關者全程參與決策過程；形成臨時性的決定；超越傳統(tǒng)的公私角色分野；建立一個開放的執(zhí)行機構[13]。國內學者對合作治理的構思，不僅強調多元主體提供公共服務以彌補政府不足、提高行政效率的工具理性，還強調社會參與、政府回應、達成共識的價值理性。但同時也指出，由于西方語境下的合作治理是建立在成熟憲政民主和公民社會基礎上自由而平等的理想化合作形態(tài)，因而，不應被視為包治百病的“萬靈藥”，必須對其在中國的適用性及限度進行審慎考辨[14]?；谶@樣的認識背景，國內學者對于協(xié)作治理和合作治理的解析出現(xiàn)了不同程度的理論分野。一種代表性觀點認為，合作治理是比協(xié)作治理更高層次的治理模式，比如張康之就認為合作治理是超越互助與協(xié)作，政府、市場、社會(個人) 等合作主體“基于特定的互惠目標，并在自主、平等的基礎上開展合作的新型社會治理方式”；[15]另一種代表性觀點認為，協(xié)作治理才是適合中國現(xiàn)實需求的治理模式，因為相對于更為強調以政府為主導、其他主體積極參與并發(fā)揮特定作用的協(xié)作治理，合作治理過于突出多元主體的平等參與和民主協(xié)商，對參與主體的互動關系及治理結果重視不夠[16]。事實上，合作治理與協(xié)作治理的理論分野，恰恰是公共治理走向更高層次的必由之路，兩者存在相通相融的理論內核，都是以利益共享的目標共識為基礎，以優(yōu)勢互補的多元主體為核心，以相互依賴的治理資源為依托，以整體聯(lián)動的共治機制為支撐，以靈活運用的治理手段為途徑等。這就意味著設計中國語境下的合力治邊必須要對兩者共享的理論內核加以適用性吸收和整合性利用。

(二) 整體性治理和網(wǎng)絡狀治理的理論拓展與豐富

整體性治理主要解決以自我封閉、信息阻隔、權限重合、各自為政為特征的政府管理“碎片化”和“空心化”問題。其核心要義是協(xié)調整合，關鍵是建立融合差異與整合利益的信任機制[17]。其最初提出是為了解決政府內部的目標一致和行動統(tǒng)一問題，即是指“政府機構組織間通過充分溝通與合作，達成有效協(xié)調與整合，彼此的政策目標連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達到合作無間的目標的治理行動”。[18]隨著理論研究的深入，整體性治理理論不僅強調政府體系內部不同機構和職能的整合，而且強調政府、市場與社會力量協(xié)作基礎上的整合。此外，整體性治理特別強調以整體觀念看問題，而“不是孤立地就問題談問題，而是從社會整體來看待和處理問題”。[19]由此可見，整體性治理所特別注重的治理問題相關性、治理目標一致性、治理過程協(xié)同性、治理策略共識性、治理手段融合性、治理效果同向性等特征，及其體現(xiàn)出來的權責明晰、信息暢通、目標共識、協(xié)調一致、整體聯(lián)動等治理態(tài)勢，與合力治邊有較強的理論相關性。

網(wǎng)絡狀治理是公共治理的一種新思維、新模式，強調在行動者之間形成一種非正式、非科層、互惠、相對穩(wěn)定的關系和形式[20]。在公共治理的語境中，“網(wǎng)絡應當被當作一種技術或技術平臺認識”。[21]通過網(wǎng)絡技術平臺，再造合作治理或協(xié)作治理流程及結構。網(wǎng)絡狀治理可以視為對多元主體合作機制與合作平臺的有益探索，主張建立縱橫交錯的網(wǎng)絡狀治理結構以及網(wǎng)絡合作規(guī)則對多元主體行動準則加以規(guī)約。在網(wǎng)絡狀治理結構中，最關鍵的要素是處于網(wǎng)絡節(jié)點上的各方形成一種合作關系，最主要的特征包括多邊關系、擴散性交換、動態(tài)性、國家成為經(jīng)紀人等[22]。在治理現(xiàn)代化的時代背景下，立體互動的網(wǎng)絡結構、多向輻射的網(wǎng)絡方式、彼此認同的共同利益、相互依賴的資源交換以及合作共贏的整體效能等網(wǎng)絡狀治理基本要求，理應成為深化合力治邊實踐的理論指導。

總之，合力治邊的相關理論來源都具有公共治理的核心理念，但也各具特色：合作治理側重多元主體的平等地位，協(xié)作治理主張政府主導下的協(xié)同并進，整體性治理強調目標共識上的行動統(tǒng)一，網(wǎng)絡狀治理強調多邊縱橫交錯式的相互依賴關系。四大理論的側重點不同也恰好展現(xiàn)了合力治邊理論空間的豐富性和實踐形式的多樣性。

三、合力治邊與合力治邊方略

公共治理相關理論依據(jù)和我國邊疆治理生動實踐的有機結合，為中國特色合力治邊方略的科學設計奠定了堅實的基礎。黨的十八屆三中全會提出，治理是一個動態(tài)的過程，這一過程的最終目標是不斷增進公共利益，而要實現(xiàn)這一目標，需要黨的領導、政府主導以及社會、市場等多元主體的共同參與和協(xié)作。這既明確指明了中國場域下的公共治理話語體系，同時也表明致力于多元主體分工協(xié)作與合作共治的合力治邊實踐做法必須上升到助推邊疆治理現(xiàn)代化的重要方略。

(一) 合力治邊的概念闡析

合力治邊是一種區(qū)別于以往基于行政等級秩序垂直管理模式的邊疆治理新模式，它提倡政府、社會和市場多方力量協(xié)同共治。具體而言，就是邊疆治理多元主體構成相互補充、相互作用、相互協(xié)調、相互促進、有機統(tǒng)一的共建共享共治格局，形成系統(tǒng)設計、科學分工、有效協(xié)作的整體關系，從而集聚黨委領導、政府負責、軍民聯(lián)動、社會協(xié)同、公眾參與的整體合力，并以此及時有效應對和化解一切邊疆治理問題和矛盾的實踐行動及其過程。我們可以從如下兩個方面進一步理解“合力治邊”：

第一，合什么“力”?！昂稀本哂屑?、整合、統(tǒng)合之義，“力”包含智力、財力、物力、能力等，“合力”即集合、整合、統(tǒng)合多元治理主體的智力、財力、物力、能力。邊疆治理現(xiàn)代化視域下的合力治邊，首先必須體現(xiàn)中國特色社會治理格局的獨特優(yōu)勢和政治特色。中國的特有國情孕育出了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局，其實對合力治邊而言，也是如此的格局和組織結構體系。照此要求，助推邊疆治理現(xiàn)代化的“合力”，目標是在黨中央統(tǒng)一領導和國家法治體系全面保障的根本前提下，構建起能夠統(tǒng)合多元主體、協(xié)調多方行動、激發(fā)多種活力的合力治邊格局，合“邊疆地方黨委領導、邊疆地方政府負責、群團組織輔助、駐地軍警組織特殊功能發(fā)揮、基層村社組織自治、企業(yè)組織社會使命擔當、社會組織活力激發(fā)、社會公眾廣泛參與”的“八位一體”整體力量。

第二，如何“合力”。合力治邊的最終成效，主要受到目標共識的達成程度、多元利益的平衡狀況、社會資本的實際存量、多方主體關系的溝通與協(xié)調以及多種資源和信息互享互通情況等多重因素的綜合影響。所以，在邊疆治理現(xiàn)代化視域下如何“合力”，其關鍵在于秉持共建、共享、互利、共贏、協(xié)商、妥協(xié)等合作理念的基礎上，把握影響合力治邊成效的相關影響因素，克服不利于合力治邊實踐順利展開的各種阻力，建立健全有利于拓展深化合力治邊適用領域和層次的體制、機制、平臺和渠道，實現(xiàn)公共權力范疇和非公共權力范疇物質、能量、信息之間的相互銜接、相互交換、相互融合、有機整合和優(yōu)勢互補，全面提高邊疆治理能力和治理水平。

(二) 合力治邊方略的內涵及特征

所謂合力治邊方略，即統(tǒng)領并指導合力治邊行動及其過程的有效方法和策略的總稱。具體而言，就是指在遵循共建、共享、共治理念的基礎上，把掌握不同資源條件、擁有不同治理能量、具有不同治理智慧的黨政系統(tǒng)、社會組織、企業(yè)組織和社會公眾，統(tǒng)合成一個擁有共同目標，既合理分工又有效協(xié)同的治理體系，以及圍繞這一理念和思路在治理邊疆、鞏固邊疆、發(fā)展邊疆和穩(wěn)定邊疆過程中，所采取的較穩(wěn)定的方法和策略的總和。

全面理解合力治邊方略內涵，還需把握其若干基本邏輯特征：

第一，支撐體系的整體性。合力治邊方略的有效性，離不開多元主體地位平等、協(xié)商合作、彼此共存、能量互換、權威互補、縱橫交錯、整體聯(lián)動的立體化網(wǎng)絡治理體系加以支撐。這樣一種支撐體系，必須具有以共建共享共治目標為導向、以邊疆治理中的重大現(xiàn)實議題為中心、以邊疆社會資本的持續(xù)累積為基礎、以從各個方向采取多向輻射的網(wǎng)絡治理為方式的整體性特征。合力治邊方略的這一特征，意味著其與多元主體各司其職、各盡其責、相互配合、彼此支持的整體性治理格局具有內在的契合性。

第二，價值認同的統(tǒng)一性。合力治邊方略的有效推行，依賴多方參與主體彼此認同基礎上的價值觀趨同及統(tǒng)一行動。通過目標的相互調適、利益的相互平衡、信息的相互溝通、資源的相互利用、能量的相互轉換、技術的相互補充、智慧的相互提升，并在此基礎上培育共建、共享、合作、共贏的共同價值認同和團結、和諧、友愛、互助的共同行動取向，無疑是合力治邊方略的內在要求。因此，對于邊疆這一民族成分多樣、宗教信仰多種、思想價值多元的特殊區(qū)域而言，運用合力治邊方略牢固同質性的先進價值理念認同根基和統(tǒng)一邊疆治理行動，其現(xiàn)實意義不言而喻。

第三，治理效能的綜合性。合力治邊方略特別強調在共建、共享、共治及互信、互動、互贏的目標統(tǒng)領下，內在要求公共權力范疇的主導性邊疆治理主體和非公共權力范疇的輔助性邊疆治理主體在邊疆治理過程中，適時、積極、主動地調整各自特殊性的利益要求和周期性的行動方向，形成利益趨近、目標一致、行動統(tǒng)一、方法對接的合力。這種“合力”有利于盤活邊疆社會資本“存量”和累積邊疆社會資本“增量”的有機統(tǒng)一，從而提升邊疆治理的綜合效能。

第四，資源調動的廣泛性。合力治邊方略的立足點在于吸納和整合分散或閑置的治理資源及組織能量，實現(xiàn)多渠道邊疆治理資源的優(yōu)勢互補、共同分享及相互利用，以及促進全方位治理能量的相互支持、相互轉化及相互遞增，形成1+1>2的整體合力解決邊疆問題。邊疆與內地的地理空間、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局、人文特征互補性強，同時與山水相連的周邊鄰國資源稟賦及人文特征相似度高，將資源整合與共享的區(qū)域合作效應從境內擴大和輻射至境外，無疑是合力治邊方略的內在特征與要求。

第五，策略運用的靈活性。合力治邊之“合力”，不僅僅是組織能量及資源要素的優(yōu)勢互補，更重要的是“合力”能夠激發(fā)新的邊疆治理智慧和活力，創(chuàng)造新的治邊策略及其排列組合，鞏固既有治邊方略的功能。在合力治邊方略的運用場域下，分別具有物質能量、資源稟賦及信息傳遞優(yōu)勢的邊疆治理多元主體，既可以形成政府與政府的協(xié)同、政府與社會的共治、政府與市場的互補、政府與公眾的互信等邊疆合作治理模式，也可以根據(jù)邊疆治理生態(tài)的特殊性及內外部環(huán)境的持續(xù)變化，采取具有靈活性、針對性、差別化的邊疆治理方式方法。

四、合力治邊方略是邊疆治理現(xiàn)代化的必然要求

基于合力治邊方略所具有的特殊內涵及邏輯特征，對其加以開發(fā)和運用，并將其確立為邊疆治理實踐必須長期穩(wěn)定而持續(xù)堅持的方法和策略，無疑是加快推進邊疆治理現(xiàn)代化的必然要求。合力治邊方略就是通過開發(fā)利用一系列符合邊疆治理規(guī)律、契合公共治理邏輯的治邊方法和策略，來提升治理主體多元化、治理資源多樣化、治理原則法治化、治理思維系統(tǒng)化、治理方式科學化、治理過程民主化、治理機制協(xié)同化、治理業(yè)績高效化的邊疆治理“八化”水平。具體地講，合力治邊方略對于助推邊疆治理現(xiàn)代化發(fā)揮如下獨特作用：

第一，合力治邊方略有利于整合利用邊疆治理資源，筑牢邊疆治理現(xiàn)代化的物質基礎。一切能夠為實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化提供支撐的資源條件都可以稱之為邊疆治理資源。邊疆治理資源類型的多樣化、數(shù)量的豐厚化、質量的高端化及其優(yōu)化組合與科學配置情況，決定了邊疆治理現(xiàn)代化的高度。邊疆治理資源的欠缺、分散抑或僵化使用，容易導致治理營養(yǎng)不足、治理過程停滯、治理功能退化、治理結構紊亂，不利于邊疆治理現(xiàn)代化的整體有序推進。秉承互信、互利、互贏理念以及構筑共建、共治、共享格局的合力治邊方略，顯然有利于建立邊疆治理多元主體間的互相信任、互相支持、互相配合關系，進而有利于減少邊疆治理制度實施或政策行動過程中的資源內耗、能量對沖及效能抵消，有利于挖掘開發(fā)和整合利用一切潛藏在邊疆社會的“碎片化”組織力量及分散化組織資源，從而最大限度地實現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代、顯性與隱性、體制內外與境內境外的多樣化邊疆治理資源的優(yōu)勢互補和整合利用。

第二，合力治邊方略有利于推進邊疆治理的科學化和民主化。以合力治邊方略作為推進邊疆治理現(xiàn)代化的核心要件，意味著邊疆治理體系必須秉承民主、公開、透明、開放的運行規(guī)則，對邊疆社會的一切個人、群體、組織的利益訴求和政治期望保持高度的敏感性和迅速的回應性；意味著必須通過建立健全制度化的溝通和表達渠道，充分保障邊疆各族群眾的參與權、知情權、表達權、監(jiān)督權等民主權利，廣泛接納、吸收、聚合不同價值信仰、不同觀點立場、不同意見建議，最大限度地拓展邊疆治理體系的有效性來源和合法性基礎。如此一來，既可以從技術工具層面增加邊疆治理技術方法的先進性、治理策略的創(chuàng)新性、治理過程的民主性、治理政策的科學性，又可以從價值認同層面促進邊疆治理體系實現(xiàn)更強的回應性、更大的參與性、更高的透明性，進而減少邊疆治理中的風險和不確定因素，規(guī)避邊疆治理中的人為失誤和無所作為，降低邊疆治理中的信息成本和時間成本。

第三，合力治邊方略有利于促進邊疆治理的系統(tǒng)化和協(xié)同化。作為一種遵循合作共治和整體聯(lián)動思路的合力治邊方略，可以直接促進邊疆治理體系的系統(tǒng)化和邊疆治理機制的協(xié)同化。首先，有利于打破直觀性、模糊性、靜態(tài)性、機械性的單一化傳統(tǒng)邊疆治理思維，樹立動態(tài)應變性、整體關聯(lián)性、發(fā)展創(chuàng)新性的系統(tǒng)治理思維，有利于打破邊疆治理體系運行中的領域割裂、地域割裂、階層割裂、體制內外割裂、境內境外割裂、民族割裂、宗教割裂等，從而實現(xiàn)邊疆治理主客體之間的系統(tǒng)耦合，實現(xiàn)邊疆治理體系各領域、各環(huán)節(jié)的聯(lián)動集成。其次，有利于促進邊疆治理行動的協(xié)同化。一方面促進政府力量、社會力量、市場力量的優(yōu)勢互補與協(xié)同使力；另一方面促進邊疆地方黨委“統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方”的資源整合功能，邊疆地方人民代表大會輸入民意、整合公意、輸出政策、反饋民情的應然功能，以及邊疆地方人民政府在解決公共問題、處置公共事務、提供公共服務方面的具體功能能夠得到有機統(tǒng)一的協(xié)同發(fā)揮。

五、合力治邊方略的推行

助推邊疆治理現(xiàn)代化的合力治邊方略，必定具有一系列按照現(xiàn)代化標準、圍繞這一方略的具體應用和展開，從而構成中國特色邊疆治理現(xiàn)代化的生動實踐。

(一) 推行合力治邊方略的前提條件

有效發(fā)揮合力治邊方略對邊疆治理現(xiàn)代化的助推作用，首先需要創(chuàng)設一系列有利于合力治邊方略順利推行的前提條件。

1.堅持邊疆治理的國家視角是推行合力治邊方略的根本前提。邊疆治理的國家視角，就是指邊疆治理的一切行動必須服從服務于全面依法治國、國家全面發(fā)展、國家治理現(xiàn)代化等國家重大戰(zhàn)略。這是一種具有整體觀、大局觀、長遠觀的邊疆治理正確取向，根本區(qū)別于以面子政績工程、地方保護主義、狹隘民族主義等為主要表征的錯誤取向。不論是國家戰(zhàn)略驅動、地方政府發(fā)起抑或邊疆問題倒逼的合力治邊實踐，都必須牢牢堅持邊疆治理的國家視角。用邊疆治理的國家視角指導或引導合力治邊方略的推行過程，有助于參與合力治邊的多元主體牢固樹立國家整體利益觀、區(qū)域平衡發(fā)展觀以及命運共同體觀等正確邊疆治理觀。

2.始終堅持黨委領導和政府主導的有機統(tǒng)一是推行合力治邊方略的關鍵前提。合力治邊方略的有效推行，關鍵在于邊疆地方黨委通過思想價值引領、利益聚合、社會動員和組織保障等領導方式，對合力治邊實踐過程實行全局掌控、方向把控和效能監(jiān)控。合力治邊方略的有效推行，同樣離不開邊疆地方政府在實踐中扮演好合力治邊發(fā)起者、組織者、維系者的首要責任主體角色。具體而言，即邊疆地方政府通過主動提升自身的合作意識和合作能力，促進邊疆社會組織健康發(fā)展、邊疆市場秩序規(guī)范建設、邊疆民眾現(xiàn)代公民意識穩(wěn)步提升，積極打造有利于合力治邊的政策環(huán)境，著力搭建合力治邊的制度平臺，適時發(fā)起合力治邊的重要議題。

3.構建以共建為基礎、共治為保障、共享為目標的“三位一體”格局是推行合力治邊方略的重要前提。立足于新時代邊疆地區(qū)新態(tài)勢的認識，全面有效地推行合力治邊方略，必須切實發(fā)揮共建在邊疆治理中的推動作用、共治在邊疆治理中的制度效用、共享在邊疆治理中的價值應用，并在此基礎上構建起三者之間相互影響、相互推動的重要關系。首先，依托多元主體的共建，有效拓展合力治邊方法和策略的選擇空間。其次，依托制度形式明確多元主體共治的角色定位及責任劃分。再次，依托公平合理的收入分配及利益共享機制增添合力治邊的持續(xù)動力。

4.合作機制的科學設計是推行合力治邊方略的必要前提。合力治邊方略的有效推行必須設計一套上下聯(lián)動、左右逢源、內外結合、閉合自如的合作機制加以支撐[23]。這樣一套合作機制，能夠使合力治邊的多方參與主體分別在各自的優(yōu)勢領域內發(fā)揮其獨特的治理作用；這樣一套合作機制，能夠實現(xiàn)資源整合利用、多方利益平衡、參與渠道暢通、信息技術支持等合作支撐平臺的有機聯(lián)動；這樣一套合作機制，能夠實現(xiàn)共識形成機制、目標凝聚機制、行動統(tǒng)一機制、利益整合機制、協(xié)調溝通機制、責任分擔機制、結果評估機制、糾紛解決機制等合力治邊“接口”或“端口”之間的無縫對接。

(二) 推行合力治邊方略的關鍵環(huán)節(jié)

有效發(fā)揮合力治邊方略對邊疆治理現(xiàn)代化的助推作用，還需抓住合力治邊實踐活動中的關鍵環(huán)節(jié)。

1.以政府為中心的合力治邊模式重構。相比較建立在成熟公民社會及多元主體平等合作基礎上的西方治理模式，以政府為中心的合力治邊模式顯然更加符合我國邊疆實際情況。這一充分彰顯共治強邊理念的模式，具有多樣性特征，主要涉及：致力于打破地方保護和部門利益壁壘的縱橫向新型政府間協(xié)同興邊模式，比如中央政府專門針對邊疆省區(qū)召開的工作座談會就是這種模式的具體運用；著眼于優(yōu)勢互補、互相支持、彼此依存的政府與社會組織協(xié)作治邊模式，其主要動力“在于雙方能夠通過合作發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，獲得任何單一方面都無法獲得的資源”；[24]立足于政府力量和市場力量彼此促進以及政府失敗和市場失靈共同克服的政府與市場互補筑邊模式；著力于在公共政策制定和推行過程中做到貼近邊疆民眾最真實需求、滿足邊疆民眾最真摯情感、創(chuàng)造邊疆民眾最美好生活的政府與公眾互信固邊模式。

2.邊疆與內地的跨區(qū)域合作治理。以地方政府主導的跨區(qū)域合作治理主要包括區(qū)域合作、區(qū)域共贏、區(qū)域服務、區(qū)域責任、區(qū)域法治等理念[25]。在國家全面發(fā)展和區(qū)域平衡發(fā)展的新時代要求下，邊疆和內地的合作基礎十分廣泛、合作前景十分廣闊，內地往往擁有比邊疆更成熟的產(chǎn)業(yè)基礎、更豐富的治理經(jīng)驗、更完備的市場體系，而邊疆則往往擁有比內地更大的市場發(fā)展?jié)摿涂臻g、更多的勞動力資源、更足的旅游文化資源，完全可以通過優(yōu)勢互補、資源互享、利益互增基礎上的跨區(qū)域合作帶來振興邊疆的集聚效應和規(guī)模效應。新時代條件下的東西部扶貧協(xié)作與對口支援，既可被視為中央政府縮小區(qū)域發(fā)展差距的一種治理手段，也體現(xiàn)了東部發(fā)達地區(qū)與西部邊疆地區(qū)之間的跨區(qū)域合作。此外，隨著區(qū)域一體化的深入發(fā)展，大量體現(xiàn)邊疆區(qū)域特征的公共問題愈發(fā)超越行政區(qū)劃的地理界限，“變得越來越‘外部化’和‘無界化’”[26]，諸如邊疆地區(qū)的跨境犯罪與社會治安問題、基礎設施的互聯(lián)互通問題、區(qū)域市場統(tǒng)一問題、區(qū)域環(huán)境污染及流域治理問題等，都需要通過跨區(qū)域合作治理形式加以解決。

3.邊疆社會資本的持續(xù)積累。社會資本力量可以使政府與社會產(chǎn)生良性互動的合作共識和互惠規(guī)范，可以使公民產(chǎn)生合作、理解、信任的共鳴[27]?！耙粋€有效的政府體系、一個具有良好社會資本的社會，或者兩者兼而有之，是能夠形成良性互動合作的基本初始條件。”[28]同理，邊疆社會資本的持續(xù)積累，是保證合力治邊方略持續(xù)有效推行的基本初始條件。邊疆社會資本的現(xiàn)實存量基礎越穩(wěn)定、潛在增量條件越具活力，推行合力治邊方略的廣度、深度和效度就愈理想；邊疆社會資本的現(xiàn)實存量基礎越薄弱、潛在增量條件越欠缺，推行合力治邊方略的障礙、阻力和困難就愈大。在邊疆地區(qū)持續(xù)積累社會資本，關鍵在于通過主動建構和積極傳播以社會主義核心價值觀和“一體多元”中華文化為核心的先進文化樣態(tài)，對邊疆社會組織、群體和個人復雜而多元的思想意識和行為方式進行“內化于心、外化于行、固化于制”的正確指導，筑就人與自然、社會之間共生共處的文明睦邊狀態(tài)，從而為合力治邊方略的持續(xù)有效推行提供精神動力、行動準則及輿論支持。

4.群防群治方式的經(jīng)常性運用。不同邊疆區(qū)域所涉及問題的具體性和特殊性，只有置身其中的當?shù)孛癖姴抛盍私馇闆r、最有發(fā)言權，所以，凝聚邊疆民情、民意、民智、民力的“最大公約數(shù)”，才是合力治邊的“最優(yōu)解”。出于有效應對因特殊地理通道、復雜民族特征、多元文化心理、現(xiàn)實利益失衡等造成的邊疆社會問題，當前邊疆治理實踐中廣泛采取了一種促進專群防控結合、調動民眾參與的群防群治方式，本質上是一種體現(xiàn)合力治邊邏輯特征的實踐形式。比如廣西的“路長制”、新疆的“警務室+租賃中心”模式、內蒙古的“草原110”以及西藏的“聯(lián)戶平安”做法等，在社會治安領域均取得了合力治邊的顯著成效。作為有效推行合力治邊方略的關鍵環(huán)節(jié)之一，群防群治在邊疆治理中的實踐應當進一步加以創(chuàng)造性和拓展性運用。具體而言，就是要在邊疆地方黨委政府領導和指導下，廣泛依靠和發(fā)動企事業(yè)組織、社會團體以及邊疆民眾的合力，協(xié)助駐地邊防部隊和當?shù)毓矙C關維護邊境安全和社會秩序，牢牢構筑“人人是衛(wèi)士，家家是哨所，村村是壁壘”的全民守邊固邊防線。

5.安全邊疆場域的合力構筑。在長達2.2萬余公里的我國陸地邊界內外兩側，地緣上山水相連、氣候相近、資源共生，血緣上同宗同族、習俗相近、互通有無。隨著“一帶一路”的互聯(lián)互通，必將加速邊境地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來與人口流動，使邊境的傳統(tǒng)地理封閉效應轉化為現(xiàn)代社會開放效應，在帶來開放興邊積極效應的同時也可能面臨始料未及的地緣安全挑戰(zhàn)。這就需要與鄰國合力構筑輻射境內外的安全邊疆場域加以應對。所謂安全邊疆場域，即在邊境線內外的特定地理空間范圍內，建立起雙邊或多邊相互信任、彼此負責、利益共享、命運共擔的國際地理地緣特定安全場景。具體做法是通過境內外政府系統(tǒng)的有機聯(lián)動和精誠合作，以及以血緣、地緣、親緣為紐帶的邊境民間交流與合作，共建共享命運共同體視域下的政治互動機制、軍事互信機制、經(jīng)濟互補機制、文化互諒機制以及社會互助機制。比如涵蓋中國邊疆省區(qū)的云南和泰國、老撾、越南、緬甸的“大湄公河”次區(qū)域政府合作模式，不僅開創(chuàng)了市場引導、項目主導、優(yōu)勢互補的國際經(jīng)濟合作典范，而且隨著多邊共同利益領域的擴大和國際安全合作機制的完善，必將有效構筑和鞏固彼此的安全邊疆場域[29]。

邊疆治理現(xiàn)代化的推進過程，必定是一個持續(xù)不斷的創(chuàng)新過程，僅憑一二種治邊方略的創(chuàng)新開發(fā)與單獨運用，顯然無法窮盡邊疆治理現(xiàn)代化的整體方略，倘若如此，邊疆治理創(chuàng)新的活力就不復存在。所以，在國家治理現(xiàn)代化總目標和依法治國總方略的統(tǒng)領下實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，還必須不斷開發(fā)和運用一系列既符合科學性和先進性要求，又體現(xiàn)中國特色社會主義治理優(yōu)勢的治邊方略，并加以綜合、全面、系統(tǒng)、權變運用，以此補充和完善推進邊疆治理現(xiàn)代化的整體方略。