特邀主持人 劉守英

[主持人語] 對正處于歷史變革期的中國而言，農(nóng)村承包地、宅基地、集體建設(shè)用地的權(quán)利安排與變遷不僅關(guān)乎幾億農(nóng)民的基本權(quán)利與發(fā)展機(jī)會，而且影響城鄉(xiāng)關(guān)系的走向與國家轉(zhuǎn)型。但是，迄今關(guān)于其中任何一項(xiàng)權(quán)利的改革安排都難以達(dá)成共識。為了推進(jìn)土地制度的深化改革，中共十八屆三中全會作出整體部署，以“三權(quán)分置”為核心的農(nóng)地制度改革被確立為下一輪農(nóng)村改革的核心內(nèi)容，征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度改革采取先在33個縣(市、區(qū))經(jīng)全國人大授權(quán)實(shí)施、再修法和推廣的方式進(jìn)行。中國改革的重要經(jīng)驗(yàn)是先試點(diǎn)形成政策再上升到法律，保證方案的可行性。本輪試點(diǎn)是在頂層設(shè)計(jì)與法律保障的前提下進(jìn)行的，涉及農(nóng)地、宅基地和集體建設(shè)用地，涵蓋發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)、城市化區(qū)域和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，這些試點(diǎn)形成的制度安排將對相關(guān)法律的修改產(chǎn)生重要影響。本專題基于幾位作者對地方試點(diǎn)的直接參與與實(shí)地觀察，分別對集體所有制下農(nóng)地權(quán)利的分割與頂層設(shè)計(jì)下地方試點(diǎn)的權(quán)利重構(gòu)、集體建設(shè)用地試點(diǎn)的制度改進(jìn)、創(chuàng)新與績效以及宅基地試點(diǎn)朝向財(cái)產(chǎn)權(quán)方向的努力與法律構(gòu)建進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)與政策學(xué)的分析，以期為農(nóng)村土地制度的全面深化改革提供理論儲備。

農(nóng)地制度改革在農(nóng)村土地制度變遷中最早開啟且持續(xù)至今，權(quán)利的分割與重構(gòu)是集體所有制下農(nóng)地制度變遷的基本邏輯?！凹w所有、家庭承包制度”實(shí)現(xiàn)了集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的分離，穩(wěn)定了承包農(nóng)戶與土地的預(yù)期，但應(yīng)對人地關(guān)系變動下的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度能力不足，中共十八大以來作出了實(shí)行集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的頂層制度設(shè)計(jì)，地方實(shí)施安排多樣復(fù)雜?！都w所有制下的農(nóng)地權(quán)利分割與演變》一文在梳理集體所有制下農(nóng)地權(quán)利分割階段性特征的基礎(chǔ)上，對四個地方的地權(quán)分割安排進(jìn)行了案例分析，提出農(nóng)地“三權(quán)分置”必須首先摸清集體所有制下地權(quán)分割與演變的規(guī)律，構(gòu)建以強(qiáng)化集體成員所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)為基礎(chǔ)、對經(jīng)營權(quán)平等賦權(quán)的農(nóng)地權(quán)利體系，為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)。

集體建設(shè)用地入市是突破現(xiàn)行二元土地制度的核心，但因制度設(shè)置和利益格局而障礙重重。從2015年起，圍繞中共十八屆三中全會提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)行集體與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的戰(zhàn)略部署，在15個縣級行政區(qū)(后拓展到33個)率先開展允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的改革試點(diǎn)?！掇r(nóng)村集體建設(shè)用地入市路徑——基于幾個試點(diǎn)地區(qū)的考察》重點(diǎn)分析了南海、德清、義烏、瀘縣、湄潭及和林格爾六個試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地入市的制度創(chuàng)新，如新增用地不經(jīng)國家征收，直接以集體建設(shè)用地進(jìn)入市場；分割登記、共建共享、按份共有；異地調(diào)整入市；政府統(tǒng)籌整備入市；用地指標(biāo)交易等。在案例研究基礎(chǔ)上，作者提煉出進(jìn)一步優(yōu)化集體建設(shè)用地入市的路徑，即打破用地分類限制、拓展或細(xì)化入市主客體、優(yōu)化地塊功能結(jié)構(gòu)、以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會和自然條件為導(dǎo)向的入市改革。

宅基地制度是農(nóng)村土地制度改革中最敏感、最謹(jǐn)慎的領(lǐng)域。本輪試點(diǎn)沿著財(cái)產(chǎn)屬性和保障功能兩條主線，在完善宅基地用益物權(quán)權(quán)能、豐富宅基地住房保障措施、重啟宅基地有償使用、變革宅基地取得方式與審批制度等方面進(jìn)行了有益的探索?！墩刂贫雀母镎叩难葸M(jìn)與走向》一文在總結(jié)各地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，就宅基地制度改革政策的積極意義和失當(dāng)之處做了深入探討，提出在新的歷史時期，宅基地制度的總體設(shè)計(jì)應(yīng)置重于宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，對于宅基地用益物權(quán)行使的限制應(yīng)維系在必要和可能的范圍內(nèi)，以此達(dá)到私權(quán)和公權(quán)的合理平衡。民法典物權(quán)編的編纂和土地管理法的修正應(yīng)在此思路之下，各自分別規(guī)定宅基地制度中的私法部分和公法部分?；谡亍叭龣?quán)分置”政策，探索房地適度分離、豐富宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，提高宅基地的利用效率，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。